秋风：药监职能下放难以净化权力

　　国家食品药品监督管理局原局长的郑筱萸危害巨大，依法当诛，所以，被法院判处并迅速执行了死刑。尽管有官员声称，“郑筱萸的问题与提高药品标准、规范药品文号管理的专项工作本身无关。”但是，就在郑被处死之后，国家药监局发布了新修订的《药品注册管理办法》，此办法将部分国家局职能委托给省局行使，并将强化监督权力制约机制，

　　毫无疑问，郑筱萸走上死路，根源的确在于，他的权力几乎不受任何有效制约。法律上、红头文件上的制约制度确实是一套一套的，比如有上级的行政监督，人大的监督，单位内部当组织的监督，当然啦，还有媒体监督、群众监督。但是，所有这些监督，到头来都没有正常发挥作用。一直到了郑搞到天怨恨人怒的份上，相关的监督、惩罚机制才启动起来。

　　事实上，郑的下属，郝和平、曹文庄等食品药品监督局落马的各位官员，与郑的情形一样：平时，他们的权力不受有效约束，一直到其给公共利益造成巨大损害，才遭到惩罚。

　　鉴于这种情形，把部分国家局职能委托给省局，就能够强化监督制约机制吗？难。行政体系内部纵向的监督机制经常是失灵的。

　　针对权力集中所造成的危害，经常有人提出向地方分权(de-centralization)策略。中国过去十几年的经济增长，在很大程度上就源于中央政府向地方分权。地方政府在财政、经济上享有非常大的决策权。这种分权确实让地方有了推动经济增长的强劲动力，这股力量也确实在市场自然的动力之外，为经济增长增添了一股推力，使各地经济能够实现超常规增长。但是，这样的增长，却带来了十分广泛而严重的问题，近年来民众不满就是因此而起。

　　问题的关键在于，不论权力是在上面，还是在下面，哪怕是在乡镇临时雇佣的执法人员手里，都不受有效约束。萧公权先生早就指出，如此不受约束的权力，留在中央，就形成中央集权，分给地方，就形成地方集权，形成诸侯经济。权力不论留在哪个层级，都是一种无限的权力，而无限的权力必然会走向腐败。审批权在中央各部门，这些部门的官员就会前赴后继地腐败。审批权下放到地方，地方相关部门的官员同样会前赴后继地腐败。

　　修订后的《药品注册管理办法》试图通过将部分审批权委托给省局，让国家药监局发挥某种监督制约作用。可以预料，这种监督制约作用必然会失灵。因为，这两层机构不是各自的独立的，而有上下级关系，双方有密切利害关系。国家药监局不像美国FDA那样，有自己的执法机构，相反，它必须借助地方机构执行自己的法律、政策。这样以来，它就必然倾向于保护地方机构，除非地方机构胡作非为到所有人都无法容忍的地步，其监督机制才会启动。

　　从理论上说，真正有效地控制、监督官员权力的机制大体上有两种。

　　第一，民众及其代表在各个政府层级对官员权力的现场制约。应当说，这种现场监督具有信息优势。但这种制约机制在目前的体制下严重匮乏。各级人大及其常委会鲜有监督政府官员的有效手段：不能控制预算，不能严肃问责。审计署向人大常委会报告了那么多预算违法违规活动，但负有预算监督之职责的人大常委会却并没有采取有效措施。

　　第二，司法监督。让官员对决策向企业、个人承担法律责任，这当然可以十分有效地约束官员。可惜，在中国，法院本身就由各级政府实际控制。

　　如此说来，药监系统会不会公正廉洁起来？令人怀疑。

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