中国金融市场改革

　浅谈中国金融市场改革

　内容提要：在现代市场经济中，随着国民经济运行格局的变化和经济调控方式的转化，经济货币化的程度加快，金融及金融市场对经济运行的先导作用更为明显。没有稳定、健全、统一、开放、竞争有序的金融市场，社会资源的合理配置就难以实现，社会主义市场经济制度就难以建立。因此完善金融市场对建立健全我国社会主义市场经济制度有重大意义。针对我国金融市场的一些现状，本文简要介绍了中国金融市场改革的历程，讨论了目前中国金融体系存在的主要问题，分析了中国金融体系问题的根源并为金融体制改革的方向提出了一些具体化建议，以供有关方面参考。

　关键词：金融改革；金融问题；金融方向；金融体系

　一、中国金融改革的历程 中国从 20 世纪 50 年代开始推行优先发展重工业的战略，但中国本身却是一个资本稀缺的国家，因此为了将有限的资金配置到需要大量资金投入的中国重工业部门，必然要求国家对金融体系实行垄断，并实行高度集中的计划式管理，这样新中国成立之初即形成了为赶超战略服务的“大一统”的金融体制，即完全垄断的金融体制。而随着 20 世纪 70 年代末“改革开放”政策的实施，传统的高度集中的计划经济体制被打破，实体经济的发展对金融服务提出了新的要求，中国金融体系开始向市场化方向不断前进。

　1、银行改革 从 1979 年到 1984 年，中国恢复和建立了几家国有独资银行，这些银行都属于专业银行，有自己特定的经营范围，彼此的银行业务并不交叉，此时金融业的垄断色彩仍然极为浓厚。1985 年之后，根据国民经济发展对金融服务的需求，中央政府开始按照市场化运作的原则组建了一批股份制商业银行，开始探索专业银行向商业银行转轨，并允许各行业务向综合化方向发展，此时银行间出现了业务的交叉竞争，市场化气象日益浓重。但是由于国有专业银行都不同程度的承担着政策性贷款，这使得这些银行都出现了大量的不良资产。为了改变这一现状，政府于 1994 年成立了三家政策性银行，负责承担政策性信贷任务。而随着 1995 年《商业银行法》的正式实施，四大国有专业银行也正式迈出了商业化改革道路。但是长期以来的不良资产使银行面临着很高的金融风险，1997 年亚洲金融危机使矛盾更加突出，1998 年，政府发行 2700 亿元的特别国债，用以补充国有商业银行的资本金，1999年和 2000 年，更是先后成立了四大资产管理公司，从国有商业银行剥离了 1.4 万亿的不良资产。此举减轻了国有商业银行的负担，在一定程度上降低了国有商业银行的金融风险，为中国国有银行的进一步市场化改革开辟了道路。

　2、资本市场改革 随着改革的深入和国有企业股份制改革的展开，股票发行规模不断增加，除人民币普通的 A 股外，1991 年之后还相继发行了以外币购买的特种 B 股和在香港上市的 H 股。而上海证券交易所和深圳证券交易所的成立，标志着中国股票集中交易市场的形成。中国企业上市的办法最初实行的是“配额制”，也就是由省一级政府推荐企业上市，这使得上市的企业质量不高。1999 年《证券法》颁布以后，“配额制”被“核准制”取代，后者是指由证券机构对申请上市的公司进行考察，在考察的基础上向证监会推荐，由证监会最终裁定。这样上市公司的质量有了一定改进。但是，中国股票市场还存在许多体制性问题。改革初期，国有企业依靠财政拨款，使得财政赤字规模不断扩大。1994 年，财政停止向银行透支，从

　而财政赤字必须通过发行国债解决，极大地促进了中国国债市场的发展。如今我国已经形成了一个比较完整的国债市场。与此同时，中国的金融债发行在改革中也有长足的发展，1994 年以后，政策性银行发行的政策性金融债券逐渐成为中国金融债券的主要部分。但是中国企业债券市场的发展却长期处于停滞状态，有待进一步发展。

　3、金融监管体系改革 尽管早在 1983 年，国务院就初步确立了中国人民银行的中央银行的职能，但是直到1993 年中国人民银行才算真正负担起比较独立的中央银行职能。此后，中国人民银行的职能不断得以晚上和发展。1998 年，中国人民银行对其管理体制进行了重大的改革，撤销中国人民银行省级分行，跨省设立大区分行，以增强中国人民银行的独立性；在货币政策方面，1997 年 3 月中国人民银行建立货币政策委员会，而中国人民银行的货币政策操作手段，也逐渐由过去的直接控制贷款规模为主，转变为以运用多种货币政策工具调控基础货币为主；在“分业经营，分业监督”的总体思路下，证券业和保险业的监管职能也相继从中国人民银行分离出来。特别是 2003 年 3 月，全国人大批准成立中国银行业监督管理委员会，从而将中国人民银行过去的银行业监管职能剥离出来，至此中国人民银行作为独立的中央银行将专门负责货币政策的制定与实施。中国金融体系的“分业监管”的监督框架也自此初步建立起来。

　二、中国金融体系的主要问题 客观的讲，中国的金融体制在经历了 20 多年的改革和发展之后，在许多方面还是取得了很大成就的。但是，金融改革作为整个经济体制改革的一个重要组成部分，必然要受大其它经济部门改革的影响，这使得金融体系存在许多内生的严重的体制性问题。

　1、银行系统的巨额不良资产 2002 年 3 月，中国人民银行行长戴相龙在“中国发展高层论坛”上宣布中国国有商业银行 2001 年底的不良贷款率为 25.37%。照此推算，国有商业银行的不良贷款总额大约为2.3 万亿元；而在 2000 年，四大资产管理公司就已经从国有商业银行剥离了 1.4 万亿的不良资产。而国有商业银行占据中国整个银行业 63% 的资产份额，由此可见银行系统不良资产问题之严重。除了国有商业银行外，银行系统内的其他金融机构也存在着不良贷款高的问题，有些甚至比四大行更严重。据估计，农村信用社的不良资产率一般都在 60% 以上，资产质量非常差。政策性银行也存在这种问题，因为政策性贷款偿还率一般都比较低，而政策性银行是通过发行政策性金融债来为贷款融资的，而政策性金融债的主要购买者又是国有商业银行。所以，政策性贷款名义上是从国有商业银行剥离出去了，但实际上国有商业银行仍然承担着政策性贷款的损失和风险。1999年到2000年间成立的四大资产管理公司，处置和回收不良资产的情况也不能让人满意。国际清算银行的研究表明，中国的资产管理公司近一两年通过处置不良资产回收的现金，还不足以支付四大商业银行所持有的资产管理公司债券的利息。所以，成立资产管理公司对处理银行不良资产的前景也不容乐观。

　2、高度集中的银行业市场结构 中国银行业的集中程度非常高，四大国有商业银行的资产、存贷款在整个银行体系的份额中占绝对优势。银行业的高度集中，使中小银行的发展举步维艰。而缺乏为中小企业服务的中小银行，这已经成为中国中小企业融资难的一个重要原因，因为绝大多数的中小企业都是通过银行贷款来进行外部融资的，但中小企业的贷款规模小，信息不对称等问题十分严重，大银行在向中小企业贷款时“成本高、风险大”，所以，发展中小金融机构，建立民营银行是解决中小企业融资难的一个有效途径。而这种要求本身就是对中国高度集中银行业市场结构的一个重大挑战。

　3、扭曲的股票市场

　到目前为止，中国的上市公司绝大部都是国有企业，而非国有企业的数目不到 10%，这在一定程度上其实是政府政策的结果，因为政府建立股票市场的初衷就是为国有企业改革和融资创造条件。上市公司质量差是中国股市的一大特点，这是因为在股票市场成立之初实行的是“配额制”，地方政府往往推荐那些质量差且急需融资的国有企业上市，而效益较好的企业一般是不上市的。另外，中国的大部分股票是不参与流通的，流通股只占股票市值的一小部分，而且股票市场上投机严重，秩序混乱。更不可思议的是中国股市的走向似乎同经济实体的表现没有什么密切的联系。总之，中国的股票市场已经严重扭曲，亟待改善。

　4、有待进一步完善的金融监管体系 随着 2003 年 3 月全国人大批准成立中国银行业监督管理委员会，中国金融体系“分业监管”的金融框架初步建立起来。但中国的金融监管体系仍处于起步阶段，随着加入 WTO的新形势，中国的金融监管体系出现了一些亟待解决的问题。首先是金融法规体系还不够完善，其次是监管方式和监管理念还十分落后，仍然主要采取行政式的监管方法，监管重点不够突出。再次，金融机构的信息还不够透明，不利于监管部门分析和发现问题。与此同时，由于中国人民银行履行金融监管职责的时间毕竟很短，因此在组织体系、法律框架、运作程序、监管手段、队伍建设等许多方面仍然存在许多缺陷。这就使得一些金融机构（或者金融机构的分支）得以逃脱监管违规经营。另一方面，与中国人民银行的金融监管相比，我国证券监督管理的实践只能说是刚刚起步，监管目的有待进一步明确，监管手段也需要进一步完善。

　三、中国金融体系问题的根源 1、银行体系不良贷款问题的根源 我国银行体系中累积的大量不良贷款主要集中在四大国有商业银行，而四大国有银行的不良贷款中又有相当一部分是发放给国有企业的逾期、呆滞、呆帐贷款。如果国有企业一旦出现持续的亏损就马上转产、破产，企业自然不会欠下银行的大笔债务。问题是国有企业承担着就业和职工养老、福利等大量政策性负担，再加上残留的“赶超”思想的影响，国家不愿看到这些企业走到破产的境地，所以只能加大对它们的支持力度。在 1983 年国家对国有企业的支持由财政拨款改为银行贷款以后，对国有企业进行支持的重担就落在国有银行——主要是四大国有银行身上。国有银行既要继续以低利率支持国有企业，又不得不在它们亏损时继续增加资金支持，因此不良贷款的累积就仅仅是一个时间和量的问题了。另一方面，与其它产业中的企业一样，改革使得国有银行成为企业。这样，国家与国有银行的经理人员之间同样存在一种“委托—代理”关系。不幸的是，政府的不当干预和对亏损国有企业的政策性支持已经成为国有银行的政策性负担，因此银行同样可以将经营不善的原因归因于政策性负担，使得国家难以监督国有银行经理人员的行为。于是，曾经发生在国有企业身上的故事在国有银行身上同样发生了──政策性负担使得国家无法判断国有银行亏损的真正原因，从而难以对国有银行的经营活动实施充分监督，进而国有银行经理人员缺少改进经营、减少亏损和不良资产的动力，甚至不负责任地随意经营，其结果只能是国有银行不良贷款以更快的速度累积。

　2、银行结构高度集中的根源 中国银行业结构的集中程度很高，而这种高度集中的银行结构是有它的历史根源的。新中国成立之初，大力推行优先发展重工业的政策，为了将本来就十分稀缺的资金配置到重工业行业，国家就必须对金融体系实行垄断。改革开放后，为了保证国有企业的资金需求，政府建立了四大国有银行，同时政府对银行业实施严格的限制进入政策，这直接促进了今天高度集中银行体系的形成。尽管银行的股份制改造已经展开，但是中国银行业结构高度集中的现状依然没有改变。

　3、我国资本市场体制性缺陷的原因 中国股票市场上的诸多问题与股票市场上上市公司缺乏自生能力有关。中国的股票市场是作为国有企业改革的一项措施而在 1991 年建立起来的，国有企业普遍承担的社会性和战略性政策负担并未解决，在竞争市场中，这样的企业没有向股东持续提供红利的能力。所以小股民很难靠长期持有股票收益，这就出现了短期的投机行为，是中国股票市场投机之风盛行，股票市场不稳定的直接原因。

　四、中国金融体系的发展方向 1、消除金融隐患，打好金融自由化的基础 （1）尽快彻底清理和有效处置不良资产 中国银行系统的不良贷款主要是由国有企业的问题引起的，但从另一个角度讲，巨额不良贷款也同管理者本身的道德风险有关。国内现在对国有商业银行改革的讨论非常多，比如进行股份制改造、加强银行的公司治理，这是同银行内部的经营管理机制相联系的；又比如：国有商业银行上市，这是从补充银行资本金，降低金融风险角度出发的；还有的建议国有商业银行拆分。与国有企业的改革相似，只有剥离国有商业银行的政策性负担之后，银行改革才能获得成功，不良资产才能从根本上得以清理。目前采取的国有资产管理公司制度即是对剥离政策性负担的一次尝试，但是此种方式还需要进一步的探索和完善。

　（2）尽快对国有商业银行进行产权改革、股份制改造 对国有商业银行的股份制改造要充分借鉴国有股份制改造的经验教训，在管理体制和运营机制上真正实现商业化转换。在产权主体上，要建立“国家、法人、个人、外资”共同投资的多元化的产权关系，注重引进优良资产、技术、信息和先进的银行管理经验；在股权结构上，要兼顾股权控股与股权结构合理化的目标，在条件具备时，国家要逐步减持国家股比重，或相对控股，或作为战略投资者参与银行的经营管理；在法人治理结构上，国家要加强作为国家资本代表的董事、监事的人格化塑造。要积极创造条件使国有商业银行在长期目标内成为公众上市银行，实现银行的资本、收益、风险和监督社会化，树立我国银行业的整体形象。

　2、大力推动利率市场化

　众所周知，利率是金融市场上的一个重要信号。但是如果利率变化是由非市场化因素导致的，且没有真正反映出资金的客观需求，就是一种虚假信号。多年来中国的利率主要受官方的调节，逐步放宽对利率的管制，建立由资金市场供求双方共同决定金融产品定价机制，使之真正反映资金成本与供求关系，灵活有效的发挥其经济杠杆的作用，是深化中国金融改革的任务之一。我国应该建立金融市场竞争和风险管理机制，把提高商业银行的效率作为重点；深化国有企业改革，加快建立和完善现代企业制度，使企业成为对利率反应灵敏的市场主体；发挥非正式金融和民间金融组织的作用，加强市场信用体系建设，减少信息不对称等问题。与此同时，考虑到目前中国经济处于转型时期，为避免利率的过渡波动产生的负面影响，利率市场化应该是渐进式逐步进行。

　3、进一步加强金融监管力度 大力加强金融监管，防范金融风险，保证金融机构稳定运行对整个金融市场的建设和完善有重大意义，因为金融业务的特殊性在于资金的所有者（如储蓄者）在把资金交由金融机构处置时所领到的仅仅是一纸保证到期偿还的承诺，如果对金融机构监督不力，道德风险很容易发生。而金融机构道德风险的发生机会在很大程度上取决于监管是否到位。这一点无论是对中小金融机构还是对大型金融机构都是一样的。如果监管到位，大家都不会有违规的机会；如果监管不到位，即使是大型金融机构也同样可能违规。为了加强金融监管，需要在以下几个方面做出努力：继续制定和完善金融监管方面的法律、法规，使监管有法可依；继续改革监管机制，完善部门设置，明确职责分工，以提高监管的效率，杜绝

　监管死角的出现；继续完善监管手段，增加监管措施等等。鉴于目前证券市场的混乱状况，特别需要加强对证券业的监督管理，规范券商和上市公司行为。这包括：严格对申请上市企业的资格审查；加强对上市公司通过上市所募集资金使用情况的监督，保证资金有效使用；规范券商行为，杜绝市场操纵行为。

　金融体制改革是中国整个经济改革中最为重要最为核心的问题之一，但也无疑是中国现阶段经济改革的焦点和难点。中国的金融市场改革尽管取得了一定的成绩，但是不良资产、结构过于集中、监管不力等诸多问题仍待解决，而这些问题的根源又多与政策性负担、产权不清等问题相关，因此要加快剥离金融行业的政策性负担，推进产权改革和股份制改造，完善对金融体系的监管是今后中国金融体系改革的一个重要发展方向。当然，对我国金融体系改革的发展方向还有待进一步的研究与探讨，而我国的金融体系改革无疑还有一段很艰难的路要走。

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