晨曦：论我国领导体制改革

　　领导体制是在领导活动中为完成领导职能、实现领导意图所设置的机构体系、运作机制和规章制度的总称，领导体制是领导活动的载体。当前，改革我国领导体制中与社会不相适应的方面和内容，对于实现领导活动科学化，促进经济发展和社会全面进步，具有十分重要的现实意义。

　　一、同任何事物一样，领导体制有其发生发展的历史过程。我国领导体制的弊端在发展中也逐步暴露出来

　　我国领导体制伴随着社会的变迁，从古代社会的原始民主制、中央集权制到现代社会的一长制、民主集中制，也经历了一个漫长的演变过程。特别是以民主集中制为代表的现代领导体制，是我国历史上截止目前最为先进的一种领导体制。民主集中制以辩证唯物主义为指导，在民主的基础上实行集中，讲究民主与集中的辩证统一，因而在领导活动中发挥了以往任何一种领导体制所不能比拟的作用，在促进社会发展上表现出其它领导体制所不能替代的巨大优越性。

　　但是，领导体制也有个不断完善和不断发展的过程。从总体上说，我国现今的领导体制虽然是历史上是最为先进的一种体系和制度，但随着社会的发展，特别是随着我国经济体制改革的不断深入，领导体制中的一些缺陷和不足也开始逐步暴露出来，它们突出表现在以下几个方面：

　　1、领导职能相互混淆。在当前，我国领导体制中领导职能划分不清是一个突出问题，比如党委，政府，人大这三个机构，它们之间的职能究竟应该如何区分，长期以来没有一个科学严格的说法和做法。再如党政不分、政企不分的问题，理论上尽管洋洋洒洒多有呼吁，但在体制上这些年一直是似分不分，以至于时至今日我们一方面大力倡导建立现代企业制度，另一方面对企业负责人的任免，还仍要以代表党委政府的组织人事部门认可为准。

　　2、领导权力过于集中。领导权力是领导体制的核心，权力实施以权限划分为前提。权限划分包括党政权限的划分、国家机关横向与纵向权限的划分，以及政府与企业、事业和其它社会组织之间的划分等。当前，我国领导权限的最大弊端是权力过于集中，即领导权过分集中于领导机关和领导部门，在领导机关和领导部门中，又过于集中在为数很少的几个主要负责人身上。由于权力下放不足和过于集中，使基层单位和基层群众缺乏工作上的主动性和创造力；
也由于权力过于集中，在我国，掌权者一荣俱荣、一损俱损就成为一种十分普遍的社会现象。

　　3、领导机构高度膨胀。领导机构是实现领导职能的组织实体，是领导体制的组织表现形式，机构设置合理，领导工作才能完整有序地运转，达到工作质量和工作效率的统一。长期以来，我国领导机构尽管历经多次精简，但每一次精简过后又迅速膨胀。因此可以说，在当前，机构臃肿仍然是我们当今领导体制中一个比较突出的顽症。

　　4、领导管理严重滞后。这里的“管理”，主要指对领导者和领导机关的管理。我国领导体制中一直缺乏对领导机关、尤其是领导者有效的权力约束机制，领导者一手遮天，唯权为大的情况在不少地方程度不同地存在着。由于领导管理制度严重滞后，以权谋私、贪污腐化等权力异化现象时有发生，涉及领导者的各类刑事案件无论在职务级别上、案件数量上还是案件影响上，这几年都呈逐步上升的趋势。

　　5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我国领导体制的重要组成部分，增强工作活力，提高工作效率，离不开干部人事制度的改革，然而在目前，我国的用人制度改革却远远落后于社会其它领域的改革，尤其在干部选拔任用上，主体上仍然沿用的是几十年一贯制的做法，由少数人选人，在少数人中选人这种社会意见很大的问题仍然没有多大改变，公开、公平、公正这些现代用人思想和观念在人事制度上仍然没有成为基本的操作行为。用人制度缺乏活力会严重挫伤人的积极性，会阻碍人才的正确选拔、培养和使用，对社会经济建设和社会全面发展的负面影响更是不言而喻。

　　我国领导体制存在的上述弊端，从根本上说是由于我们没能正确认识和处理好民主与集中的关系所造成。民主集中制包含着民主与集中两个方面，它们互相联系、互相促进、互相制约，坚持民主集中制的原则，就是要把民主和集中很好地结合起来，使民主与集中达到相互呼应。但是，由于我们在领导思想上长期存在着把人管得越紧越好，把权握得越死越牢这样一种极左认识，因而在领导实践中自觉或不自觉地把权力高度集中起来，而现代社会的开放性特点，客观上却要求扩大社会成员和社会组织的民主化成分，使权力适当分流或下放。这样一来，我国领导体制中民主不够、集中有余的情况便不可避免地表现出来了。

　　二、对我国领导体制存在的种种弊端进行改革，一直是我国社会改革的任务之一

　　1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇讲话中，就提出了我国领导体制为什么改革以及怎样改革的问题。邓小平指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”（《邓小平文选》第二卷第327页）党的十六大在总结我党正反两个方面经验教训的基础上，也提出了政治体制改革的总思路。十六大所提出的政治体制改革同领导体制改革在内容上是相通的。政治体制从静态上看是权力的结构问题；
从动态上讲则是权力的运行方式问题，而无论是权力的结构问题也好，还是权力的运行方式问题也好，它们都是领导体制范畴中的问题。可见，政治体制的核心内容就是领导体制。十六大提出进行政治体制改革，其实已经内在地包含有进行领导体制改革的意思。

　　然而从当前情况看，我国政治体制（领导体制）改革无论在深度还是广度上都远远不够，这种情况与国家决策上担心政治体制改革会引起社会动荡、带来社会不稳定因素有关。应该说，这种担忧实践上看似合理但在理理论上说不过去。恰恰相反，只有在大力进行经济体制改革的同时大力进行政治体制改革，社会才能得到协调发展。因为政治体制作为上层建筑的重要组成部分，依赖于一定的经济基础和经济体制，并直接或间接地促进或阻碍着生产力的发展。当前，我国经济体制改革已经触及经济体制中深层次的问题，面对这种情况，如果政治体制改革仍然原地踏步，或者只在“外围”修修补补，那么经济体制改革所暴露出来的深层次问题就不可能得到根本解决。特别是在我们这种政治整合度很高的国家，经济体制中的深层次问题其实并不在经济本身，而在于一系列错综复杂的政治因素上，如果用经济的手段去解决政治问题，显然是不能凑效的。所以在当前，政治体制改革任重道远，决不能缓行，大力进行以领导体制为主要内容的政治体制改革，不仅是经济体制改革的需要，也是社会稳定与发展的需要。

　　三、改革我国领导体制，可以从宏观与微观两个不同的层面入手

　　（一）领导体制的宏观层面主要包括三个方面的内容：一是完善领导职能分工，理顺各种关系；
二是合理设置机构，克服机构臃肿；
三是进一步健全法制，实行依法治国。关于二、三两个问题，不少文章已多有论述，这里不再赘言，本文侧重谈谈如何职能分工与理顺关系的问题。

　　首先，要完善党委、人大、政府三个不同机构的关系。我国从中央到地方的各级党组织、人民代表大会和政府机构，是我国的不同领导机关，这三者的领导职能和工作方式是不一样的，但三者之间的关系长期以来并不十分明确，比如在党组织与人大的关系问题上，我们一直讲人民代表大会要接受和体现党的领导，但是党如何具体领导人大，却缺乏必要的原则和规定；
再如党委与政府的关系问题，一个时期中我们曾大讲实行党政分开，但最近几年党政分开似乎不再重提，不仅如此，有些地方随着机构改革反而实行党政合一。党委、人大、政府三者之间关系不明，权力运行上必然会相互交叉。因此，鉴于目前的情况，改革中应该明确：第一，党委与人大的关系，既是一种领导关系，也是一种工作关系，党的各项决议和政策要按科学的程序提交人大讨论和建议实施，坚决克服过去那种不讲程序，不尊重人大，使人大仅仅成为“举手机器”、“橡皮图章”的情况。第二，党委与政府的关系，从根本上说是一种分工负责的关系，党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党不要过多地干预政府工作，而应在如何充分发挥监督和保证作用上下功夫。在当前，要特别正视党政不分的问题，要通过改革，逐步改变由党组织直接代替政府作决定、发指令的现象。第三，人大与政府之间的关系，本质上是一种决策和执行的关系，政府对人大定期报告工作应成为一种制度，人大对政府工作的监督与检查不能留于形式。第四，人民代表大会制度是我国的根本政治制度和权力组织形式，要进一步加强立法、监督、考稽职能，要逐步创造条件，扩大人民群众参政议政的范围。在不违背现有法律前提下，加强和完善“普选制”，逐步扩大对民意代表和政务领导的“直选”范围，真正体现人民当家作主的民主权利。

　　其次，坚持政企分开。通过20多年的经济体制改革，现在国有企业一般的经营自主尽管已经实现，但政府干预企业经营活动的情况仍时有发生。造成这种情况的原因有三：一是政府仍握有企业的部分生产经营权，资产处理、企业改组等仍要由政府审批。二是国有企业从计划经济体制中遗留下来的设备陈旧、技术落后、产品老化、冗员过多等痼疾使其在市场竞争中处境艰难，因而还离不开政府排忧解难，这在客观上加大了政府干预企业的程度。三是政府对国有企业行使管理的某些职能部门仍然存在，有的虽然转为公司和总会，但仍然在吃财政饭，干政府的事，名改实不改。由于这些原因大量存在，因此政企分开的问题仍然没有从根本上得到彻底解决。政企分开是建立现代化企业制度，发展市场经济的根本要求，政企不分，企业对政府的依附关系就必然存在，企业自主经营、自我管理就不可能真正实现。所以，政企不分在当前并不是一个理论问题，而是一个实践问题。只有政企真正分开了，政府把属于企业的权力完全交给企业，社会主义市场经济体制才有可能真正建立起来。

　　（二）领导体制的微观层面主要包括两个方面的内容：一是组织人事制度，二是权力制约与监督，下面分别谈谈这两个问题。

　　第一，关于组织人事制度的改革。组织人事制度包括干部的选拔、录用、调配、任免、考核、奖惩、晋升、培训、交流、退休等一套管理制度，其核心是选人用人。当前，我国在用人制度上虽然有所改进，但干部的选拔、晋升主体上仍然还是上面说了算，公开、公平、公正远远不够，保密，直到今天还仍然是我们讨论干部任免时的一条重要纪律。另外，论资排辈、干部能上不能下的问题表现也十分突出，对此社会意见很大。人是决定一切的宝贵因素，如何选人用人的问题如果不解决好，那么人的工作主动性、创造性就是空谈。

　　在用人制度上，当前应重点抓好这样几个方面的改革：一是在公务员序列之外全面推行聘任制。二是减少关卡，允许干部自然流动。三是坚决打破论资排辈，实行干部能上能下。四是增加透明度，体现“三公开”，即除少数特殊职位以外，要把任职岗位、条件、拟选拔对象的情况向群众公开，并接受群众的评议与监督。五是实行竞争式选拔，提高群众的参与程度，达到好中选优。

　　第二，关于权力制约改革。在政治理论中，权力制约是一条重要的纪律原则。人类政治史早已证明，权力不受制约必将遭致滥用，而权力一旦滥用，必然会产生政治腐败和作风专横。因此，为了加强对领导者手中权力的管理，在人事制度上还应把权力制约提到议事日程，通过一系列约束机制的建立和实行，把领导者的权力确定在一定的范围之内。

　　权力制约可以从静态与动态两方面进行考察。在静态上主要是从空间结构，即来自社会的各种力量上进行考察，如各类组织、社会大众、新闻舆论对权力的制约监督。在动态上主要从权力的产生与运行上进行考察，这又包括三个环节：一是权力获得制约，主要表现为各种不同方式的选举、考试及限任；
二是权力运行制约，主要表现为通过各种规定性限制，使领导者在掌权中不出现权力“越位”的情况；
三是权力废除制约，主要表现为弹劾、罢免和法律惩处。在三个环节上，无论哪种形式的制约都应突出群众性、社会性、自下而上性，也就是说，权力制约不仅是一种组织或制度制约，更主要的它还是一种群众制约和社会制约。这样，领导者真正置身于群众和社会的监督之下，权力滥用的情况才有可能大为减少。

　　另外，权力制约还存在国家权力之间相互制约的问题。由于国家权力制约是一个宏观性大课题，这里不作多述。总之，权力制约是现代民主的象征和标志，也是我们在领导体制改革中应不懈追求的一个目标。

　　四、我国领导体制改革应体现四个原则

　　领导体制改革是一项宏大的系统工程。为了积极稳妥地推进这项工作，我们要坚持以下四个原则：

　　首先，坚持四项基本原则。四项基本原则是我国的立国之本，自然它也是我们进行领导体制改革的基础和必须坚持的首要原则。如果放弃了四项基本原则，不加分析地盲目照搬西方领导体制上的一些做法，改革就会偏离轨道，偏离由我国政治制度所决定的政治属性。所以，我们所进行的领导体制改革，是在坚持四项基本原则这个前提下的改革，离开了这个前提，改革不可能成功。

　　其次，坚持民主集中制原则。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则”，可见，民主集中制不仅是我国的根本组织制度，也同时是我国的根本领导制度。改革我国的现有领导体制，并不是要削弱这一根本的领导制度，而是要更加处理好民主与集中的关系，真正实现广大人民群众的高度民主，实现领导目标与各种社会利益、社会目标相一致的集中。同时，由于改革是一场深刻的社会变革，贯彻民主集中制的原则，还可以使我们的各级组织和广大人民群众组成团结一致的整体，以保证领导体制改革的顺利进行。

　　再次，坚持持续稳妥原则。国家的稳定、社会的安定，这是各项事业发展的保证。领导体制改革触及政治上层建筑，一着不慎就有可能全盘皆输，引起社会不稳，因此，改革必须要有领导、有步骤、有秩序地进行。所谓有领导，就是改革要在党的统一领导下进行，离开统一领导，把握不住改革的方向，领导体制改革就会改变性质；
所谓有步骤，就是改革部署必须周密考虑统一安排，改革措施分轻重缓急逐步实施；
所谓有秩序，就是在时机和方式上，既大胆又慎重，做到及时总结经验，稳步推进前进。

　　最后，坚持人民当家作主原则。人民是国家和社会的主人，党对国家生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。领导体制的改革，同样要把保证全体人民充分享受政治民主、领导民主，保证人民群众能通过各种有效形式参与管理国家和社会事务作为改革的出发点和归宿。如果改革不能赋予领导者在与人民群众的关系上新的内容，领导者仍然高高在上，颐指气使，那么这种改革就很难获得群众的认可，也不可能真正成功。

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