李凡：中国民主发展的政府治理路径

　　发展民主的一个重要途径，就是要改善政府的治理，使政府政策能够更加适合社会的需要。因此，政府的治理(governance)就是针对政府的政策过程而考虑的改革措施。治理的目的就是要实现政府的效率、透明和公共参与。其实就是要建立一个有效的民主的政府过程。2000年的时候，在联合国大会上世界各国领袖通过了“21世纪行动纲领”，目的就是要改善世界各国政府的治理。最近几年来，中国政府也开始提出治理的改革。地方政府也进行了一系列政府治理的改革，因此政府的治理也就自然成了民主发展的一个途径。其实，在中国的经济发展就要求进行相应的政府体制的改革，使之适应经济和社会发展的需要。

　　1、治理的内涵及其与民主的关联

　　对于治理的概念，不同领域的学者有着不同的解释。在这里我们所讲的治理是政治领域的治理。从概念上讲，政治治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。

政治治理主要涉及到了以下几个要点：第一，多元主体的参与。治理并不否认国家权力在公共管理中的重要地位，但它更强调权力的分散性。治理的参与主体并不仅仅局限于政府，还包括社会上的各种团体和组织；
第二，对合作网络权威的确认和尊重。治理机制所依靠的并不是政府的权威，而是整个合作网络的权威；
第三，权力的互动和相互依赖性。治理合作网络的存在产生了不同的权力向度，各个权力向度之间相互依赖并形成互动；
第四，以公共利益的实现为主要目的，以合作和协调为主要的互动形式。治理追求的是公共利益的实现以及一个和谐社会状态的达成。治理所依据的主要手段不是暴力和革命，而是平等主体之间的对话和协商。最近流行的协商式民主究其实质而言，也是一种治理的改革；
第五，合作秩序，尤其是法治和规则透明化的关键意义。治理倡导良性的合作机制，它要求合作具有“一定之规”。法治的实现和合作规则的透明化对治理的进行具有关键意义。

　　治理理论具有很多的分支。其中最具有影响力的一个分支是近期比较流行的“善治”(good governance) 理论。善治理论主要是针对治理中可能会出现的失效情况。治理不具备国家的强制力，也不具备市场天然调节分配资源的功能，这决定了治理本身也具有实效的可能。事实上，有效的治理是建立在国家和市场的基础之上，是对国家和市场手段的补充。

而善治理论正是基于这一点对治理理论进行了深入的补充。善治是在一定范围内公共利益最大化的管理过程。

作为一种良性的治理，善治更为强调治理过程中政府与公民社会的合作，更为强调治理网络的秩序和效率。中国学者俞可平将善治的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效，以此来体现治理过程中国家、社会、市场三者均衡互动的重要意义。无论是广义的治理概念抑或是具体的善治理论，其理论的出发点皆是整合国家、公民社会和市场等诸多部门的利益，发挥其应有的作用，实现社会公益的最大化。相对于其他理论，治理更为强调公民和公民社会在公共决策过程中的参与和影响。

　　我们很快就会发现，治理与民主发展有着明显的内在关联性。治理强调公民身份的主体性和平等性；
强调社会的参与；
重视公共管理中国家和社会权力的互动和妥协；
强调规则的透明性和可预见性和法治的因素。这些元素都是与民主原则相一致的。

　　但最重要的一点并不在于治理如何体现了民主的精神，而在于治理如何将民主的精神予以深化和现实化。客观地讲，治理是民主社会的派生物，但并不等同于民主。民主和治理的关系不是线性关系，而是重叠关系。

治理对民主的发展具有积极的补充意义。现实中代议制民主越来越多地集中于专家和精英治国这一向度之上。公民对政治的参与和监督被局限于投票这一单一行为上。而公民对国家日常政治生活的参与和利益的表达事实上存在着较大的空白。而治理恰恰弥补了这一空白。治理不拘泥于形式上的民主，公民的参与不局限于定期的选举，民主权利不能被简化为投票。

在治理过程中，公民对公共管理的参与更直接、更具连续性。也可以这么说，“治理”是“民主的民主化”，至少是代表了一种新的民主精神。

　　2、治理促进中国民主发展的现实依据

　　治理理念的引入是有利于中国民主的实践和发展的。对于这一点，人们不会存有异议。但是如果把治理作为中国民主实现的一种路径来分析，我们必须面对的问题是：治理思想产生于民主社会的发展过程中。作为民主的一种补充，原始语境下的政治治理显然是以民主政治为大背景的。而中国民主政治的发展显然不可以与那些具有民主传统的国家相比。因此，在将治理理论应用于中国政治实践时，我们首要的问题是看一下中国政治和社会环境是否适于治理的成长。或者换句话说，治理必然作用于中国民主发展过程是否具有现实依据？

　　这个问题的答案是肯定的。中国20 多年的改革开放已然为治理锻造了一个良好的环境准备。这种准备涉及到政府、社会、市场各个层面，体现了国家对治理的一种整体需求。

　　(1)当政者说：治理对统治权威的现实意义

　　现实中，国家凭借其对暴力的合法垄断以及在国际社会中拥有的主权地位依然是各个层次治理的中心。

而这一点在中国表现得就更加明显。因此，在中国谈政治层面的治理，必然直接指向以国家为中心的治理结构。在这其中，中国国家权力的实际中心——中国共产党的角色扮演至关重要。对中国共产党来说，治理理念的引入对其作为国家执政党的意义大

　　于作为人民的政党的意义。这种意义主要体现在治理对于中国共产党执政权威、执政合法性、执政效率的促进和影响上。

　　首先，治理的引入并没有直接触及政治体制的核心——中国共产党的统治地位。一方面治理虽然强调权力从国家向社会的下放，但是从本质上讲，它并不否认国家和政府在治理中的首要地位。因此，对于中国共产党来说，治理依旧是在体制范围之内的一种国家和社会之间的互动。而且，在这种互动中，国家依旧掌握着主动权。而从另外一个方面讲，治理在现实政治运作更多地着眼于现实决策和政策运作的范畴，其合作网络更具有实证性的意义，相对来讲规避了对整个政治体制的规范讨论。治理的这种性质对于一个执政党来说，是很容易接受的。

　　其次，治理对于中国共产党所面对的现实紧迫问题的解决有着重要意义。现阶段，社会阶层之间的分化、甚至断裂问题的存在使中国共产党面对着从所未有的挑战。如何缓和社会矛盾、消除不同阶层间的对立和敌视成为中国政府的一个重要任务。治理强调社会各阶层、各团体之间的共同利益，倡导通过谈判和协商等非冲突的手段将社会的分裂状态转变为各社会阶层的合作。治理的这种思想内涵显然也非常适应于中国政治的现状。

　　再次，治理对于中国共产党的统治合法性同样具有重要的意义。改革开放尽管使中国的经济取得了迅速的发展，但这背后所引发的腐败、党群关系恶化等问题却是对中国共产党统治合法性的一个潜在威胁。治理的引入使中国共产党领导人的“亲民”形象可以通过制度化、网络化的制度渠道进一步展现在民众面前。这对于中国共产党的执政合法性的提高显然也是有益的。

　　(2)社会发展条件允许

　　治理是以人们的理性为前提的。治理相信理性的力量可以化解分歧和冲突，从而使合作成为可能。但是这正是治理思想的局限所在。因为人不总是理性的，当冲突各方的根本利益和原则立场不可调和，谈判、妥协都无济于事的时候，治理思想就变得无能为力了。治理思想也无法满足少数人的革命要求。

因此，治理要解决和缓和矛盾，但是其前提是社会各方还有合作的可能，还可以坐下来进行谈判和协商。

　　现阶段的中国社会为治理提供了可能。一方面，经济改革带来了了社会分化，积聚了大量的社会矛盾。这些矛盾的存在已经足以对 “改革、发展和稳定”大局构成现实威胁。这一点已经被当政者充分认识到。而且就目前来看，这些矛盾还处于中国社会和政治体制可以调整的范围之内。那就是说，社会矛盾还没有激化到阶级之间的对立和敌视的地步。这就意味着政府和社会之间还有合作的可能。进一步讲，这些矛盾集中于社会层面，但要求在政治层面得到疏解和表达。在这个过程中，社会在体制和决策两个层面对政府提出要求。就目前中国来讲，要求中国政府或执政党在体制的层面做出根本的变革是不现实的。而决策层面，尤其是决策过程的变革则比较贴近政府和执政党的利益实质。因此，我们可以在现实中看到，中国政府在决策过程中开始逐步吸纳社会的声音，并为公众参与过程提供一定的程序和保障，使一些决策成为公共政策。这种初显合作色彩的政府行为成为治理的一个开端。

　　另一方面，经济发展也培育了中国的公民社会，使中国人开始更加理性地面对各种分歧和冲突。中国公民社会虽然发展缓慢，但是已经初步显示了其在政治参与中的力量和理性态度。

　　这两方面综合表明，治理应当可以成为现阶段中国政治和民主发展的一个重要手段。这主要体现在治理符合了社会发展和执政党执政两方面的要求。尤其是对于后者，治理作为一种政策选择符合了执政党的利益要求。而对于社会公众来说，治理也体现了公共政策出现的可能，而公共政策的出现，有利益普通群众的实际利益的改善，因此无疑也相当多的公众说接受。其实，即便对于维权的群众来讲，他们也愿意和政府坐下来就他们的和政府之间的问题进行协商。这些对于中国政治发展和民主进程来讲都有着重要意义。实际上，治理提供了一个政府(执政党)和群众坐下讨论合协商问题的机会。

　　3、理论界看法

　　在整个社会大背景下，治理也日益成为中国政治学界的一个热点研究领域。对于治理与中国民主发展，中国学者从不同的角度做出过不同的探讨。

　　“善治”是中国学者注重研究的角度之一。从这一角度进行研究的学者通常把视角集中到国家和公民社会的合作方面，认为通过二者的合作来达成中国民主的发展。因此，这些学者注重对公民社会“协同治理”角色的挖掘和研究，并在个案研究的基础上对中国的治理结构、功能以及与整体政治发展之间的关系进行总体的归纳和梳理。

　　在俞可平那里，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的最佳关系。

在这一过程中，公民通过对政治的参与和监督，促使政府放权并与政府一起形成公共权威和公共秩序。他认为善治的这种机制保证了公民自由、平等的政治权利的实现，并由此将善治和民主化联系起来。他认为善治是民主化的必然结果，没有民主就没有善治。

　　在这种理论前提之下，俞可平认为善治落实到中国政治实际时，其实现的关键在于“善政”——政府良好的统治。他认为，在现实的政治发展中，政府权力依旧是具有压倒一切的重要性。在中国的改革中，这一点尤为明显和重要，因此欲达到善治，首先必须实现善政。

　　对政府政策过程研究是中国学界研究治理的另外一个角度。相对于前一类型的学者，这类学者相对更为关注政府决策过程的实证研究。比如徐湘林主张构建一种“中层的理论”来对中国的改革进行研究。而所谓的“中层理论”就是一种政策过程的理论。他认为中国的改革可以看作是一个政策过程，是一个通过政策的选择、制定和实施、实现对现有的政治权力关系和政府体制的职能进行有目的的转变的过程。

以他的观点来看，中国的政治治理与政府政策过程是紧密相联的。他将治理更加具体化为一个政府政策的过程。在这个过程中，政府高层要通过与体制内外团体间的合作，获取信息、反馈和压力，从而做出决策。但在治理过程中，权力关系决定了意识形态、政治领导层、政治运行体制中的各种组织、社会群体和政策这五大变量参与政府决策的渠道和程度。而其中，政治领导层的目标和策略选定直接决定了中国政治治理的节奏和行为方式。因此，这又是一种强调政府及其政治精英在治理过程中作用的观点。

　　而另一些学者则是从国家制度建设的角度来谈中国的治理问题。他们认为国家制度建设的根本目的之一就在于实行善治 。但他们论证的前提依据是“没有一个有效的政府，就不可能有稳定的民主制度” 。而一个有效的政府应当是一个实行良治的政府，因此政府要实行良治就必须是以国家基本制度建设为基础的。王绍光将善治的制度基础总计为八个向度：强制机制、汲取能力、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制、再分配机制。

　　相对来讲，第一类学者比较关注治理中的公民社会民主参与的实现；
第二类学者则比较关注政府对治理的政策选择问题；
而第三种学者则重视实际政府过程中制度因素的体现。(点击此处阅读下一页)

　　另外，尽管研究的角度不同，但他们无一例外地关注中国政府的治理能力建设，并殊途同归地涉及到了基本制度的建设和改革。

　　4、治理实践的向度深度评介

　　衡量治理的标准和规则有很多，但具体到政治领域，一个最直观的标准就是国家政治的稳定；
而具体到民主发展的角度，最直观的衡量标准则是公民政治参与的广度和深度。因此我们在这里，就以公民参与的角度对中国政治治理的向度和深度做出分析。从实践的角度讲，这种形式的治理主要通过以下几种实践创新得以体现。

　　(1) 听证会大行其道

　　听证会制度在中国起步较晚，但发展较快，范围从开始时的价格决策听证、行政处罚听证已经逐步扩展到与群众利益相关的立法听证、重大行政许可听证、重大基础设施建设听证等方面。听证制度对于提高政策透明性，扩大公众参与都有着积极影响。但是就听证会实践的效用来看，目前的听证会制度所体现的公众参与是有限的。这种有限并不是指公民参与政府决策在“量”上的有限，而是指一种“质”的不够深入。这种不够深入主要来自于以下几方面因素的存在：一、听证会代表不够广泛、缺乏应有的调查权利和义务；
二、听证会的程序安排中对公众代表的变相限制；
三、听证会双方信息掌握的严重不对称；
四、听证会没有规定案卷排他主义。这些因素的存在所造成的直接后果就是听证会制度的“形式化”和“做秀化”。尤其是，信息的不对称和“案卷排他主义”原则的缺失使得公民在听证会中的民主参与效果大打折扣。前者的存在意味着政府已经可以在规则上轻易地避开公众的质疑，何况规则本身还是有利于政府的。而后者则意味着即使公众在听证会上对政府决策成功地表达了自己的意见，但最终是否被采纳仍旧是政府的事情。这样的公民参与实际上是被政府人为地限制在一个只可以公开“发牢骚”“说不满”的限度之内。客观地讲，听证会的实行使政府决策透明度较之过去有很大的提高，但公民参与、合作的因素还有待于进一步挖掘。

　　(2)基层民主恳谈开辟新的民主参与形式

　　民主恳谈始于浙江温岭的松江镇，其基本形式是让基层党委、政府、或农村自治组织在政府就公共事务做出决策前，先在政府和群众之间展开完全平等、自由、公开、坦诚、双向的和深入的讨论。在各方形成基本共识后，再通过一定的程序做出决策。民主恳谈每二至三个月举行一次，其间恳谈的主题、时间和地点均以通告的形式张贴在全镇32个村居，鼓励群众参与。恳谈中，党政领导对群众提出的问题逐个当场解答，能现场解决的，就现场解决；
一时解决不了的，承诺时限交办落实。与此同时，一套专门的恳谈交办、督查和反馈制度也贯穿于整个恳谈过程中。民主恳谈模式已经作为一种治理创新的新概念被越来越多地引用到各个地区、各个层面的改革之中。比如，引起广泛关注的温岭市新河镇的公共预算改革就成功地将民主恳谈引入到改革之中。

　　相对于听证会制度，民主恳谈的形式具有更为深层的民主实践价值。在民主恳谈的模式之内，公民对政治的参与以及与政府间的合作更为直接，更为有效。在民主恳谈中，公民是和政府直接接触并表达自己观点的。而这之后的一系列反馈和督察机制又进一步对政府构成制约，从而保证了公民的参与是有价值的。而从另一个层面讲，相对于听证会制度，民主恳谈具有更强的发展空间。民主恳谈始于基层的实践，相对而言民众的参与热情和利益相关度都比听证会要高；
而另外一方面，民主恳谈具有鲜明的“协商民主”色彩，非常容易与人大制度相结合，从而强化人大在处理地方事务的中心作用。这也是有利于民主发展的。

　　对于民主恳谈这一实践模式来讲，现阶段面临的问题主要是制度化建设问题。这主要包括对恳谈程序和恳谈之后的制度保障做出完善。这里面涉及到对政府和公民两方面的规制和约束，重点是如何在确保公民参与的前提下，限制民众的不理性和政府的越权，使双方各取所需，有效合作。

　　(3) NGO参与治理初显成效

　　治理的一个重要维度就是公民社会的发展。而公民社会发展的一个重要指标就是NGO在国家社会中的作用和地位。从中国目前发展来看，NGO在培育公民参与意识、提高政府决策透明度、监督政府等方面都发挥着重要的作用。

　　但是现实地讲，NGO参与治理受到诸多条件的限制。这些限制一方面来自于中国NGO本身发展的不成熟，另一方面则来自于制度本身的缺陷。其中，制度缺陷是主要的问题所在。一方面，现行法律、法规对NGO的规定以控制和约束为基本导向。另一方面，在目前制度背景下，主要NGO对党政机关的现实依赖是中国公民社会发展的一大阻碍。以长远的眼光来讲，NGO 在治理中作用的发挥，除了靠其自身的争取外，重要还得看国家制度的放行。

　　从治理的实践角度看，目前政治治理在民主参与方面还只是限制在基本的声音表达方面，主要集中于信息沟通和反馈的渠道的构建和畅通，民众参与尚不能达到有效影响政府决策的层次。但相对于之前的不闻不问和无处表达有很大的进步。所有的实践也表明，目前的治理主要还是以国家为中心的治理，公民社会的力量和影响还尚待发展和挖掘。而另一方面，实践中也出现了很多治理失效的问题。究其根本原因，主要是制度治理实效的存在。

　　5、治理与中国民主发展

　　一个民主的框架是治理存在和发展的依托，而另一方面，治理又是对民主体制的一种补充和拓展。在既有的民主体制下谈治理，较少涉及到政治制度、政治体制的治理，更多的是技术层面的治理。但是对于中国来说，由于中国并没有一个完善的民主体制，基本制度变革和技术更新是同时进行的。中国政治治理和民主化是同步展开的。

　　在这种前提下，我们来分析治理对中国民主发展的路径作用，首要的问题并不是看治理技术层面的效率，而是看治理在多大程度上促进了既有民主因素的发展，在多大程度上激发了新的民主制度的变革。

　　治理的实践是有利于维护和促进中国政治中既有的民主元素的。从政治体制的角度，治理将有利于中国宪政民主最重要的既存元素——中国人民代表大会实际作用的发挥。治理和善治主旨在于提倡政府与社会之间的合作和协商，以期实现社会公共利益的最大化。在治理过程中，公民和社会对利益表达和利益沟通的渠道是有着更高要求的。而既有体制中，人大作为代议制机关具备着天然的利益表达和利益整合的功能。因此，治理的过程中有利于人大的利益表达、沟通和整合功能的实质性发挥。这其中最明显的例子就是浙江温岭公共预算改革中对人大作用的重新激活。治理并不否定政府统治本身的重要性，反而非常重视政府统治的合法性和社会性。从现实的角度，良好的治理对政府的最直接要求就是“良好的统治——善政”。中国政治文化中的“善政”传统的基本原则——法度严明、官员清廉、行政高效恰恰符合治理的要求和目的。相应地，治理也可以将这种传统激发出新的生命力。

　　治理也促进了新的民主元素的深入，这主要体现于公民参与、民主意识、乃至于一个新的公民社会的发展。从客观实践上讲，中国目前的政治参与主要为动员式的被动的政治性参与。在治理的互动中，政治参与则逐步向自愿性的、制度性的、广大公众的参与靠拢。相对来说，后一种参与更凸显民主所要求的公民广泛参与的特点。这种参与对于中国公共政策的出现是有益的。从培育民主意识的角度，治理所蕴含参与、法治、协商的公共精神和实现自身价值的个人主义精神对于饱受几千年儒教传统教化的国人来讲也无益于进行了一场民主启蒙运动。而公民社会的产生和发展则恰恰在公民参与和民主意识启蒙的过程中得以产生和深入发展。从本质上讲，这些民主元素是有效治理的应有之意或前提，并不是治理催生了他们。对于中国来说，这些民主元素也不是既存于民族传统和既有体制之内的。而有效的治理却使这些民主元素可以以真实的、制度化的形式存在。

　　因此，从治理的途径出发，有利于民主的发展，特别是有利于发展出民主所需要的制度环境，创造出相对应的机构(institute)来，例如NGO组织，人大，各种对话的机构和机制，以及各种可以给公众提供参与的机构，从而有利于制度的创新和发展。

　　以上的分析只是说明了治理与中国民主发展路径关系的一个方面。问题的另一面，还在于实践中，治理作为中国民主发展路径的实效性究竟如何？从本文前边的论述中，我们可以看到，中国的政府治理在促进民主参与的广度上和深度上是面临着一系列问题的。导致这些问题产生的一个重要因素就是制度的缺失。因此，中国的政府治理的一个重要的方面是要建立起适合广大公众参与、适合政府和公众交流和协商的政府机构、社会机构，则要成为政府治理途径的主要任务之一。但是对于中国这个缺少制度机构的国家来讲，这不是一个容易的工作。由于中国在进行着现代化的同时，也进行着制度改革和制度转轨，因此中国治理任务具有多重性和复杂性的特点。再加之人口多、民众素质、政府集权色彩凝重等基本元素的制约，中国的治理势必面临着更多的风险和挑战。

　　民主制度的成功与失败取决于它在公民对体制的认同和政争 之间保持理性平衡的能力。

对于中国民主发展来讲，前者的认同一直占据着主要的位置。而公民对政治的争论或是被政治冷漠所掩盖，或是演化为群体无意识，抑或是被政府以各种形式压制。因此现阶段中国的治理主要是谋求后者相对于前者的平衡。但是，这种平衡究竟可以构造到如何的程度，显然不是单凭治理一种手段可以达到的。

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