裴敏欣：中国政府的治理：现实问题与挑战

　　今天我要讲的主要内容是中国政府治理。一年多以前，我在《外交事务》上发表的文章引起了许多关注，也给我带来了一定的麻烦。我们抛开表面的问题，看一些深层次的社会矛盾，从政治经济学理论上来探讨中国现在为什么要对整个政府的治理进行调整，至少是进行重新考虑。

　　众所周知，目前的政治学理论大多来源于政治经济学，而政治经济学中经济学所占的比重又很大，所以一旦我们考虑政府治理的问题，可供借鉴的对应的经济学理论就是公司治理。

　　政府治理和公司治理有十分相似的地方，但也存在根本的不同点。如果从这一思路着手，来审视政府治理，可以得到如下的一些观察。

　　第一，政府治理的最主要目标是使人民的福利实现最大化，而公司治理最主要的目标是使公司的拥有者获得最高的回报，为公司的投资者服务。

　　第二，由于公司拥有者不可能进行直接治理，因此需要委派经营者来管理企业，同样在政府当中需要委派官僚体系来代表政府。民主国家通过选举代表实现，非民主国家也有一套相对完整的干部体系来执行政府治理的具体工作，这样就形成一个政府治理和公司治理中的关键问题。如何对代理人进行管理？在公司治理中，可以看到在资本主义体系下已形成了相对独立的董事会，由首席执行官设定公司具体的经营目标，如果把这一模式套用在中国目前的政治体制中，也可以找到相应的内容。中国的政治局常委或政治局扮演了董事会或执行委员会的角色，有等级型的由上而下的体系，也有类似首席执行官的总书记，或国务院总理，在地方政府也有一把手，在各级政府中都可以找到类似的平行的体制。在公司治理中最容易出现的问题就是董事会丧失独立性，在2001年新经济泡沫没有破灭前，美国经济被认为是世界经济的典范，但在泡沫破灭之后，世通、安然等一系列公司丑闻出现，导致公司破产，经济损失巨大，使美国人也开始对自己的公司治理模式进行反省，结果发现以前在理论上行得通的模式，在实际运作当中却出现了巨大的问题，可以归纳为以下几个方面。

　　首先，董事会完全丧失独立性。从理论上讲，董事应作为公司拥有者的代言人，保护股民利益，而实际中他们却被经营者操纵，根本就没有独立性。在美国董事具有很多特权，至少每年有几万美元的董事费。往往董事很珍惜这些特权，但他们又深知要获得特权就必须为经营者服务，而不是为理论的拥有者服务。最近一系列的公司丑闻暴露时，可以发现那些公司的董事会在公司犯错误的时候基本上起到的是橡皮图章的作用，它根本没有起到监督、保护股民利益的作用。

　　其次，市场失灵。根据美国的公司治理理论，一方面有董事会的内部监督，另一方面还有市场机制的监督，利用资本市场对公司价格的评估，对公司进行硬监督，一旦公司是被无能的经营者经营，它的业绩肯定不好，就会引起股票下跌，市值缩水的现象。这就引进了一个入侵机制，如果市场是完全有效的话，外部的投资者会获悉这一资产有很大的潜力，它目前市值的低落只反映它暂时的经营不良，股票价格没有反映出它真实的价值，所以市场就会起作用，通过资本市场购进股票，通过更换董事会和首席执行官，替换不称职的经营者。但实际上美国的资本市场并不是十分有效，因为在对公司的监督过程中，散股根本没有作用，基本上是机构投资者，如退休基金、共同基金，对那些大公司进行监督。但要进行有效监督也存在很大问题，这里有两个造成投资者不能有效监督的机制，第一是他是宁愿用脚投票呢，还是花很大精力推进公司改革呢？赫茨曼（Hirschman ）有一本很著名的书《退出，声音和忠诚》，当人们碰到比较困难的选择时，退出的成本一旦低于斗争成本时，他一定会选择退出。对机构投资者，一旦看到公司业绩不好，他首先会抛售股票，而不进行有效的监督；
第二种情况是，即使机构投资者抱成一团，还涉及到一个集体行动的成本，可见公司治理理论在实际运行中困难重重。虽然美国具有相对完整的市场经济体制，也会出现公司治理失灵的现象，这就是我所要说的市场失灵。

　　再次，激励机制的失灵或被大大扭曲。这反映在代理人寻求自我利益的最大化，进行内部交易或获取不正当的巨额报酬，造成经营方式与拥有者的目标大不相同。

　　我之所以进行大段的论述，是因为反过来看政府的治理，公司治理和政府治理几乎可以相互套用，在政府治理过程中会出现相似的矛盾。第一个矛盾是自上而下的监督。在民主国家的体制中，存在三权分立，可以保持相对的独立性，所以民主国家治理能力与非民主国家的治理能力相比具有一定的优势，非民主体制中一个比较麻烦的问题是，如何对执政党进行监督。中国政府治理最大的问题还是出现在委托代理这一层面上，主要是监督成本过高，在中国政府治理模式中采用自上而下的方式，缺乏平行监督机制和由下而上的反馈，这时可以从行为方式上看出许多问题，如代理人以权谋私，做表面文章，特别是兴建形象工程，以及公权私有化。这里举一个例子，湖南的衡阳县和衡山县，两个县有很明显的差别，衡山县的县委书记采取藏富于民的政策，在衡山县我们可以发现县城破破烂烂，没有任何华丽的建筑，而一到乡村普通农民的家里，楼房和公路都修造得很好。原因在于县委书记不相信形象工程那一套，所以对一农民的税费比较宽松。但这个书记并没有得到提升，因为他没有业绩，根据中国目前评估干部的体系，他根本没有什么东西拿得出来，所以退居二线做了一个政协常委。衡山县没有农民闹事，因为它根本就没有很紧张的干群关系。而到了衡阳县，县城气派得不得了，但乡下破烂得不得了，干群关系十分紧张。可是根据目前的干部评估政策，衡阳县的县委书记得到了提拔，做了某市的市长或市委书记。从这两个例子中可以看到，整个治理机制完全被扭曲了。在平时讨论干部问题的过程中，我们都愿意讨论素质问题，但素质是一个很虚化的概念，用教育水平无法衡量，用人是否聪明也无法衡量，像李真，绝对是个聪明人，最近一些涉及腐败案件的官员中，博士、硕士也很多。主要因为人是很有理性的，他们针对现有的政治体制中的激励和制做出理性的行为。假设把农民说成股民，把衡山县比做一个公司，它的办公大楼破破烂烂，首席执行官穿的也破破烂烂，但股民却有10%到15%的收益，另外一个公司大楼是五星级的宾馆，首席执行官出入的坐骑是奔驰，但股民每年却在赔钱。如果市场规律在起作用的话，这个首席执行官会被赶走，但他却上升了去管理一家更大的公司，反而是使股民获利的首席执行官被赶走。

　　另外一个问题是，一个治理不当的政府，人民不可能从政府那里获得红利，而且还要向政府交税。但人民毕竟要得到政府的公益品。其实这是一种变相的红利。就像一个治理很差的公司一样，股民拿不到红利，对应一个治理比较差的政府，则是人民得不到公益品，所以衡量治理是否好，很简单的一个标准，只要看政府提供的公益品是否达到标准，是否能够满足人民的需要，如教育、卫生、公共安全，而不是GDP.如果出现一个治理不当的公司或政府，它的最终结果会是什么？我们先来看公司，公司作为一个经济体和政府作为一个主权实体的差别就出现了，公司它毕竟是一个国家体系中的部分，如果没有政府补贴的话，如果它不是国有企业，经营不善最终肯定会破产，因为像坐奔驰的首席执行官，他最后肯定会把股民的钱全花光，如果银行把贷款终止，他只能破产，这就存在一个退出机制。但是政府不可能退出，政府毕竟还要存在。民主国家存在退出机制，它可以换政府，但不换体制，而在非民主国家，就不存在这样的退出机制，要换政府就必须换体制，因此对非民主国家来说，它的治理就更成问题。这就是一般来说为什么民主国家提供公共物品的能力会超过非民主国家（非民主的社会主义国家例外）。在非民主国家一旦出现政府治理能力退化，政府的所有者，也就是人民会十分不满意，就会出现政府和人民之间的矛盾激化，因此在衡阳县会出现几千农民围攻政府的现象，而在衡山县则不会出现这种现象。

　　回过头来看，目前中国政府的治理模式是从怎样演化过来的，首先来回顾一下毛泽东时代的政府治理模式。早些时候，麦克法夸尔教授讲到中国改革开放以前的政治，我也思考过这个问题，我经历过毛泽东时代，当时有一套很独特的治理模式，由四个具体组成部分。第一部分是有很强的意识形态感召力，人虽然是理性动物，但人又可以由价值观促使他们的行为发生变化，如果说我们回到50、60年代，虽然不是黄金时代，但至少在这个时代，共产主义的价值观，特别是爱国主义、民族主义价值观念，对许多干部的影响还是很深刻，他们对往事记忆犹新，特别是抗日战争、解放战争、抗美援朝，所以这种精神的力量的确有作用。

　　在政治经济学中对这样的变量十分难以量化，即使诺思这样的大学者，也意识到在制度经济学中必须包含意识形态这一部分，但意识形态不能用数学模式来反映，在实际生活当中，为什么在大跃进的时候，人民会把自己家的锅拿出来去炼铁？这有可能是有强制力，但也有很大部分是自愿的，因此在毛泽东时代，意识形态的力量是制约干部行为的重要因素，可以制约他们的私利最大化。第二部分是政治精神领袖的作用，毛泽东本人是一个很有魅力和感召力，并把领袖地位与官方意识形态结为一体的很独特的人物。他的作用可以比喻为公司里十分能干的首席执行官，如中国海尔的张瑞敏，如果有这样的领袖，其代理人的行为方式就会进行相应的调整。第三是部分在建国20多年当中，国家组织体系是从革命战争年代演化而来的，所以有革命战争年代的组织凝聚力，大家都相互熟识，因此彼此之间有一种不成文的协定。所以看不到某个老干部开奔驰，因为他觉得那样做是不对的。即使是这样，毛泽东对中国整个的官僚体系还是不放心，他认为这个体系如果不加以监督，内部肯定要出问题。他当时面临统治的并不是民主体制，并且又没有制度化的机制来约束官僚体制的局面，毛泽东创造了群众运动这个由下而上的监督机制，但并不是规范的、体制化的，毛泽东认为7、8年要来一次群众运动，有很大的不确定性。打个比方，就等于首席执行官鼓励股民造反，现在看是不可思议的，但这就是毛泽东时代创造的独特的监督机制，对中国造成了很大损害，但对干部的监督还是有效的，因为在毛泽东时代的干部真不知道哪一天会被手下管理的人拉出去批斗。一旦来一个运动，首当其冲的就是干部。我在文革开始的时候，注意到大字报的主要内容是关于干部腐败、缺乏民主作风、工作粗暴、工作失误等，对于正常运行的机制来说，这监督任务不应该是由群众运动来承担的，运动的代价十分高，但在当时的历史条件下，的确是起到了约束、限制干部行为的作用，因此在毛泽东时代没有过分的腐败，当然，毛时代腐败是另外一种形式。反过来看，毛泽东时代有一个很不稳定的政体，在政治学中把这种政府治理模式称为政治运动型政府，这是以意识形态、最高领袖和群众运动构成一个三合一的政体，三者都很不稳固。第一，意识形态本身很不稳固，特别是中国的意识形态有许多外来成分；
第二，最高领袖毕竟是一个人，而不是一个神；
第三，群动运动的暴力性很大，所以有文革这样的灾难和动乱。

　　反过来看毛泽东时代的四种治理机制现在又怎么样？

　　第一，传统意识形态。那肯定不存在了，至少是前苏联经典马列主义的传统意识形态，虽然正在官方宣传中还经常引用，但实际对行为约束的作用可以说是几乎没有或得不到重视。

　　第二，政治精神领袖的作用来看，到了邓小平时代，他仍然是个政治强人，但到了邓后时代，中国已处于后强人时代了，中国没有一个很有感召力的领袖，大家可以想象，海尔进入了后张瑞敏时代的情形是如何的。在美国一旦一个很有建树的经营者离开公司，业绩马上会发生变化，即使是在任何条件都不改变的情况下。

　　第三，革命战争年代的组织凝聚力。为什么老干部之间的个人关系非常好，因为毕竟他们一起参加战争，现在就很不一样，组织的凝聚力基本没有了，取而代之的是个人与个人之间的关系网，或是通过某种权钱交易形成的个人关系，所以对代理人的约束能力也没有了。

　　第四，群众运动在十一届三中全会拨乱反正后，没有“四大”（大鸣、大放、大辩论、大字报），股民不可能再造反，由上而下的群众运动的机制没有了，所以现在基本处于治理机制真空的状态。但并不是说一点也没有治理机制，这主要是靠经济增长唯一论，考察干部时完全根据经济增长，我认为这是对邓小平“发展是硬道理”的错误理解，现政府把发展过分地、狭隘地理解为经济增长，因此在考察干部时只看报上来的指标是多少。(点击此处阅读下一页)

　　形成了许多问题，一个就是造假，像安然公司造假帐，公司拿不到预期的利润、收益，只能造假，我们说“官出数字，数字出官”，安然那里是“经营者出数字，数字出巨额报酬”，这是同样的一个机制。另外就是把所有指标都变成一个硬性的经济指标，我正在看最近一期的《南方周末》，如果要悟出中国政府治理有什么的问题的话，就应该看这里的一个例子，这里面讲浙江湖州市如何评价官员，以往是GDP 一票否决制，而且经常发生变化，有时是计划生育，有时是法轮功。今年是招商指标，每个乡都设定指标，从外人看来不可思议，给一个小小的乡下达招商1700万美元的指标。这个数字是怎么出来的，我猜想可能是上一级，中央不可能给他分，省委书记或省长考虑如何使自己的表现更突出一点。最荒谬的一点是，指标落实到人，乡里的一个组织官员分到了100万美元的招商任务，组织官员平时很少接触外商，如果组织可以把官卖到外面，可能也是一个招商的途径，这说明用经济硬指标来考察干部，弊端很多。

　　回顾中国治理遇到的挑战，为什么中国的形象工程这么多？许许多多腐败的问题中都存在形象工程，跟公司做假帐一样，一旦不能真正的创造没水分的经济增长，质量比较高的经济增长，不能够用政府手中创造的资源来提供公益品，干部肯定会做表面文章。公益品的投资周期特别长，今天造个学校，明天雇佣比较好的教师，等到收获的时候至少是一代人以后。

　　我们这一代是托了老人家的福，在毛泽东时代虽然对干部的监督采用的是比较粗暴、不确定的方式，但却道使干部在公共投资方面有相当大的投入。从现在可以看出，目前干部的任期一般是5年，但在基层做满5年的很少，一旦在任期越短的时间中，获得的政绩越大，提升的就可能越快，所以造成整个考察干部的体制是鼓励把本来应该用于公共投资的资源来做表面文章。造个柏油路，上面派下来视察的干部，他不可能呆的时间很长，一路平稳走马观花只会看表面的现象，所以会出现大做表面文章的情况。还有一个最大的问题是一旦监督机制失灵，特别是从上而下，缺乏平行监督机制，则肯定会造成腐败，而且不是一般性的腐败，我并不是想说贪官贪污多少，生活多么糜烂，我讲的是腐败的性质，这种腐败是勾结腐败，这类腐败很危险，实际上是把政府的公权小集团化了。最新的一期《南方周末》，湖北的襄樊市一个案件中70多个官员集体涉案，里面牵扯到县市一把手30多人，我们设想，海尔的张瑞敏之后，新任的一把手是个吃里扒外的经营者，每个车间主任都与他串通一气，损害股民的利益，这种公司就不可能是好公司。襄樊城区不到50万人口，近年来却好大喜功地兴建了或扩建了10多个城市广场，如诸葛亮广场、东门广场、西门广场，仅诸葛亮广场就投资近亿元人民币，虽然这里面没有讲公益品投入如何，我想到这个市的小学、中学去看看，校舍中危房一定是很多。

　　中国目前发展机会十分难得，全球化对中国是有利的趋势，一个政府如果缺乏足够的治理能力，而且这种治理能力的缺乏是结构性的，而不是周期性或人为的，那么就会出现很大的问题，这就是一个可持续发展的问题。胡鞍钢教授在一年多前写的文章《繁荣背后的社会不稳定》，我们可以看到经济繁荣后的社会赤字，我不想用治理危机这么一个耸人听闻的字眼，暂且称为治理赤字。中国25年经济增长的成就功不可没，世界上没有一个这么大的国家发展这么快，但是反过来看，她积累了很多赤字，赤字是隐性的，就等于公司的债务一样，看一个公司的增长率，如果靠借债来增长，那它不可能维持下去。最近我们看到，新的领导人提出教育、卫生、环境等，这其实就是把社会赤字这样的政治议题提上了台面，如果说不解决社会赤字的问题，中国的可持续性发展肯定会受到威胁。

　　那么如何提高政府治理能力，我简单地来讲有四个想法。

　　第一是引入新的监督机制。很明显25年来，毛泽东的那套思想不能再用，因为我们不想回到文革时代，但又没找到行之有效的替代品，同时在改革开放年代，由上而下靠硬性经济指标来监督也被证明是无效的，我们应该引进平行的监督机制，或是自下而上的监督机制，通过民主参与来实现。平行监督机制并不是讲三权分立，但至少要加强法制建设，加强人大的作用，现在有哪几个人大对政府提出的预算进行提问，几乎没有。在美国等一些公益品提供比较丰富的国家，政府只能提出预算，而最后通过预算是由立法体系来完成的，因此这里面是平行监督机制。

　　第二是媒体监督机制。我想在中国幸亏有南方周末、焦点访谈、财经等这样比较敢说敢做的媒体，起到了很大的作用。但我们必须看到，在地方土皇帝控制的区域，连人民日报都不让发，这就很成问题，因此一定要引入媒体监督。

　　第三要引入公民、社会的监督，比如环保组织那些有公益性的机构。其次要在体制内制定新的干部评估体系，因为我们知道目前政府治理能力的衰弱与干部是如何被评定有很大的关系，因此今后要考核干部一定引入治理系数，进行综合考察，并不是看GDP 数字、招商数字，而要看教育投入多少，失学率有多少，当地的贫困户有多少，环保怎么样，公共卫生怎么样，一定要引入这些体制性的因素，同时对形象工程要扣分。如果哪一天中央领导到了某地，看到又一个像天安门城楼的地方，就要提出很大的置疑，为什么这么穷的地方会建这样的建筑，并责成组织干部对当地干部进行扣分，改革激励机制，我想采用这样的办法对干部进行评估肯定会奏效，但可能周期会比较长，最终却会改变目前的情况。

　　第四要建立政治问责体制。现在一个干部只要不触犯上级，他基本就没有丢官的可能，这种干部往往只会讨好上级，而不会讨好下级，一定要让直接受政府服务的人民具有对政府提供公共服务进行打分的机会，我并不是说一定要引入选举机制，在中国目前的情况下这么做存在困难，但还是要引进对干部的评议，中国很多地方在搞，如南京，最差的干部不能当干部。我想在探讨如何改进中国政府治理能力方面这是一个比较好的思路。

　　提问与回答

　　任建明：我对制度经济学非常感兴趣，对公司治理有一定的了解，裴教授从公司治理比对到政府治理，用一个非常简单的框架把我们中国治理的变迁和目前在治理方面存在的问题非常清楚的告诉大家。我个人从这个讲座里受到的启发非常深，过去我们在廉正方面的研究比较多，主要集中在微观层面上，今天的讲座给了我们许多宏观上的启发，对我们的研究是十分有益的。我想问裴教授一个问题，政府治理和公司治理有许多差别，今天通过您的讲座发现它们之间可以进行类比，在对政府绩效进行研究的过程中，一方面是研究制度改革如何更合理，另一方面也想建立一套指标体系来评价政府，有别于20年来形成的以经济指标为主的评价体系，尽管后来也考虑到党的建设和经济的发展，我们也有一些各个地方政府评估的指标体系，这种评价方式带来的问题是十分严重的，我想在新的指标体系方面得到裴教授更多的指导。

　　裴敏欣：现有的指标中有一个指标可以做些调整，可以作为今后评估各个省份的系数，这就是人文发展指标。把人文发展指标根据地方的GDP 进行调整，可以得出个治理指标，如果它们说穷的地方人文发展指标相对高，就说明这个地方的治理系数相对高，这种方法可以推广到市县，如果他做假帐，那没办法，但如果数字可信度一定的情况下，我想这是一个很好的方法。看世界各国的治理能力，最能说明问题的是联合国的人文发展指标，而不是世界银行的发展指标。

　　问题：你提到中央政治局是代理人，这有许多问题，如何看待中国的党政不分。

　　裴敏欣：我并不是把政治局说成代理人。它具有一个董事会的性质，代理人的体系是整个官僚体系条条块块的代理体系。中国的党政不分，因此用公司治理这么一个模式来套政府治理有局限性，因为在公司里没有党和政之分。公司里面，以功能为主，都是管理阶层。中国的公司治理有党政之分，但在经典的公司治理理论中是没有党政之分的。我想党政不分还是一个权力问题，西方党归党，政归政，党控制政权的唯一途径是通过人民授予权力的形式，也就是选举，在我们没有选举的途径给政府授权，我们只能处于一个党政不分的阶段。

　　问题：目前的城乡差距非常大，在同一地区当农民还在为温饱奋斗时，城镇居民却向小康进军，地方领导人大搞形象工程，在一定程度上也是为了满足城镇居民提高生活水平的要求，是否可以将形象工程理解为政府忽略了农村的利益，将城市的利益置于首位。

　　裴敏欣：我完全同意这种看法。但这只看到了一个表面现象，根本原因还是政治权力的分布。因为中国整个的治理机制中的问责机制不是由下而上的，只是对上负责。对整个政权来讲，还是看主要社会力量，在中国目前的形势下，由于农民本身的特点，农民是一个弱势群体，即使在毛泽东时代，农民的利益也并没有得到照顾，由于农民居住的比较分散，集体行动的能力非常弱。城市居民为什么获利相对多呢？一方面有城市干部、政府会为他们提供服务的主观动机，但主要的是中国的政府还是更注意到城市的稳定，农村不稳定的地方很多。

　　一旦城市出了事情，政府马上会花很大的精力去解决，因为在城市在维持整个政局的稳定起了关键的作用。

　　问题：您如何评价美国议会监督和我国人民代表大会及其常委会的监督。

　　裴敏欣：我想最大的差别是美国的议会是选出来的，而中国的人大常委会目前还不是选出来的，虽然人大是通过间接选举产生的。选出来和不选出来，他的权力来源和基础完全不一样，在美国很明显可以看到，一个议员可以让总统很难堪，总统要通过一个法案，还要打电话给议员请他支持，在我们看来是不可思议的，议员可以对总统说不，因为议员并不是总统任命的，参议员每隔6年要到自己州的选民那里去说我为你们做了什么？甚至可以把和总统的抗争作为自己选举的资本，说我是为你们说话，而并不是听总统的话行事。中国目前，人大理论上有监督的权利，有宪法的权利，但是由于人大常委会、人大代表没有独立的权力基础，那么在体系内部进行权力冲突和平衡时，他往往是弱者，中国的人大是行政部门提名的，所以他不可能有独立性。

　　胡鞍钢：我去年提出来人大改革的问题，人大变成了党政干部，特别是高级干部的出口，1982年的时候，副部级是60岁退休，正部级是65岁退休，实际上在邓小平时代已经这么做了，但后来我估计是政治上妥协，65岁就换个位置，去人大了。第二个因素是，《选举法》规定，农村人口是96万人选举一个名额，城市人口是24万人选举一个代表，是1比4的比例，像这种情况从宪法上看是民主的，但是我们把他理解为是理论上的，所以改革的目的是把理论变成现实的。

　　裴敏欣：在西方发达国家，为什么农民是获益者呢？这完全是跟它们的政治体制有关的，在日本，农民的一票等于城市居民的三票，这就是为什么日本的农业产品价格这么高。在美国，小州大多是农业州，它们得到许多政府的农业补贴，完全是因为其现在的体制。即使是小州100万的人口，也有两个参议员，在加州3000多万人口，也只是两个参议员，因此美国通过宪法体制的安排保障了小州的利益，当然这宪法是200多年前制定的，但小州恰好是农业州，这是一个巧合问题。中国今后真正要解决农村得不到足够的公益品，农民的利益得不到保障，我看思路不仅是从政策上调整，还主要是从政治体制上进行调整，我讲到人大，在中国搞全国人大的直接选举，恐怕难度比较大，地方的治理是更大的问题，在地方搞县人大委员的直接选举，北京以前曾经搞的海淀区人大直接选举，在技术上完全是能行得通的，今后中国要搞民主改革方面的试验，这是值得考虑的一条途径。

　　问题：加强横向监督，加强地方权利，无疑会加强地方的权力，这可能在中央与地方的关系上引发2000多年以来最大的变动，请问这种变动的成本会有多高？

　　裴敏欣：这的确是一个革命性的变动，中国几千年来改革遇到的最大问题就是大一统的问题，像一个房子的地基形成了，要改变结构，成本非常高，特别是在中国这种情况下，这种风险的确存在，而且还很大，其他大一统的国家，一旦要分权，很可能会经受巨大的震荡，甚至会垮台，比如前苏联。在中国问题上，如何走出这个两难处境？第一是现有的机制肯定会影响中国今后的现代化，但另一方面如果引入一个从理论上来看比较行得通的机制，成本肯定很大，特别是转型代价很高，不做不行，做也不行。根据前苏联垮台，我们吸取教训，应该从下而上，从上而下，把中间暂时稳住，由下而上到了县市这一级，(点击此处阅读下一页)

　　基本上不会出现国家分裂，因为县市这一级还是相对小的行政级，开放到省、直辖市一级要十分谨慎，前苏联的问题是中央一层领导人的合法地位没有得到确认之前，就超前地给共和国一级选举权，形成了地方议会和主要行政长官都有了民主合法地位，同时戈尔巴乔夫不是一个直接选出的，没有独立的合法地位，所以叶利钦可以开个会就把他架空。中国今后应该走的模式，先促进地方人民代表大会选举，但到省一级要特别谨慎，如果要进一步推广民主化，应该利用共产党执政地位的优势，在全国选国家主席，我可以断定，如果胡锦涛出来竞选国家主席，肯定高票当选，这毫无疑问，因为没有任何一个政治组织和领袖任务可以和执政党的资源，特别是知名度、媒体资源相比。如果说采取这个模式，在中央层先搞，使中央政府得到强烈的民意基础，合法地位，同时在基层搞由下而上的民主，在中间缓慢，可以避免形成中央地方矛盾激化的情况。

　　问题：分散的处于劣势的农村农民有什么方法可以获得政府的主动关注，中国现行的选举方式是否可以使农民的力量可以得到体现。

　　裴敏欣：目前农民不能通过现有的政治机制参与来保护自己的利益，现在关于农村问题的讨论也很多，究竟是去乡、去镇这种讨论很多，我想思路一定要很清楚，农民最主要的问题是农民的政治权利问题，近年来也搞了许多乡村民主选举，特别是村委会选举，我的理解是他所得到的成果并不是很明显，我想今后要搞的还是乡一级的直接选举，把农民引入更大范围的参与，另外要把农民组织起来，成立农民民间组织，使他们有集体行动能力，否则会把农民逼上两条路，一条是有组织的反抗政府，这很危险，第二条是移民之路，农民也会用脚投票，他们不再住农村，而是蜂拥到北京、上海、深圳。他们毕竟是中国公民，不可能用建立柏林墙的机制把自己的公民挡在外面，如果农村的治理得不到改善，我想在5年10年后会看到几千万农民的流动。中国的农民是最善良的，看他们平时享受的待遇，我们都觉得很内疚。实际上他们还是有弱者的武器，由此带来的政府治代价将很大。

　　胡鞍钢：恐怕用脚投票也有问题，在东莞，镇上有3万注册人口，但实际上有50万，但他们被排斥在选举之外，而且社区服务、公共服务也不一样，这也涉及到今后是按注册人口，还是按实际人口，在美国只要在区内一租房子，就能获取相关的公共服务。

　　裴敏欣：这里还涉及到一个观念转变问题，中国城市居民对农村有歧视的看法，但目前这种歧视最终的结果是两败俱伤，一个很简单的例子，农村来的移民，得不到公共服务，小孩不能上学，这些孩子以后可能会犯罪，肯定会影响到城镇居民，如果城镇居民理性、现实、长远地接受这个问题，就会说这样做对自己有害，他们会通过自己的力量去影响政府，来改变目前的局面。

　　版权信息：本文版权为卡内基国际和平基金会所有。

　　作者简介：裴敏欣（Minxin Pei）是卡内基国际和平基金会中国项目的主任和高级研究员。

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