某某县县域农村生活垃圾治理项目实施方案
发布时间:2020-09-09 来源: 入党申请 点击： 
某某 县县域农村生活垃圾治理
PPP 项目
实施方案
某某 二零一八年一月
目
录
第一章 总论 ............................................. 1 1.1 项目基本情况 ...................................... 1 1.2 运作模式 .......................................... 2 1.3 风险分担 .......................................... 2 1.4 编制目的和依据 .................................... 2 第二章 项目概况 ......................................... 5 2.1 基本情况 .......................................... 5 2.2 建设规模与内容 .................................... 5 2.3 填埋场库容计算 .................................... 9 2.4 建设工期 ..........................................10 2.5 建设方案 ..........................................10 第三章 必要性和可行性分析 ...............................17 3.1 建设背景 ..........................................17 3.2 项目采用 PPP 模式的必要性 ..........................17 3.3 项目采用 PPP 模式的可行性 ..........................19 第四章 风险分配基本框架 ..................................22 4.1 风险分配基本原则 ..................................22 4.2 风险识别 ..........................................22 4.3 风险承担框架 ......................................25
第五章 项目交易结构 .....................................28 5.1 交易结构 ..........................................28 5.2 投融资结构 ........................................29 5.3 法律结构及合同体系 ................................30 5.4 配套安排 ..........................................30 第六章 项目回报和回报机制 ...............................31 6.1 产出说明 ..........................................31 6.2 项目收益率 ........................................32 6.3 项目回报机制 ......................................32 6.4 调价机制 ..........................................34 6.5 补助资金使用方式 ..................................35 6.6 预算安排 ..........................................35 第七章 项目建设、运行和移交 .............................36 7.1 项目前期工作交接 ..................................36 7.2 项目建设管理 ......................................36 7.3 项目运营管理 ......................................38 7.4 项目移交 ..........................................38 第八章 合同体系 .........................................40 8.1 合同体系 ..........................................40 8.2 政府方权利义务 ....................................42 8.3 SPV 公司权利义务 ..................................44 8.4 社会投资人权利和义务 ..............................45
8.5 股东合同及 SPV 公司章程关键条款 ....................45 第九章 保障与监管措施 ...................................47 9.1 授权关系 ..........................................47 9.2 PPP 项目合同的监管方式 ............................48 9.3 应急预案与临时接管 ................................50 9.4 项目绩效考核 ......................................50 第十章 项目核心边界条件 .................................54 10.1 合作范围 .........................................54 10.2 合作期限 .........................................54 10.3 项目公司设立 .....................................54 10.4 项目公司股权结构 .................................54 10.5 项目公司股权质押及转让限制 .......................54 10.6 项目前期费用分配 .................................55 10.7 项目用地使用权 ...................................55 10.8 项目资产所有权 ...................................55 10.9 绩效考核 .........................................55 10.10 项目资产移交 ....................................56 10.11 履约保障 ........................................57 10.12 争议及违约的处理 ................................58 第十一章 财务测算 ........................................60 11.1 测算目的 .........................................60 11.2 测算依据 .........................................60
11.3 分析对象、范围及关键方法 .........................60 11.4 分析原则和基本前提条件 ...........................61 11.5 基础数据 .........................................61 11.6 测算结果及建议 ...................................64 第十二章 社会资本的采购 .................................65 12.1 采购方式选择 .....................................65 12.2 采购主体 .........................................65 12.3 采购程序 .........................................65 12.4 投标人资格要求 ...................................67 12.5 评审小组 .........................................67 12.6 评审方式 .........................................67 附件一：可研批复文件 .....................................71
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第一章
总论
1.1 项目基本情况
1.项目名称：某某县县域农村生活垃圾治理 PPP 项目（下称“本项目”）。
2.建设地点：山西省忻州市某某县。
3.建设内容：某某县 13 个乡镇共计 353 个行政村辖范围区内主 要干道的清扫；建设 713 座农村垃圾收集点；砂河镇等 11 个生活垃圾转运站；水峪村垃圾填埋场、齐城村垃圾填埋场及其他配套设施。
4.项目总投资：14182.24 万元。
5.项目资金来源：通过 PPP 模式解决。
6.项目实施机构：经某某县人民政府授权，由某某县住房保障和城乡建设管理局担任实施机构。
7.编制单位：某某。
8.付费机制：政府付费。待项目建成之后，由项目公司负责运营管理项目资产，政府按照合同约定和绩效考核的结果向项目公司付费。
9.项目内部收益率：税后为 6.10%。
10.本项目综合投资收益率设定为 6.8%；合理利润率设定为 7.0%；年度折现率参考当地政府债券利率，暂定为 4.74%。经测算，项目支出责任期内，政府年均支出责任为 2460.75 万元，合作期限内政府全 部支出责任为 39372.08 万元。
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1.2 运作模式
1.本项目拟通过吸引社会资本参与建设，采用 BOT 模式进行合作。
2. SPV:本项目设立项目公司（SPV）,由社会资本出资。
3. SPV 作为项目主体，负责本项目的设计、投资、建设、运营和维护一体化服务。
4.合作期限：根据工程实施的实际情况，本项目建设期 1 年，运 营维护期 16 年，合作期限共 17 年。
1.3 风险分担
按照“最适宜方承担”的原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
1.4 编制目的和依据
1.4.1 编制目的 本方案在分析某某县县域农村生活垃圾治理项目的背景、采用
PPP 模式可行性的基础上，明确项目实施的目标和原则，并进一步明确项目运作模式、交易结构、回报模式、项目关键经济指标、项目重要边界条件等内容，供某某县财政、住建、发改、规划、国土、环保、国资、法制办、审计、监察等有关部门审查，为某某县政府决策提供参考。
方案经某某县政府批准后，为下一步选择社会资本方，并与其签署 PPP 合同等工作确立原则、提供依据。
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1.4.2 编制依据 《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕 15 号）； 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委 2015 年第 25 号令）； 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）； 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金
〔2015〕21 号）； 《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744 号）； 《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）； 《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91 号）； 《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕 92 号）；
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《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》
（发改投资〔2016〕2231 号）； 《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》（财建〔2017〕455 号）
《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）；
某某县县域农村生活垃圾治理项目可行性研究报告。
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第二章
项目概况
2.1 基本情况
1.项目名称：某某县县域农村生活垃圾治理 PPP 项目 2.项目性质：新建 3.实施机构：某某县住房保障和城乡建设管理局 4.项目总投资：根据项目可行性研究报告，本项目总投资为 14182.24 万元（其中建筑工程费 6975.83 万元；设备及工器具购置费 3205.24 万元；安装工程费 1024.24 万元；工程建设其他费用 2098.95 万元；基本预备费 798.26 万元；流动资金为 79.72 万元）。
2.2 建设规模与内容
该项目包括 13 个乡镇共计 353 个行政村辖范围区内主要干道的清扫、建设 713 座固定式垃圾收集点、11 座垃圾转运站、2 个生活垃圾填埋场及其对应的配套装置和辅助设施。
2.2.1 垃圾的清扫及收集 本项目需对 13 个乡镇共计 353 个村的各个村的入口以及村的主 要干道进行清扫，保洁人员确保每日对所负责的区域清扫 1 次，并保持循环保洁。
计划在整个项目范围内建立 713 座固定式垃圾收集点，由各保洁员定时上门收集垃圾，集中统一运输到各村垃圾收集点，并从垃圾收集点清运至垃圾转运站，保证辖区内的垃圾最终达到 100%的收集及清运工作。
2.2.2 生活垃圾转运站
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垃圾收集和转运站系统，由垃圾收集、压缩和转运设施组成，实现垃圾至垃圾站、垃圾站至填埋场的运输安全、密闭和卫生化。
本项目共建设 11 个生活垃圾转运站，近期繁城镇、砂河镇、大营镇采用直运模式，远期繁城镇、大营镇采用直运模式。具体各乡镇生活垃圾转运站规划设置情况见下表。
某某县县域农村其他垃圾转运站设置表
序号
名称
位置
转运量 （t/d）
转运站规模 （t/d）
占地面积 （㎡）
转运周期 1 砂河镇转运站 砂河镇 42.01 50 900 1.5d 2 下茹越乡转运站 下茹越村 6.3 10 800 1.5d 3 杏园乡转运站 黄庄村 9.04 15 800 1.5d 4 光裕堡乡转运站 光裕堡村 6.48 10 800 1.5d 5 集义庄乡转运站 集义庄村 8.8 15 800 1.5d 6 东山乡转运站 东山村 16.04 20 900 1.5d 7 金山铺乡转运站 金山铺村 11.01 15 800 1.5d 8 柏家庄乡转运站 柏家庄村 6.43 10 800 1.5d 9 横涧乡转运站 横涧村 9.46 15 800 1.5d 10 神堂堡乡转运站 神堂堡村 4.9 10 800 1.5d 11 岩头乡转运站 岩头村 4.96 10 800 1.5d
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从技术、经济、社会环境效益等方面综合考虑，某某县城市生活垃圾转运站推荐使用固定式压缩装置结合箱式垃圾转运车的方式进行垃圾转运。
2.2.3 生活垃圾填埋场 本项目新建两个生活垃圾填埋场：水峪村生活垃圾填埋场和齐城村生活垃圾填埋场。
水峪村生活垃圾填埋场位于某某县城北部，处理规模为 130t/d， 占地约 190 亩，服务于繁城镇、下茹越乡、集义庄乡、光裕堡乡、岩 头乡、杏园乡，服务年限 16 年。
齐城村生活垃圾填埋场位于某某县城东部，处理规模为 130t/d， 占地约 140 亩，服务于砂河镇、大营镇、柏家庄乡、横涧乡、神堂堡 乡、金山铺乡、东山乡，服务年限 16 年。
两个卫生垃圾填埋场周围设置主垃圾坝，采用高密度聚乙烯
（HDPE）膜防渗工艺，结构形式选择改良型厌氧卫生填埋，全场分区建设，进场垃圾分单元进行填埋，每天一个作业单元。每日作业单元根据日垃圾处理量确定。填埋作业过程包括场地准备、安装导气石笼井、垃圾的运输、倾倒、摊铺、压实及覆土，最后进行洒药灭菌。
卫生垃圾填埋场主要包括场地整平、防渗工程、地下水导排系统、渗沥液导排系统、渗沥液处理系统、雨污分流系统、填埋气导排及燃烧系统等。
2.2.4 其余配套装置
1.垃圾桶宜选用复合材料垃圾桶，用不同颜色区分垃圾种类。
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2.保洁车选用电动分类收集保洁车，县域共配置 400 辆。
3.转运模式垃圾清运车选用 4 方挂桶式垃圾车，容积为 4m³共配置 35 辆；直运模式垃圾清运车选用后装式垃圾压缩车，容积为 6m³， 共配置 9 辆。
4.转运车选用勾臂式垃圾转运车，共配置 6 辆。
5.其他
序号 设备名称 型号规格及技术能力 单位 数量 1 环卫推土机 T165HW 台 2 2 垃圾压实机 XL26 台 2 3 挖掘机 0.8m3 台 2 4 装载机 ZL50B 装载机 台 2 5 自卸汽车 5t 辆 2 6 多功能洒水车 5t 辆 2 7 撒药器
台 2 8 吸污车 15t 辆 2
2.2.5 其他辅助设施 场区主入口处设计门卫计量间，以通行车辆为主。生活管理区设有单独出入口，与物流完全分开。
生活管理区布置在场区东南角，位于主导风向的上风向。场区布置满足相应规范要求。建、构筑物包括综合楼、车库、给水泵房、门卫计量间等。
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场区地处平缓处，自然环境优雅，自然空间由季节不同感受变化不同，故设计注重建筑造型简洁，大方，建筑外装饰与环境相协调， 同时考虑到整体建筑装修风格。
综合楼、门卫计量间、给水泵房、车库等，结构形式除综合楼采用框架结构，其余均采用单层砌体结构形式。综合楼基础采用钢筋混凝土独立基础。其余基础采用钢筋混凝土条形基础。
给水系统由生活水池、给水泵房、供水管网组成。
管理中心生活污水经化粪池处理，洗车废水经沉砂池沉砂后进入排水管道，最终汇入渗沥液调节池。
填埋场区内设 50m³的消防水池一座，配有消防水泵，在渗沥液处理区内厌氧池及配电间附近各设一消火栓井，用水引自场区消防水池。
道路工程分场内道路和库区临时作业道路两部分。
电气设计主要子项有综合楼、车库、渗沥液处理区、给水泵房、门卫计量间、填埋区和一座箱式变电站，包括变电所及变配电装置设计；用电设备供电及控制设计；电缆敷设设计；场配电系统及各构筑物接地设计；构筑物防雷设计；各构筑物及场地照明设计。
弱电部分主要包括自动称重系统设计、生产监视用电视摄像系统设计、电话系统设计、计算机网络设计。
2.3 填埋场库容计算
场址一水峪村生活垃圾填埋场所需库容量：每天进场 130 吨，使用年限为 16 年（不含建设期），生活垃圾有压实密度按 0.85t/m 3 ，计
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算得 89.32 万立方米。本场占地是 190 亩，挖深按 13 米，最终封场 堆高按 25 米，通过计算得出总库容为 140 万立方米。
场址二齐城村生活垃圾填埋场：每天进场 130 吨，使用年限为 16 年（不含建设期），生活垃圾有压实密度按 0.85t/m 3 ，计算得 89.32 万立方米。本场占地是 140 亩，挖深按 9 米，最终封场堆高按 30 米， 通过计算得出总库容为 123 万立方米。
2.4 建设工期
本项目预计从 2018 年 3 月开始施工，2019 年 3 月竣工，施工期 为 12 个月。
2.5 建设方案
整体而言，由保洁员对所负责区域进行清扫并保持循环保洁工 作，对所负责辖区内每户的垃圾定时上门收集，统一置于垃圾收集点， 之后由作业人员将垃圾置于转运站，简易处理后运输至垃圾填埋场， 进行最终的处理。
2.5.1 垃圾的清扫及收集 本项目需对 13 个乡镇共计 353 个村的各个村的入口以及村的主 要干道进行清扫，保洁人员确保每日对所负责的区域清扫 1 次，并保持循环保洁。其中保洁人员的村庄分配表如下：
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序号 名称 保洁人员数量（人）
1 繁城镇 7 2 砂河镇 29 3 大营镇 9 4 下茹越乡 5 5 杏园乡 6 6 光裕堡乡 5 7 集义庄乡 7 8 东山乡 14 9 金山铺乡 9 10 柏家庄乡 5 11 横涧乡 7 12 神堂堡乡 8 13 岩头乡 9 合计 120
计划在整个项目范围内建立 713 座固定式垃圾收集点，由各保洁员定时上门收集垃圾，集中统一运输到各村垃圾收集点，并从垃圾收集点清运至垃圾转运站，过程中注意不得遗撒垃圾，并且保持垃圾收集点周围的卫生。
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保证垃圾处理最终达到 100%的收集及清运工作。其中垃圾收集点的村庄分布图如下：
）
2.5.2 垃圾转运站 转运站转运周期为 1.5d，平均转运距离为 25km，每辆车日作业次数为 4 次，每个转运站配备工作人员 1 名，工作 8 小时。要求做 序号 名称 永久垃圾收集点（个 1 繁城镇 45 2 砂河镇 175 3 大营镇 58 4 下茹越乡 30 5 杏园乡 38 6 光裕堡乡 30 7 集义庄乡 40 8 东山乡 83 9 金山铺乡 50 10 柏家庄乡 31 11 横涧乡 41 12 神堂堡乡 40 13 岩头乡 52 合计 713
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到垃圾要倒入转运站内，不得把垃圾随意乱倒，保持转运站周边的清洁，不得损坏转运站。
具体工艺如下图所示：
2.5.3 垃圾填埋场 本次设计两个垃圾填埋场工艺均相同，现进行阐述。
2.5.3.1 填埋工艺 1.填埋工艺的原则：分区作业，减少垃圾裸露面，降低作业成本； 压实多填，延长填埋场使用年限；控制源头，落实环保措施，防止二次污染；超前规划，采取合理的填埋方式，缩短稳定期，有利于填埋场的复原利用。
2.填埋场形式：本填埋场采用厌氧卫生填埋场形式。
3.填埋方式：在填埋工艺上考虑尽量减少渗沥液产生量，降低处理成本，采用水平分区建设、垂直填埋的方案。利用填埋区内分区土堤进行水平分区，全场分为 4 个填埋分区，整个填埋场分区建设。
4.填埋工艺流程：生活垃圾由环卫部门的垃圾运输车运至垃圾填埋场，经垃圾填埋场入口处的地磅称重检斤后进入垃圾填埋区，在现场人员的指挥下按填埋作业顺序进行倾倒、摊铺、压实、洒药和覆土。
2.5.3.2 填埋作业
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1.填埋作业顺序 首先建设位于填埋库区填埋场东北侧的一区，在该区地下水导排层、防渗层、渗沥液导排层及铺设完毕后，垃圾车由填埋库区东侧的场内道路进场，后进入一区按单元进行填埋作业，当填埋达到地面高度时，对该区进行临时封场；在一区填埋临时封场之后，开始在一区西侧的二区下一区开始填埋，在达到一定高度时临时封场，再依次进行下一区区填埋作业。待所有填埋区都填埋到地面高度时，在整体顶面上进行填埋作业，直至达到封场高程。
2.填埋作业方式 进场垃圾分单元进行卫生填埋，每天一个作业单元。每日作业单元根据垃圾日垃圾处理量确定。填埋作业过程包括场地准备、安装导气石笼井、垃圾的运输、倾倒、摊铺、压实及覆土，最后进行洒药灭菌。
3.底层垃圾填埋方式 垃圾运输车从场内垃圾填埋作业道路将垃圾运送到填埋库区卸 车平台后开始倾倒、推填，并形成一条通向库底的垃圾填埋作业道路， 垃圾运输车经该临时作业进入库区场底后进行填埋作业。场底的道路是在库区防渗材料铺设好以后，在预留的路基上铺设保护材料后成为进场道路。填埋首层垃圾采用拣选过的垃圾进行填埋，拣选出垃圾中长、硬、尖锐物，如：钢筋头、长木块等物体，填埋厚度不小于 2 米， 首层垃圾填埋推填采用推土机进行，该层垃圾层填埋不采用压实机压实。
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4.垃圾填埋覆盖 按照卫生填埋要求，填埋垃圾必须每日覆盖，其主要作用是防止蚊蝇孽生和臭气外溢。此外，填埋场终场最终封场也需要覆盖土，以减少雨水下渗。
2.5.3.3 防渗工程 填埋区水平防渗方案的设计包括场地平整、衬里材料的铺设和保护层的设置等内容，同时还要考虑与上部的渗沥液导排系统及以下部的地下水导排系统的结合。
1.场地平整方案 在铺设复合衬里前必须对场地进行开挖、平基。库区内无论是填方还是挖方均应夯实紧密，要求表面平整光滑，不得有明显的凹陷和凸起，更不得尖角出现。
2.防渗层基本构造 防渗层库底部分(自下而上)基本构造如下：300mm 粘土、 6.30mmGCL、土工膜（1.5mmHDPE 膜）、膜上土工布保护层（600 g/m2 聚丙烯无纺布）。
边坡部分(自下而上)基本构造如下：6.30mmGCL、土工膜 （1.5mmHDPE 膜）、膜上土工布保护层（600 g/m2 聚丙烯无纺布）、袋装沙土、垃圾层。
3.防渗膜的铺设 设计选用幅宽 8 米的 HDPE 膜。HDPE 膜的搭接应遵循原则为：
接缝数量最少，设在平面处；避免“+”形接缝，宜采用错缝搭接。
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4.分区坝 分区坝均为碾压土石坝，垃圾坝坝顶宽3 米，面坡、背坡比均为1∶2。
2.5.3.4 地下水导排系统 场区按 4 个填埋分区进行地下水收集系统的铺设，与渗沥液收集管相对应，设置地下水导排主盲沟坡度为 1.2﹪，导排盲沟中铺设碎石，到最低点汇合后，由地下水导排管汇入场区外的收集井，再由水泵抽出排入环库截洪沟。
2.5.3.5 渗沥液导排系统 在填埋单元底部设导排花管收集渗沥液，两头最低处设集液井。单元场底平整为 2%的坡度倾向导排花管，导排花管 1.2%坡向集水 井。渗沥液提升泵井共 4 座，内设提升泵共 8 台，4 用 4 备。进入收集井内的污水由渗沥液输送管送至渗沥液调节池，渗沥液输送管采用 HDPE 管。为有利于渗沥液导排，在场底设 300mm 厚导流层。
2.5.3.6 渗沥液处理系统 某某县无害化垃圾填埋场渗滤液处理工程采用厌氧和好氧相结合方式处理。去除有机物和氨氮的主要场所。本工程废水为高 COD 浓度、高氨氮浓度有机废水，采用以厌氧与好氧相结合的生化处理工艺是经济有效的，厌氧采用上流式厌氧污泥床反应器（UASB），主要对原水中的高分子有机物进行降解；好氧采用基于AO 工艺的MBR 工艺，即 AO 反应池主要去除氨氮及有机物，出水采用内置板式膜截留微生物及悬浮物，可以使反应池保持较高的污泥浓度，提高生物池的处理效率，降低土建成本，节省占地面积。
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深度处理采用纳滤工艺进一步截留各污染物，保证出水达标排放，纳滤浓缩液排入系统前端调节池内。
污泥处理系统采用污泥池与带式浓缩脱水一体机相结合处理工艺。
2.5.3.7 填埋气导排及燃烧系统 1.填埋场气体的主要成分为甲烷和二氧化碳。
2.填埋气收集有主动收集和被动收集两种形式：
主动收集系统则采用抽真空的方法来控制气体的运动，由填埋气导排井、集气/输送管道和风机三部组成。对本工程而言，操作单元已封场时采用主动收集系统并集中燃烧处理。
被动系统一般用于释放填埋场内的压力及阻断气体的地表迁移， 压力是气体运动的动力，对本工程而言，初期拟采用被动控制系统。
3.LFC 的最终排放有两种方式:分散排放和集中排放。主动收集一般采用集中排放的方式，被动收集一般采用分散排放的方式。
由于工程初期，垃圾填埋量不大，所以填埋初期采用分散排放方法，直接由填埋气导排管放空。随着填埋的铺设和作业面的上升，导排管逐渐加高。封场后需对填埋气进行燃烧时，在导排井上加设自动燃烧装置。
在库区单元内按梅花形、间隔 50 米左右安装一个竖向导气管， 内径为ф200 多孔 HDPE 花管，为保证其透气性，在导气管周围做一个直径 1m 的级配砾石围护区，保证其透气性，兼有渗沥液导排功能。
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部分导气管管底与渗沥液盲沟相连。导气管随填埋高度逐步增高，封场后管顶高出垃圾表面 1m 。
2.5.3.8 雨污分流系统 为了确保填埋场防洪安全，减少进入垃圾填埋库区内的水量和垃圾渗沥液的产量，在工程措施上采取设置环库截洪沟和垃圾封场后设置表面排水沟的方式以组成库区防洪系统。
2.5.3.9 填埋场终场覆盖与封场规划 填埋场填埋到达使用年限以后，需要按有关规定进行封场和后期管理。封场覆土后栽种植被，进行复垦或作其它用途。
1.终场覆盖防渗材料：本阶段防渗层仍采用粘土覆盖。
2.终场覆盖设计：
填埋场的终场覆盖系统由五层组成，从上至下为：表层、保护层、排水层、防渗阻气层和导气层。
顶面封场覆盖系统从垃圾体而上分别为：导气层、外渗阻气层、排水层、保护层、绿化层。
坡面封场覆盖系统从垃圾体自下而上结构为：支持层、阻渗阻气层、排水层、保护层、绿化层。
由于该生活垃圾填埋场位于公路旁，且距城镇较近，封场稳定化后的填埋场适宜开发为果园和经济性草皮基地等。
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第三章
必要性和可行性分析
3.1 建设背景
某某县农村垃圾治理项目的建设，一方面可极大提高某某县垃圾的收集、清运能力，另一方面扩大了垃圾清运的服务半径，减少了维护管理成本； 中转站采用完全密闭式作业，具有降尘、除臭系统和污水排放处理系统，可以使噪声和臭气问题得到有效控制和缓解，有效改善某某县域内的水质环境，改变农村卫生面貌，加快农村绿色化建设步伐。
项目建设符合《某某县国民经济与社会发展一三五规划》、《某某县县城总体规划（2012-2030）》（县域村镇体系规划部分）调整方案》、《山西省人民政府关于忻州市城市总体规（2011-2030）（市域城镇体系规划部分）调整方案的批复》，项目社会效益显著。
本项目建设区域自然及交通等外部配套条件较好，有利于项目的实施。根据某某县农村垃圾治理项目规划，项目建设内容合理，规模适当，应积极筹措建设。
3.2 项目采用
PPP 模式的必要性
1、响应国家宏观政策，创新基础设施建设投融资机制
财政部《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90 号）提出：在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化
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程度较高，PPP 模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要 “强制”应用 PPP 模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。
财政部《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》（财建[2017]455 号）提出：符合全面实施 PPP 模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于 PPP 模式。大力支持污水、垃圾处理领域全面实施 PPP 模式工作，未有效落实全面实施 PPP 模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。
某某院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）提出：“为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”。
某某县县域农村生活垃圾治理项目，采用 PPP 模式吸引社会资本参与项目的建设和运营，符合国家政策要求。
2、降低项目周期成本，提升项目质量与效率
通过本 PPP 项目的实施，引入具有高水平的垃圾治理主体参与某某县农村垃圾治理项目，建设现代企业管理制度，引入市场竞争机制，利用社会资本的资源，充分发挥其专业分工的优势，利用其先进的技术和管理经验，提高项目建设、运营维护的效率与质量划清政府
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与项目公司之间的责、权、利，有利于降低项目的全寿命周期成本， 改善建设条件，更好地满足某某县农村垃圾的治理要求。
3、优化政府职能范围，促进政府职能转变及效率提升
PPP 模式要求某某县政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应的风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。优化政府职能范围，促进政府职能转变及效率提升。引入企业管理制度，有利于提高总体运行效率， 节约社会资源。实行统一管理与经营，有利于政府及有关部门的监督管理，实现公共服务设施运营的规范化运作，并为其他项目积累经验。
3.3 项目采用
PPP 模式的可行性
1、实施 PPP 模式，可以实现项目参与方各方的共赢，因而能够得到各方的积极响应 就政府方而言，实施 PPP 模式，一方面，通过有效的竞争，不仅解决了项目融资难题，降低融资成本，缓解了政府的资金压力，提高了财政资金的使用效率。另一方面，政府资本参股项目公司还有可能从更加高效的项目公司获取利润而减少项目实际投入总成本，实现了财政理财的“物有所值”。就社会资本而言，实施 PPP 模式，通过与政府合作，项目公司（社会资本）可以获取稳定的投资收益，从而实现社会资本投资经营的“物有所值”。就某某县人民而言，实施 PPP
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模式，可以较早享受更舒适的生活环境，从而使广大人民感受到该项目所带来的“物有所值”。
2、实施 PPP 模式，可以使得参与公共项目的社会资本获得稳定的回报，因而可以充分调动社会资本参与的积极性 项目公司通过收取政府基于绩效考核的可用性服务费和运营绩效服务费、财政补贴及政府奖励等方式用于弥补项目运营成本、还本付息、收回投资并实现合理的收益，具有极大的投资价值，对社会资本有充分的吸引力，有利于调动社会资本的积极性。
3、实施 PPP 模式，可以大幅度降低项目生命周期成本，因而有利于项目整体运营效率的提升 规范的 PPP 模式能够将政府的发展规划、市场监督、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，与传统政府采购模式相比，可以提高运营效率与质量，降低项目全生命周期成本。采用 PPP 模式操作项目，引入拥有先进技术和管理经验的社会投资者。在项目建设阶段，由社会投资者参与到项目可行性研究、设计和施工管理等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，使项目费用降低。相对于政府单独实施垃圾项目建设的传统模式，PPP 模式能够更好地控制技术风险、控制建设成本。在运营阶段，项目公司可以借助社会投资人的运营管理经验，不断提升企业管理水平、技术水平和服务水平，能够提高运营效率。社会资本在报价时，将预先做好全生命周期内的成本和资金
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规划，提高成本的可预测性和透明度，降低项目建成后缺少运营维护资金的风险。而政府方在设定协议文件时，将充分考虑项目建设的标准和运营效果，将补贴支付与绩效评价挂钩，激励社会资本提高运营效率。
综上所述，本项目采用 PPP 模式运作是十分必要的，也是切实可行的。
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第四章
风险分配基本框架
4.1 风险分配基本原则
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。
风险分配的基本原则是：
1.承担风险的一方应该对该风险具有控制力； 2.承担风险的一方能够将该风险合理转移； 3.承担风险的一方对于控制该风险具有更大的经济利益或动机； 4.由该方承担风险最有效率； 5.如果风险最终发生，承担风险的一方不应该将由此产生的费用和损失转移给合同另一方。
4.2 风险识别
采用PPP 模式的优势在于其能够将项目的设计、建设和运营等各个阶段的风险在政府方和社会资本方之间进行合理分配。就本项目而言，社会资本不必承担土地手续办理、规划审批、环评审批、立项审批等风险，只承担项目的设计、建设、运营和移交风险，从而提高了投资本项目的积极性。
4.2.1 用地风险 项目用地取得是一个项目能否顺利进行的前提条件，项目涉及的用地的取得由政府方负责办理。在约定的期限内为SPV公司提供项目用地范围内土地是政府方责任，项目用地取得的风险由政府承担。
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4.2.2 法律政策风险 法律政策风险主要是指由于法律政策变更而导致项目的合法性、合同协议的有效性等发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。地方政府方可控的地方性的法律政策变更风险，由政府方承担，地方政府方不可控的法律政策变更的风险，由双方共同承担。
4.2.3 投融资风险 项目的投融资风险主要包括融资风险、利率变化风险等。融资风险是社会资本不能按期筹集到项目建设所需资金的风险；利率变化风险在本项目中的主要表现为社会资本融资成本的变化；根据项目的权利义务边界划分，本项目的融资风险、利率变化风险由SPV公司承担。
4.2.4 通货膨胀风险 通货膨胀最主要的表现形式是货币的购买力下降，建设期该部分风险由SPV公司承担，运营期该部分风险由政府方和SPV公司共同承担。
4.2.5 建设风险 建设风险主要包括施工成本超支、工程质量管理风险、缺陷与隐蔽缺陷、分包商违约、发现文物、工地发生事故等。其中施工成本超支、工程质量管理风险、缺陷与隐蔽缺陷、分包商违约、工地发生事故等建设风险由SPV公司承担；发现文物等类似事件造成的不利影响由双方共同承担；变更风险谁提出谁承担。
4.2.6 运维风险
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运维风险主要包括运维管护水平不足、运营成本超支、运营商违约、运维质量达不到运维标准、维修材料价格上涨、劳务价格上涨引起的运营成本超支、财政补贴支付延误等。其中运维管护水平不足、运营商违约、运维质量达不到运维标准等风险由SPV公司承担；因维修材料价格上涨、劳务价格上涨引起的运营成本超支，设置上涨上限， 超过上限部分由政府方承担，在上涨上限范围内的部分由SPV公司承担。财政补贴支付延误风险由政府方承担；变更风险谁提出谁承担。
4.2.7 移交风险 项目移交时，未达到项目约定移交标准的风险由SPV公司承担。
4.2.8 环境风险 垃圾中含有大量的污染物，如粉尘、重金属、有毒废水废气、恶臭等。这些污染物对周边的居民和动植物具有很大的危害，如果在收集、转运和处理的过程中得不到有效的控制和处理，对环境的破坏相当之大。本方案中采用绩效付费方式将项目公司的服务付费和环境检测指标相挂钩，从而约束项目公司对环境保护意识和对公众的责任意识，如果环境监测指标不达标或出现公众投诉现象，将根据绩效考核办法，减少对公司服务付费或是责令项目公司更换管理层。
4.2.9 不可抗力风险 不可抗力风险是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，它包括某些自然现象（如地震、水灾、火灾、风灾等）和某些社会现象（如战争等）。不可抗力风险由双方合理共担。
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不可抗力风险双方共同承担的方式：
1.因不可抗力造成的合同任何一方违约，违约方无需承担违约责任。
2.因不可抗力造成的合同任何一方损失，由当事人各自承担。
4.3 风险承担框架
项目风险是项目在特许权授予、项目建设、运营、维护、移交等阶段里发生损失的可能性。任何大型基础设施项目，实际运作中总是存在各种不同的风险因素，应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险，从而达到有效控制风险的目标。根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号），原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
基于上述原则，结合本项目的实际情况，确定本项目风险分配框架，详见下表。在编制项目合同文件时，将以此为基础制定具体的合同条款。
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项目风险分配表
风险类型
风险描述
风险分配 SPV 公司 政府方 共担
用地风险
土地取得风险
√
法律政策风险
地方政府可控的法律政策变更
√
地方政府不可控的法律政策变更
√
投融资风险
项目融资风险
√
利率变化风险 √
通货膨胀风险
通货膨胀造成的货币购买力下降等风险 建设期 √
运营维护期
√
设计风险
设计的适用性风险 √
建设风险
工期延误风险
√
施工成本超支
√
工程质量管理风险
√
缺陷与隐蔽缺陷
√
分包商违约
√
发现文物
√
工地发生事故
√
运维风险
运维管护水平不足
√
运营成本超支
√
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运营商违约
√
运维质量达不到运维标准
√
维修材料、劳务价 范围内
√
超过上限
√
财政补贴支付延误
√
移交风险
没有达到移交标准
√
环境风险
没有达到环境监测指标
√
不可抗力风险
自然不可抗力
√
社会不可抗力
√
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第五章
项目交易结构
5.1 交易结构
项目实施采用 PPP 模式运作，拟由某某县住房保障和城乡建设管理局作为实施机构，负责项目具体实施和监管。由引入的社会资本成立项目公司（SPV）。某某县住房保障和城乡建设管理局与项目公司签署 PPP 项目合作协议。项目的具体交易结构见下图：
5.1.1 本项目具体运作方式 某某县县域农村生活垃圾治理项目拟采用建设-运营维护-移交运作方式（BOT），政府提出时间、需求等项目建议和要求，社会资本单独出资并设立项目公司（SPV），由项目公司（SPV）负责设计、
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投资、建设和运营维护等全过程。建设资金由项目公司（SPV）负责融资，社会资本承担融资建设的连带责任。
合作期限暂定为 17 年。
本项目采用政府付费模式，具体为可用性付费和绩效考核付费。某某县住房保障和城乡建设管理局为本项目的实施机构，负责对 设施的可用性和运维服务进行绩效考核，并将考核结果通报某某县财政局，某某县财政局依据考核结果进行付费。
合作期结束后，由 SPV 公司按既定的移交标准无偿向政府方指定的部门移交项目资产。
5.1.2 项目付费 待项目建成之后，由 SPV 公司负责运营管理项目资产，政府根据项目公司提供的项目设施的可用性和运维服务付费，每年政府付费额按照合同约定和绩效考核的结果为准。
5.2 投融资结构
某某县县域农村生活垃圾治理项目总投资约 14182.24 万元，资本金占总投资的 20%，即 2836.45 万元。具体建设内容及投资额以建设完工后的最终决算结果为准。
SPV 公司的注册资本金(2836.45 万元)应由社会资本方按公司法的规定，在 5 年内按照公司章程中相关注册资本金认缴时间及金额的具体约定，及时缴纳到位。社会资本以货币方式出资，资本金及融资的到位次数及时间应满足法律规定和本项目的工程建设为原则。
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5.3 法律结构及合同体系
1《 . PPP 项目合同》：由某某县住房保障和城乡建设管理局与 SPV
公司签署。明确各方的权利和义务、经营范围和期限、项目建设和维护、项目补贴、终止和补偿等事项，为项目的主合同。
上述合同纳入本次 PPP 项目采购的采购文件中。
2.《施工总承包合同》及《设备采购合同》。由 SPV 公司与工程施工总承包商、设备供应商签署。
3.《合作协议》由本项目相关方已签订的本项目前期和项目实施过程中有关的管理、服务类合同，包括但不限于《工程可行性研究合同》、《勘察设计合同》、《初步设计合同》、《PPP 咨询合同》等， 在《合作协议》签订之后，PPP 公司应对上述合同内容予以承认，并承担相应费用。
5.4 配套安排
1.土地使用权：本项目用地由项目公司租赁集体所有土地。项目建设期间土地的租赁相关工作及手续由某某县住房保障和城乡建设管理局负责协调，项目公司承担合作期限内土地的租赁费用。
1. 2.其他配套安排：本项目编制可行性研究报告及项目两评一案的 PPP 咨询费由政府方承担，且不计入本次项目总投资，其余环评、勘察、设计、监理、拆迁等工作由实施机构负责协调，该类费用需计入总投资，由项目公司承担相应费用，并在运营期内在政府付费中安排。
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第六章
项目回报和回报机制
6.1 产出说明
该项目包括某某县 13 个乡镇共计 353 个行政村辖范围区内主要干道的清扫、建设 713 座固定式垃圾收集点、11 座垃圾转运站、2 个生活垃圾填埋场及其对应的配套装置和辅助设施。
6.1.1 垃圾清扫及收集 本项目需对 13 个乡镇共计 353 个村的各个村的入口以及村的主 要干道进行清扫，保洁人员确保每日对所负责的区域清扫 1 次，并保持循环保洁。
计划在整个项目范围内建立 713 座固定式垃圾收集点，由各保洁员定时上门收集垃圾，集中统一运输到各村垃圾收集点，并从垃圾收集点清运至垃圾转运站，保证辖区内的垃圾最终达到 100%的收集及清运工作。
6.1.2 垃圾转运站 本项目新建 11 座垃圾收集转运站：砂河镇转运站、下茹越乡转运站、杏园乡转运站、光裕堡乡转运站、集义庄乡转运站、东山乡转运站、金山铺乡转运站、柏家庄乡转运站、横涧乡转运站、神堂堡乡转运站、岩头乡转运站。
转运站由垃圾收集、压缩和转运设施组成，包括给排水系统、供电照明系统及防雷系统实现垃圾至垃圾站、垃圾站至填埋场的运输安全、密闭和卫生化。
6.1.3 垃圾填埋场
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某某县县域农村生活垃圾治理项目包括某某县域内 2 座卫生垃圾填埋场：
1.水峪村生活垃圾卫生填埋场，该填埋场服务繁城镇、下茹越乡、集义庄乡、光裕堡乡、岩头乡、杏园乡，设计日处理能力为 130t/d， 库容约为 140 万 m³。
2.齐城村生活垃圾卫生填埋场，该填埋场服务于砂河镇、大营镇、柏家庄乡、横涧乡、神堂堡乡、金山铺乡、东山乡，设计日处理能力为 130t/d，库容约为 123 万 m³。
6.1.4 其余配套装置 本项目计划购置电动分类收集保洁车 400 辆、清运车 44 辆、转 运车 6 辆。
6.2 项目收益率
合理利润率是衡量 PPP 项目投资回报能力的重要指标之一，是 PPP 项目各个参与主体对项目投资效益和资本金使用效率作出科学判断的重要依据。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）中的规定，“PPP 项目合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。” 本项目的内部收益率主要从以下两个方面进行分析：项目投资财务内部收益率和项目自有资金财务内部收益率，分别考核项目全部投资和项目资本金各自的收益水平。
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经测算本项目所得税后项目投资财务内部收益率为 6.10%，且该指标和社会资本的筹资能力无关。社会资本可对该指标在招投标阶段开展竞争。
6.3 项目回报机制
本项目为某某县县域农村生活垃圾治理项目，采用政府付费 PPP 模式。SPV 公司在合作期内负担项目的投资、融资、建设、维护管理服务，并通过获得回报。运营期内，SPV 项目公司为某某县 13 个乡镇居民提供垃圾保洁、收集、转运服务。某某县住房和城乡建设管理局通过政府付费的方式给项目公司按照约定支付垃圾处理服务费。政府付费的内容包括可用性服务费和年度运维绩效服务费，其中可用性服务费支付分为两个阶段：
第一阶段：当工程竣工验收一次性通过验收并达到合格标准，项目公司的可用性考核属于合格，支付年度可用性服务费金额的 70%；第二阶段：剩余可用性服务费金额的 30%，根据每年的运维绩效 考核结果，按照付费进度安排将资金支付给项目公司。
年度运维绩效服务费依据年度运维绩效考核的结果...
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