县域经济治理问题分析

　县域经济治理问题分析

　一、县域经济治理的重要意义

　“郡县治、天下安”，县域经济是中国经济的重要支撑，也是部分区域经济的重要特色。党的十九大报告提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，习近平总书记强调“县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环”。因此，县域经济治理探索具有非常重要的现实意义和战略意义。

　（一）经济治理是现代治理体系的重要组成部分，是转变政府职能和激发市场活力的重要环节

　从微观上看，开展经济治理有利于破除束缚企业活力的障碍因素，通过利益相关者的民主协商、合作共赢的方式，科学有效地使用权力，发挥各自的特点和优势，实现各利益主体的最大效益，最终达成共同目标。从宏观上看，有利于深化体制改革和加快转变政府职能，当前政府仍然存在“越位”“缺位”问题，“越位”是管得过多，主要在经济领域，做了本来应该由市场和第三方主体来做的事情，“缺位”是该管的没有管，主要在公共服务领域，如政府服务、社会服务、环境打造等。近些年全国各地积极探索推进“放管服”改革，实施了简政放权的相关举措，在解决政府“越位”问题上取得了诸多成效，当前提出推进经济治理，就是在更好地解决“越位”问题的同时，思考如何更好地运用好“简政放权”后政府手中剩下的权力，管好自己应该管的事情。从这个意义上讲，经济治理是继“放管服”改革后，围绕政府职能转变推进的更深层次的变革。

　 （二）县域经济是中国经济的重要组成部分，具有独特地位和重要作用

　县域经济是我国经济发展的重要引擎，是优化生产力布局的重要载体、是对接中心城市空间拓展和要素转移的重要平台，是新型城镇化和乡村振兴的战略节点，是社会发展的主要战场，即便在当前大都市区要素集聚加快的发展趋势下，县域仍持续担当区域经济增长的加速器。当前，我国县域经济总量达 39.1 万亿元，约占全国的四成左右，其中全国百强县以不到全国 2%的土地、7%的人口，创造了 25%的县域 GDP、10%的全国 GDP，百强县中有 30 个县的 GDP 进入千亿元方阵①。在县域经济更为发达的长三角、珠三角等地，县域经济更是区域经济发展的主引擎，近些年浙江、江苏等省份主要经济指标的六成均来自县域。

　（三）县域经济发展面临新的挑战，亟待通过开展县域经济治理予以破解

　县域经济采取低成本的数量扩张、低价格的市场竞争赢得改革开放以来的长期发展，但在国内外市场环境和自身发展阶段出现明显变化形势下，这种延展惯性难以停止和突破，形成县域经济转型升级的最大桎梏。县域经济对传统产业的路径依赖、对大规模投入资源要素的粗放式增长方式的路径依赖，对低层次区域产业链分工的路径依赖，造成了当前县域经济整体产业层次不高、资源要素短缺、市场体系不健全，同时发展理念滞后、制度创新匮乏、政府治理能力不足等深层次问题也逐步显现，特别是在当前大都市区发展趋势下，形成明显的

　虹吸效应，县域集聚高端要素越来越难。县域亟待通过治理理念转变、治理方式调整以及治理能力提升，实现县域高质量、可持续发展。

　（四）开展县域经济治理，能率先为国家治理体系和治理能力现代化提供实践样本

　县域“麻雀虽小，五脏俱全”，上接省市、下联镇村，起着承上启下的节点作用，是国家宏观指导和微观治理的结合部，是中央政府意志在基层的直接实现者。同时，县域是国家治理的“前沿地带”，是各种社会矛盾的“观测站”，可以说，县域囊括国家治理的全部对象和内容，是国家基层治理最完整的缩影，开展好、探索好县域经济治理，才能更好地推进国家治理。当前我国在县域社会治理、政府治理、生态治理上已取得一定成效，而经济治理相对滞后。通过开展县域经济治理，不仅能解决县域本身问题，而且能为国家治理综合效应提供生动实践，助力国家治理体系现代化。

　二、县域经济治理存在的主要问题

　（一）角色转型不足：县域政府治理尚未完成从发展主导型向服务主导型转变

　服务主导型政府是将公共服务作为政府产出，以提供服务供给作为政府能力的标准。这有别于过去的发展主导型政府，不再把单纯的“GDP”增长作为政府发展的首要目标，而更加强调在做大“蛋糕”的同时，要为市场主体和群众提供更多更好地服务。现阶段我国县域政府在由发展主导型向服务主导型转变方面略显滞后，在治理理念和治理方式的选择上，多数县域政府与打造服务型政府的基本要求还存在一

　定差距。由于县域政府的“经济型”角色重于“服务型”角色，公共服务体系建设相对比较缓慢，政府服务、营商环境和民生改善的力度明显不够。出现县域治理过程中政府角色转型的不足现象，既有理念观念的原因，也有体制机制的因素。比如，“重经济增长问责轻服务问责”，导致个别地方政府片面追求经济发展的高速度，而忽视环境优化和公共服务方面的需求。这种状况，既不符合现代治理的需要，也会产生治理结构的失衡。再比如，自身财力的不足使得县域政府把创收放在重要位置。1994 年开始实行分税制改革，中央政府重新获得了对地方经济社会发展的主动权，财税资源也大量的向中央政府集中，而县域政府所获取的税源相对有限，在税收征收方面的积极性明显不足，很多时候把征税的重点放在“体制外”的创收上。而且，在分税制改革过程中，由于实际运行中多方因素的影响，财权上移、事权下放，事权与财权不匹配的问题开始逐步凸显，使得县域政府在优化发展环境和提升政府服务方面的投入明显不足，公共服务供给捉襟见肘。

　（二）有效分权滞后：省以下纵向政府间分权边界不清晰以及权责不对等

　县域地方政府有效分权滞后的表现就是从中央政府部门主导型集权向基层政府主导型分权的不足。现阶段，基层政府，特别是县域政府因其在经济治理中所具有的重要地位，在推进县域治理过程中，应当具备两类基本的决策自主权，即财政决策权和地方规划权。但是，这两项自主权在目前的情况下都难以在县域范围内落地，县域治理的创造性和能动性也难以得到有效发挥。一方面，在分税制影响下，财

　税主要流向中央政府，地方政府财税资源相对有限，县域在行使财政自主权方面，既要遵照中央和省里的控制性规划，同时又要受制于地方财源不足的掣肘，导致财税资源使用的合理性与有效性相对偏弱。另一方面，县域地区地方规划自主权偏弱。各个县域的地理状况、文化环境、区域经济发展水平存在诸多差异，因而在进行地方规划的时候，有必要结合地方社会发展实际，因地制宜、因时制宜。但在现实中部分区县在发展中出现同质竞争、同向发展的问题，地方比较优势和地方特色考虑不足，因而出现地方规划“含金量”不高的情况。同时，县域地区地方规划也在不同程度上受制于省和设区市的考虑和安排。

　（三）改革创新不多：县域经济治理方式和技术手段亟待升级

　县域治理改革的实践具有“盲人摸象”的特征，各县域从不同层面、选择不同角度进行了大胆探索和试验，但县域治理改革的共识难以达成，县域治理改革的方向及目标还比较模糊，针对县域经济中存在的产业转型升级滞后、资源要素利用粗放化等关键问题尚未找到合理优化的治理方法，部分先行发达县域治理改革己取得的创新经验等成果也尚未制度化。从治理方式和治理技术手段上来讲，创新的办法也不多，一方面以政府为主体的一元治理方式尚未突破，在传统的“强国家—弱社会”的治理模式下，公民社会发育较晚而且很不成熟，难以承担其所具有的社会功能，限制了自主性力量的发挥。自治力量的缺乏、“保姆”式的治理方式，不利于推动治理过程中的改革与创新。另一方面当前县域治理仍然主要依赖传统的治理方式，缺乏大数据应用思维和相应的技术手段应用，公共决策能力科学化、民主化、规范化

　不足，比如在诸多区域经济发展重大决策上，仍然停留在“拍脑袋”决策水平上，既没有掌握全面而准确的信息数据，也没有进行详尽的调查与周密的论证，凭借经验与习惯进行决策，导致决策缺乏前瞻性、连续性和稳定性。比如在地方招商引资的过程中，还存在供需信息不对称，资源产业错配的状况，造成盲目招商和效率损失。

　（四）长效机制缺失：运动式治理仍是地方治理的主要模式

　“运动式治理”是指通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种有组织、有目的、规模较大的治理过程。运动式治理动员范围广、行动速度快、执行标准严，容易取得立竿见影作用，在处理很多特殊事件时取得了较好的效果。但快速而有效的治理行动满足了绩效要求，但往往不等于问题的真正解决，从长远来看，运动式治理具有自身的困境，与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求是不相适应的。一方面“运动式治理”往往伴随着从重、从严的惩治思维，同样的违规行为，与常态相比，在“运动式治理”期间会受到更为严厉的惩罚，这种惩治思维与法治思维中的公平理念是相冲突的。另一方面“运动式治理”常常是集中多方资源，以高强度的投入争取迅速见效，整体治理成本较高。同时运动式治理一旦发动起来，往往推进较为迅速，覆盖面大，缺少全面的调查分析，存在一定的盲目性，往往大规模运动式治理过后，经济社会发展会显现出一些后续问题。比如当前猪肉价格居高不下，除了生猪周期和非洲猪瘟的影响因素外，亦是大规模“限养禁养拆迁”运动式治理导致生

　猪养殖户大量减少而留下的“后遗症”。

　三、开展县域经济综合治理的对策建议

　以市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用为重点，以县域高质量、可持续发展为目标，着眼于县域经济发展和转型中薄弱环节和突出问题，创新推进经济体制改革，着力破除体制机制障碍，有效激发多元主体共同参与县域经济综合治理，有效嫁接大数据等新一代信息技术应用，着力三链同构、实施三维共治，加快数字化转型、创新开放化治理，打造县域经济共同体，重整县域经济发展新秩序，重塑县域经济发展新环境，重构县域经济发展新动力。重点推进“五个转型”：

　（一）加快治理理念转型，由封闭治理向开放协同治理转变

　“开放协同”包含开放地域界限、开放资源要素利用和开放技术支撑。以“经济体”理念而非“行政区划”理念来开展治理，促进区域协同发展，着力打造区域现代产业集群。在技术创新和产业拓展上有效利用省外和海外资源，提高要素效率。通过互联网、大数据等搭建开放共赢的技术平台支撑。

　（二）加快治理架构转型，由单体链条向三链同构转变

　“三链同构”包含价值链、人才链和创新链。其中价值链要整合产业链、市场链、信息链，人才链要打通县域人才链、县外人才链、海外人才链，创新链要强化技术、制度和管理三方面创新，整合“三链”编制立体化、高效率、全覆盖的新型制造和市场网络，促进资源整合和协同创新。

　 （三）加快治理方式转型，由一元治理向三元共治转变

　健全完善党领导下的县域经济治理体系，在政策制定、执行和评估调整等过程中，进一步提升社会参与、促进民主监督、加强部门协同。进一步理顺政府、市场、社会的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，着力解决和改变市场体系不完善、政府干预过多、和监管不到位问题，同时加快社会组织培育和发展，向社会组织放权。

　（四）加快治理模式转型，由生产端为主的治理向以消费端为主的治理转变

　促进地方政府更加注重营商环境、消费环境等软环境的改善，从而推动地方政府从关注企业偏重生产环节向注重个体关注消费端转变，让地方政府真正把促进消费升级作为经济高质量发展的重要抓手，让地方经济发展在消费与生产之间实现有序平衡，从而增强县域经济增长的内生动力，增强县域经济运行的稳定性。

　（五）加快治理技术转型，由传统人工治理技术向智能数字治理技术转变

　建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行政管理的制度规则，不断提升县域经济治理的科学性和敏捷性，建立完善经济治理基础数据库，构建包含数字化的产业服务机制、数字化的政策决策机制和数字化的公共服务机制等在内的“数字治理”平台和模式。

　作者:孙娜

相关热词搜索：县域经济 治理 分析