贵州省环境行政公益诉讼的司法实践与启发

　　摘要：贵州省作为环境行政公益诉讼制度的试点地区之一，不仅是因为贵州省陆续审理了多起环境行政公益诉讼案件具有丰富的司法实践经验，还因为贵州省的环保意识一直位列全国前列。对贵州省环境行政公益诉讼司法实践的分析研究，能反映出贵州省开展环境行政公益诉讼案件类型的可借鉴性，对于建构全国的环境行政公益诉讼有着不可替代的影响。但在贵州省环境行政公益诉讼的较好发展中，也暴露出我国环境行政公益诉讼在受案范围、诉讼费用以及司法专业化方面存在的缺陷。
　　关键词：环境；行政公益诉讼；司法实践
　　2015年12月，检察机关出台了提起公益诉讼试点工作的实施办法，可以说，我国的环境行政公益诉讼制度已经初具雏形。但是，现有的法律规定在具体实践中是否可行，则需要更多的案件来反馈。因此，本文选择作为试点地区的贵州省的环境行政公益诉讼案件为例，对实施两年多以来的环境行政公益诉讼的司法实践现状进行分析，以期为环境行政公益诉讼制度的全国构建提供参考。

一、贵州省环境行政公益诉讼司法实践的现状

　　据统计，2005～2013年间我国法院受理的环境公益诉讼案件数量为45件，而在2015年12月通过《试点工作实施办法》后，仅2016年法院审理的行政公益诉讼案件就有11起，而贵州省审理的环境行政公益诉讼案件就达到了5起。可以看出，我国环境行政公益诉讼案件受理的增长显而易见，通过提起诉讼督促环境行政机关依法履行职责的方式已经被接受。在2016～2017年，据公开收集的资料显示，贵州省审结的58起环境行政公益诉讼中，提起公益诉讼的检察机关大多取得了胜诉。
　　结合表1，可归纳出以下特点。
　　1. 起诉原因。贵州省的环境行政公益诉讼案件的起诉原因几乎都是因为环境行政机关怠于履行职责的原因，而不是明知污染者破坏生态环境仍然违法行使职权为其提供“保护伞”。各个具有环境保护职责的行政机关在诉讼过程中表明，本单位并非故意懈怠自己的职责，更多的原因在于自己没有保障落实行政处罚的手段，在与污染者对峙的情形下无异于“没有牙齿的老虎”。从这点上来看，我国通过建立环境行政公益诉讼制度能让污染者更深入明确生态环境的重要性和国家对于污染环境行为的“零容忍”态度，从而起到威慑作用。
　　2. 案件类型。包括水污染案件2起，生活垃圾处置不当案件4起，林地破坏案件2起。而对于生活垃圾的不当处置行为即导致了大气污染，也导致了土壤污染。在列举的8起案例中可以看出当前我国环保背景下对生态环境的定义仍然比较狭窄，认为生态环境仅包括了人类生存所需要的外在条件，而没有上升到精神层面和生态平衡层面。人类的生存不只需要空气、土壤、森林，还需要回忆人类进化史的人文遗迹等。
　　3. 处理结果。在表1中，仅有3起案件被判决及时履行相应职责，另外5起案件，均是环境行政机关在诉讼过程中行使了相应职责，因此只能确认其先前的不作为违法。从处理结果上来看，即使建立了环境行政公益诉讼制度，但仍然对行政机关的履责起到有效作用，通过诉讼的手段，仅减少了污染的扩大化，而对于因环境行政机关没能履行环境监管职责导致的环境污染并不需要环境行政机关负责。

二、环境行政公益诉讼的法律困境

　　（一）受案范围
　　环境行政公益诉讼是在生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，没有直接利害关系人，而由检察机关向法院提起的诉讼。在此基础上，要厘清环境行政公益诉讼的受案范围则首先要明确“生态环境”和“资源保护”这两个概念。《环境保护法》中“环境”是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。“资源保护”则应当做体系解释，“资源”应当解释为自然资源，包括气候资源、土地资源、水资源、生物资源、矿产资源、旅游资源和海洋资源。因此，环境行政公益诉讼的受案范围应该包括因负有环境监管责任的行政机关违法行使职权或不作为导致的各类生态环境污染和历史遗迹、风景名胜破坏。从已有的案件来看，提起环境行政公益诉讼的原因并没有破坏自然遗迹、人文遗迹、危害野生动物等行为。出现这种情况主要是由于《实施办法》对于生态环境和资源保护的说法过于笼统，也就导致了检察机关对环境行政公益诉讼受案范围的认识存在偏差。
　　（二）诉讼费用
　　《实施办法》中对环境行政公益诉讼诉讼费用的规定有以下含义：一是无论人民检察院是否败诉，检察机关均能免除案件受理费、申请费、证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴，而行政机关一旦败诉，则需要承担诉讼费用；二是免除的诉讼费中并不包含聘请律师、调查取证、污染鉴定、勘验现场的费用。不管是作为公益诉讼人的检察机关，还是作为被告的行政机关，都没有独立的收入来源，日常运行则是依靠国家财政补贴。在诉前阶段，检察机关需要调查取证，进行污染鉴定、勘验现场，这些活动均是由国家财政补贴；在诉讼阶段，检察机关聘请律师代理环境行政公益诉讼也需要国家财政补贴。但我国现行法律中并没有明确规定该类费用的承担者，因此这将是检察机关提起环境行政公益诉讼遇到的一大障碍。
　　（三）司法专业化问题
　　众所周知，环境污染是一个专业性极强的问题，有可能单独的排污行为不会造成污染，但是排放多种会发生反应的污染物，就会造成严重的污染，而且污染对生态环境的破坏需要专业人士进行初步评估，所以无论是提起诉讼的检察机关，还是审理案件的法院，亦或是代理律师都需要环境专业知识作为基础。
　　作为环境行政公益訴讼的起诉人，检察机关在诉讼程序中扮演的角色举足轻重。检察机关中的民事行政监察部门负责环境行政公益诉讼案件的办理，但该部门同时还会从事监督法院诉讼活动的事务。这种民事行政监察部门身兼数职的设计明显会导致其对环境行政公益诉讼案件的忽视，因而检察机关中应当组成专业化人员负责环境公益诉讼案件的办理。

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