铁检机关侦查监督机制的若干问题研究

　　内容摘要：伴随多次改革，铁检机关不仅呈现出信息不足、效果不佳等传统侦查监督的问题，而且在自身改革中突出人事矛盾、协调困难和发展受限等独特的铁检体制下的问题，更由于跨行政区划检察改革试点的快速推进，导致办案能力不足、侦检协调困难与办案标准差异等问题。应当乘着当前司法改革的便利，从完善侦监立法、加强法制宣传、协调配合机制、统一办案标准与理顺管理体制等方面予以完善。
　　关键词：铁检机关 侦查监督 司法改革
　　长期以来，我国的侦查监督机制备受质疑，[1]铁检机关的侦查监督也是如此。在历经了管理体制移交改革之后，又值跨行政区划检察改革试点之际，铁检机关侦查监督职能的有效实现，不仅需要解决诸多已存的侦查监督机制问题，逐步克服由管理体制移交改革所造成的客观困难，而且还需要面对因跨行政区划检察改革试点而带来的诸多挑战。本文拟就铁检侦查监督机制的相关问题进行探讨研究，以期化挑战为机遇，推动铁检机关侦查监督机制的完善，为跨行政区划检察改革在全国的推进提供参考。
　　一、铁检机关侦查监督机制的现状
　　自重建以来，铁检侦查监督机制历经了恢复、体制改革及当前跨行政区划检察院改造，[2]现阶段铁检机关的侦查监督机制就呈现了上述各阶段的复杂特质。
　　（一）传统铁检侦查监督机制问题
　　虽然是专门的检察机关，但铁检机关的侦查监督机制无法避免普通检察机关存在的一些问题：
　　1.侦查监督信息来源不足。以立案监督为例，上海铁检机关于2014年共受理刑事立案监督线索6件7人，其中在办案中发现4件4人，与公安机关工作联系中发现1件2人，站车交接中发现1件1人；于2015年共受理刑事立案监督线索11件10人7单位，其中在办案中发现3件2人7单位，站车交接中发现8件8人。监督线索均由铁检机关自行发现，由其他主体提供（移送）的为零。
　　2.侦查监督的效果不佳。当前侦查监督的效果并不明显，具体表现为：首先，侦查监督的数量较少；除了必要的考核外，还可能存在能不监督就不监督的现象。其次，监督后的改正率不高，[3]从部分改正数据看，虽然有些侦查机关会给予配合，[4]但也存在不予配合，让检察机关处于无可奈何的局面。[5]最后，当前逮捕率较高，从一定程度上也反映了检察机关对逮捕措施的监督不力。[6]
　　（二）铁检体制改革所带来的客观困难
　　2012年6月，铁检管理体制移交实现了铁检机关与铁路企业的脱离，人财物不再受制于铁路企业。这为铁检独立行使检察权创造良好的制度条件，同时也优化了我国检察资源配置。但管理体制改革也给铁检侦查监督机制的有效运行带来了一些问题。
　　1.铁检侦查监督机制内部的人事矛盾。铁检管理体制改革形成了跨省铁检基层院人财物由所在地省级检察院负责，检察业务工作由外省铁检分院领导的双重管理的局面。由于侦查监督机制运行人、事分离，导致省级院因无业务管理权而缺乏积极性，而铁检分院因无人财物权而缺少具体的管理抓手。铁检基层院侦查监督部门两头接受指令、两头汇报协调的工作格局势必会占用过多的人力，也影响侦查监督机制的顺畅运行。省级院在不了解干警业务能力情况下选任干部，难免有失偏颇，影响到侦查监督业务良好发展。
　　2.铁检侦查监督机制外部的协调困难。铁路司法体制之后，铁检机关整体由所在地省级检察院管理，而铁路公安机关的主管机关由铁道部变为公安部，并作为中央直属单位实行垂直管理。两者共同的上级层级骤然变高，遇到相关问题的协商，就需要中央出面。显然，侦查监督涉及的诸多问题不可能都由中央去协调，而地方又无力协调。更重要的是，公安机关在我国本来就具有强势地位；在深受科层制影响的我国，铁检机关较难实现对作为中央直属单位的铁路公安机关的有效监督。
　　3.涉铁案件逐年减少，侦查监督机制发展受限。近年来，随着铁路高铁建设的加快、沿线安全管理工作的加强，铁路系统刑事案件呈逐年下降趋势，铁检侦查监督案件也随之减少。根据最高人民检察院铁路运输检察厅的统计，自2004年以来，铁路检察系统侦监部门办案量年年下降；2013年侦监部门受理逮捕申请2913件3986人，同比下降4.6%、7.2%，而这与2004年数据相比，则分别下降61.5%、64.5%；决定和批准逮捕2565件3372人，同比下降5.5%、10.4%。相较于地方检察机关案多人少的情况，铁检司法监督资源闲置，侦查监督职能无法得到充分发挥。长此以往，必然影响铁检机关侦查监督机制的正常发展。
　　（三）跨行政区划检察改革下面临的新问题
　　2014年底，根据中央的部署，在两家铁检机关的基础上成立跨行政区划检察院——上海市人民检察院第三分院、北京市人民检察院第四分院。经过1年多的试点，侦查监督机制在跨行政区划框架下运作中所存在的问题开始逐渐显现出来。
　　1.案件管辖范围扩大后的办案能力不足。现阶段，检察人员普遍对新类型案件研究不够，对侦查活动的监督难以达到应有的力度。根据跨行政区划检察院职能管辖的规定，新增案件中的民航、水运、航空、轨交等类型，与传统中的铁路案件虽具有一定的共同性，但毕竟不完全相同，显然需要一定时间摸索；而海关案件、环境保护类和食药品安全刑事案件等都具有较强的专业性，检察人员更需要较长时间的学习、锻炼和培养。此外，还要监督知识产权法院管辖的知识产权类案件、海事法院的海事案件，均涉及法律外的诸多专业知识。
　　2.侦查机关分属不同管理系统，工作协调机制有待摸索。以上海市三分院为例，重大危害食品药品安全、侵犯知识产权、破坏环境资源保护刑事案件一般由上海市公安局立案侦查或提办；而民航、水运、走私刑事案件侦查机关分别对应机场公安局、港口公安局、水上公安局、海事公安局、海关缉私局等行业侦查机关。各行业侦查机关分属不同管理系统，且多为双重管理又相对封闭。多种沟通模式、多头领导、不同管理系统等因素加大铁检机关与各侦查机关的协调难度，不利于侦查监督协调机制的统一开展。

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