高等教育评估中政府角色的转变取向

　　摘 要：在推进国家治理能力与治理体系建设的宏观背景下，治理理论在我国得到关注。文章基于我国高等教育评估的现状，从治理理论视角分析我国高等教育评估中政府的主体作用、自上而下的运行机制以及权力导向的等级管理方式，并结合我国高等教育评估中政府角色转变的具体实践，提出在高等教育评估中政府角色从统治者到治理者、从全能型到有限型以及从家长型到伙伴型的转变取向。
　　关键词：治理理论；评估；政府角色
　　中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1002-4107（2018）02-0016-03
　　中国共产党十八届三中全会决议提出了推进国家治理能力与治理体系的建设，高等教育作为整个社会系统中的一个子系统，也在推进“管办评分离”的教育改革。在整个宏观的治理语境中，聚焦于高等教育评估这一中观层面，探析治理理论的缘起与内涵，基于我国高等教育评估中的实践状况，从治理理论的视角出发审视评估过程中出现的问题，并提出相应的角色转变取向，进而呈现治理理念下我国高等教育评估中政府角色转变的具体实践。
　　一、治道之变
　　（一）治理理论的兴起
　　1.西方社会的变革：二战以后，西方发达国家发生了一系列变化，普选制使政府权力和资本的支配力量受到限制；社会组织的兴起，公共权力开始自上而下，自下而上的双向运行，政府的公共决策实际成为多种利益团体竞争平衡的结果；公众传播大众化，成为公共参与国家事务，制约国家权力的路径和方式，公民社会进一步显化。这些变化都预示着政府、市场与社会三者的权力边界将出现新的变化。直到20世纪70年代中后期，西方社会矛盾爆发，在两次石油危机的冲击后，西方发达国家先后陷入滞胀的困境，经济上出现了政府干预与市场调节的双双失灵，各国经济普遍处于停滞状态，出现了严重的政治经济危机。作为社会的主要治理工具，政府自然成为众矢之的，各界开始对政府的管理模式、管理结构以及管理方法进行了全面的批判，公民要求政府撤出“制高点”[1]，期望重构政府，市场与社会之间的关系，促进了社会变革。
　　2.中国的经济改革：1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标后，随着市场经济体制的逐步确立和国家民主政治建设的逐步加快，也要求政府转变职能，从管理控制转变为强调服务的善治政府，提倡“大社会，小政府”，调整政府、市场、社会三者之间的关系，以适应我国新形势下的改革。
　　社会变革和经济改革都需要重新调整政府、社会、市场三者之间的关系，治理理论正是在这种时代背景下应运而生。
　　（二）治理理论的内涵
　　当前对治理的边界与内涵众说纷纭，仍未有统一的概念界定。治理理论的代表人物R·罗茨归纳了治理的六种形态：作为最小政府的治理、作为公司的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理、作为自组织网络的治理[2]。学界内还有其他学者从不同的方面定义“治理”，但种种定义有其共同取向，呈现出“辩驳下的趋同”[3]，即相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势必定意味着国家政府与社会关系的调整[4]。同时值得关注的是治理和管理并非是截然对立的，治理的目标是调整各个权力主体之间的权力边界以及权责关系，以求适应新的治理情境，并非否定管理的功能，治理中涵盖着管理，两者是互补而非替代性的关系，虽为互补但仍存在如下显著区别。
　　治理的主体上，一元主导到多元参与。管理的主体是政府，而治理的主体还包括不同领域不同层次的公私主体。政府不再只是治理的主体，也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。
　　治理的运作上，从单向运行到多方互动。管理的运作模式是直上直下的、强制的、刚性的，其基础是依靠行政权威的控制，运作过程是一个“黑箱”，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是交叉互动的、各个利益相关者间是合作的、包容的，其基础是利益的协调整合，运行过程是多方参与，信息透明，治理行为的合理性受到更多重视。
　　治理的结构上，层级分明到扁平嵌套。管理采用的是科层制结构，呈现出金字塔结构，是一种权力导向；治理需要各方进行合作协商，呈现出网络状结构，是以事务为导向。
　　二、高等教育评估的现状
　　基于国家治理能力与治理体系建设的宏观背景下，高等教育也须要转变政府对高等教育的管理模式，重新调整高校、政府与社会的关系。具體到我国十多年来的高等教育评估的基本实践，从评估主体、运行机制和管理方式来梳理我国的高等教育评估管理模式，探析政府在高等教育评估中取得的成就与不足，了解我国高等教育评估的实践全景。
　　（一）评估主体：用法律法规强化政府的主体作用
　　1990年颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》是我国第一个关于高等教育评估的政策性文件，文件中明确规定：普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，由各级人民政府及其教育行政部门组织实施。之后，1992年实施的《高等教育法》规定“高校必须接受教育行政部门组织的评估”，从法律上确立了政府作为高等教育评估的唯一法定主体的坚实地位。在2004年，教育部还正式批准成立教育部高等教育教学评估中心，以期来保障中国高等教育事业的发展。由以上的政策文本以及我国高等教育的发展现状来看，我国的高等教育质量保证模式起初就采用政府控制主导型的模式，以高等教育行政部门及其建立的高等教育评估机构为评估主体。在实际运行中政府主导了高等教育质量评估的发展方向，对我国高等教育质量的提高和保证起了不可替代的作用。
　　政府主导的评估模式在保障我国高等教育发展的质量的同时也不免出现了一系列问题，广为诟病的是该模式抑制了高校的积极性。高校没有权力参与评估指标的设计、评估结果的处理，整个评估方案呈现一刀切现象，评价标准整齐划一，难以照顾到高等学校的实际情况和社会其他方面的利益，高校只能接受根据评估结果做出的行政决策，所以高校缺乏参与评估的积极性和自主性，总是处于被动应付的局面；高校缺乏发现问题，改善管理，提高质量的主体意识。

相关热词搜索：高等教育 取向 评估 角色 政府