【试论国际非政府组织参与全球治理的途径】 非政府组织参与公共政策制定的途径

　　编者按：当前，经济全球化的浪潮业已冲破了传统上以民族国家各自为政的管理模式。新的国际机制所释放出的影响力，又必然会导致对于国际和国内等一系列问题处理模式的变革。国际非政府组织正在发挥着不可忽视的作用。本组论文关注的是国际非政府组织、公民社会参与公共治理的议题。其中两篇是探讨有西方国家背景的国际非政府组织的积极和消极的社会功能。另外两篇分别从新自由主义理论和从实践角度探讨市民社会参与公共治理的情况。中国正处在深化改革开放构建和谐社会的过程中，非政府组织是新生事物。相信这组文章从理论分析到实践探讨，不仅会加深我们对于公民社会的认知，而且对于拓宽国际政治研究的视野都将是一次积极的探索。
　　王运祥谨识
　　摘要本文着重对近年来国际非政府组织参与全球治理的诸途径加以梳理，提出组织跨国活动是国际非政府组织参与全球治理的直接途径，与国际政府间组织相协调为国际非政府组织影响全球治理的重要手段，而影响国家政策、参与地方治理则是国际非政府组织完善全球治理的有效方式。在此基础上，本文对国际非政府组织通过各种途径有效参与全球治理所产生的影响也作了一定的分析，认为国际非政府组织因此而加强了自身在当代国际体系中的地位，促进了全球公民社会地位的提高，同时对当代国际体系的发展和演变也产生了巨大影响。
　　关键词国际非政府组织 全球治理 全球公民社会 国际体系
　　中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2008）04-0016-24
　　
　　近年来，随着全球化的深入发展和国际非政府组织在国际体系中的日益活跃，与全球化紧密相关的全球治理问题及国际非政府组织的作用问题已渐渐地成为国内外学术界的关注热点。目前虽然不论中外，学术界对全球治理理念，以及国际非政府组织在当代国际体系中的地位和作用依然有不同的看法乃至激烈的争论，[1] 但是，比较普遍的看法则认为全球治理是在全球化深入发展背景下出现的一种新型的治理结构，而国际非政府组织则已经成为当代国际体系中发生重要影响的新型行为体。[2] 然而，尽管如此，对全球治理及国际非政府组织问题依然还需要进行深入的研究，其中尤其需要对国际非政府组织与全球治理之间的相互关系作全面的研究，以便进一步揭示全球治理的路径和探索全球治理的前景。为此，本文拟着重对近年来国际非政府组织参与全球治理的诸途径作梳理，并在此基础上对国际非政府组织通过各种途径有效参与全球治理的影响作分析，从而为加强认识国际非政府组织在当今国际体系中的地位和作用，以及为阐述全球化环境中全球治理的内在逻辑尽一些学术绵薄。
　　
　　一、组织跨国活动：国际非政府组织参与全球治理的直接途径
　　
　　一般而言，全球治理指的是在全球化的环境中，与国家为中心的统治和政府间关系同时并存的多行为体（国际组织、各种公民运动、跨国公司等）、多层次（地方、国家、地区以及全球）的网络化治理结构和治理过程。在这样的网络化治理结构和治理过程中，国际非政府组织 [3] 扮演着至关重要的角色，其参与全球治理最为直接的方式和途径就是积极地组织跨国活动。
　　具体而言，国际非政府组织主要通过区域乃至全球的国际性集体社会行动，以及建立建全跨国倡议网络等两种方式来组织跨国活动。而这一系列的跨国活动所涉及的领域包括促进全球性社会公正，维护人类社会正义、促进世界和平、治理全球性环境污染、应对全球性气候变暖、管理世界各地的难民营、向遭受重大灾难地区提供国际救助、防止世界范围内的疾病传播等。
　　 国际性的集体社会行动是当代国际非政府组织最为通常的一种跨国活动。毫无疑问，国际性的集体社会行动并非始于当代国际非政府组织。自现代国际政治经济体系形成之后，对自身处境不满意的个人往往会采取集体行动，尤其是国际性的集体行动来克服其愿望前面的障碍，通过改变体系或改善体系以改变自身被排除在外的状态。19和20世纪的工人运动和妇女运动就是这样一种集体的社会行动。但是，到上个世纪20世纪晚期，一种新的集体性跨国社会运动开始取代这些老的社会运动。这些新的社会运动主要由国际非政府组织发起和推动，如生态的、女性的、维护和平的、乃至反全球化的跨国集体社会活动都是如此。这些集体跨国行动既源自于社会个体和群体对现代国家统治所提出的挑战，以及对现存的国际社会中的不公所表示的抗议，同时也是为了有效地推动全世界包括国家在内的各种力量协调行动，解决由全球化带来的全球性问题。
　　尽管国际非政府组织在推动国际性集体社会行动方面依然存在诸多限制，但是这种跨国公民社会组织之间的联系，在全球政治跨越国家间关系层面上确实扮演着重要角色。依赖于国际非政府组织的跨国运作，环境、和平和女性主义等国际社会运动将国内公民社会带入全球视野，并同时将他们关心的问题提上国家、区域乃至全球的政治议程。国际非政府组织在1997年成功抵制了经合组织国家的多边协议，在1999年西雅图世贸组织会议期间则组织了大规模的抗议，在2000年布拉格召开世界银行会议时也有效地发起了抗议活动。这些事例都显示出国际非政府组织在发起和动员国际性的社会行动方面确实具有很大的作用，即它们有能力跨国动员大规模抗议行动，并在很大的程度上能够超越国家的能力促使全球关注并着手解决全球性问题。
　　建立建全跨国倡议网络，通过信息的传播说服国际体系中各种行为体积极参与全球治理，是国际非政府组织引人注目的新型有效的跨国活动。跨国倡议网络是伴随信息交换而演化的，它涉及到许多相关的国际非政府组织，这些组织就某一问题开展国际合作，他们都拥有共享的价值、共享的话语、以及信息与服务的频繁交换。虽然国际非政府组织并非唯一能组织跨国倡议网络的行为体，因为在信息流动因国际互联网的建立而实现了全球性扩展的今天，个人、公司、各种利益群体都能有组织地透过跨国信息网络宣传一些原则、观点和立场，但是，国际非政府组织却能通过跨国信息网络，经常发起有组织的全球行动，说服甚至“压服”国家采取合理的应对全球性挑战的政策。这一切使得国际非政府组织在跨国倡议网络中扮演起重要的角色。通过建立和运用跨国倡议网络，国际非政府组织还能介绍各种新观点、提供不同的新信息、为各国改变处理国际事务、全球事务的政策进行全方位的游说。
　　由于主权民族国家至今依然是无政府状态下的国际体系中的主要行为体，因此国际非政府组织就需要通过跨国倡议网络来组织跨国活动，从而在某种程度上将自己作为国家之外的全球公民社会的中介或盟友，并由此而能改变国家对于国家利益的理解，改变国家对于政策成本与收益的计算。这种通过网络的跨国活动使得国际非政府组织在国际层面上思想和行动积极，同时也能影响特定的国内政治问题。这也就是说，通过长期起作用的网络，国际非政府组织能够成为可靠的信息转换的媒介，并利用这样的媒介使得自己在国家或非国家的环境中，在诸如争取世界和平、保障人权和妇女权、以及推进全球性环境保护等方面长期发挥作用，尽管这些作用时而能获得直接成功，时而却影响有限。
　　从组织形式来看，由于地理距离的遥远，国际非政府组织不可能始终进行面对面的沟通来推进跨国社会活动，但它们凭借现代交通和通讯技术建立起了从当地到全球的网络组织形式。从活动方式上看，国际非政府组织所进行的许多跨国性活动并非完全是依靠在全球各地建立分支机构展开的，而是通过各种信息传递、资源共享、共同行动等形式展开的，这种活动方式本身就构成一种非机构体系的网络，形成网络化治理的新模式。国际非政府组织的这种网络化的特点使世界范围内的人们很容易为了共同的目标联系和组织起来，并形成新的身份认同感和共同的价值观。[4]
　　2007年12月，众多的国际非政府组织参与联合国气候变化会议（巴厘岛会议），推动与会各国签署减排温室气体“巴厘岛路线图”，该次行动是国际非政府组织通过跨国活动参与全球治理的一大范例。首先，国际非政府组织所组织的跨国环保活动在巴厘岛会议期间声势浩大。超过三千名来自世界各地不同的国际非政府组织代表直接参加会议，著名的绿色和平组织在整个会议中心的入口处，悬挂起两个画有巨大眼睛的大气球，代表全世界的青年人在关注着参与会议的各国代表们的一举一动，并在这两个直径达两米的大气球中间垂下3米高的条幅，鲜明地写着“我们在注视着你们”（we are watching you）。其次，在会议召开之前和之中各种与环保相关的国际非政府纷纷发表自己对关注全球气候变暖和减排的立场，呼吁并推动各国政府在巴厘岛会议上达成2012年后的温室气体减排协议。比如世界自然基金会（WWF）就通过自己在世界各地的网站提出WWF在联合国气候变化峰会上的立场，强调2012年后的协议必须要建立在京都议定书框架上，并将减少温室气体绝对排放量以及灵活机制进一步延伸发展，而美澳两国在第二个承诺期间必须承担绝对的减排义务，从而实现到2020年发达国家气体排放量相比1990年削减30%的目标等。[5] 其三，通过各种网络化的形式，将参与非政府组织活动的专业人士所提供的科学依据、各种全球气候变暖的科学依据和信息提供给关心环保的全球公众，从而号召公众减少温室气体排放，应对气候变化。最后，大量国际非政府组织不断地运用公众参与的非正式途径活跃会议气氛，强烈批评不愿主动推进会议决议的政府，从而促使会议最终取得应有的成果。总之，组织跨国活动已经成为国际非政府组织有效参与全球治理的直接途径
　　
　　二、与国际政府间组织相协调: 国际非政府组织影响全球治理的重要手段
　　
　　在通过组织跨国活动直接参与全球治理的同时，国际非政府组织还积极地介入国际政府间组织的各种活动，从而通过与国际政府间组织的相互协调，更广泛地在全球和区域层面对全球治理产生重要的影响。毫无疑问，在全球化的国际环境中，国际政府间组织如联合国、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、欧洲联盟等都是参与全球治理的重要国际行为体。然而，在很大的程度上，国际政府间组织因其依赖于成员国――主权民族国家的意愿和同意而具有相对较弱的合法性，[6] 国际非政府组织则因其组织性质的公民性而拥有较高的合法性，但是，另一方面，国际政府间组织则因为是由主权国家所构建而具有比国际非政府组织更高的权威性，因此，国际非政府组织与国际政府间组织之间相互协调，尤其是前者介入后者的各种活动就成为国际非政府组织影响全球治理的重要手段。
　　国际非政府组织介入国际政府间组织的活动主要分为制度化直接参与和通过对话广泛参与两个方面。国际非政府组织在联合国内获得咨商地位是其制度化参与国际政府间组织活动的最为典型范例。国际非政府组织与联合国的渊源可追溯到联合国创始之初。实际上，非政府组织（non-governmental organizations 其缩写为 NGO）一词最初就是在1945年6月签订的《联合国宪章》第71款中正式得以使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。[7] 1968年，联合国经社理事会通过1296号决议，规定了联合国同非政府组织关系的法律框架，允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其他机构中获得咨商地位（consultative status）。[8]虽然从1996年开始，非国际性的非政府组织也可申请获取联合国经社理事会里的谘商地位，但是迄今最为活跃的具有咨商地位的非政府组织还是以国际非政府组织为主。
　　联合国经社理事会授予非政府组织的咨商地位有三种类型：一般咨商地位（General Consultative Status）、专门咨商地位（Special Consultative Status）和列入名册地位（(Roster Status)）地位。三者的权利和义务互不相同，但是在与联合国建立工作关系这一点上却是一致的（详见附表）。联合国秘书长还授权对具有咨商地位的非政府组织提供活动便利，其中包括：迅速有效地酌情颁发经社理事会及其附属机关的各种文件；获得联合国的新闻文件服务；安排各有关团体或组织就特别关注的事项进行非正式讨论；在联合国大会处理经济、社会和有关领域各问题的公开会议中适当安排各组织的席位并协助取得各中文件等。近年来，具有咨商地位的国际非政府组织非常积极地参加联合国大会的各种特别会议，而联合国大会请有咨商地位的国际非政府组织在一定程度上非正式参与大会各主要委员会和附属机关的工作也已经是司空见惯的常事。国际非政府组织由此将全球公民社会与联合国这一全球最大的国际政府间组织相互连结了起来，并通过这样的连结对全球治理产生巨大的影响。
　　
　　通过对话广泛参与国际政府间组织的活动是国际非政府组织影响全球治理的更广泛途径。尽管不同的国际政府间组织对国际非政府组织的参与持有不同的看法，甚至同一国际政府间组织之间也有不同的看法，因此，国际非政府组织并不能机制化地参与所有的国际政府间组织的活动，但是，随着国际非政府组织的国际影响日增，国际非政府间组织通过对话的方式参与全球层面国际政府间组织的活动则已成为十分普遍的国际现象。比如早在1994年，由世界贸易组织各缔约方达成的《马拉喀什建立世界贸易组织协定》中，就有要求世界贸易组织“总理事会应做出适当安排，以便与在职责范围上与WTO有关的各非政府组织进行磋商与合作。”的条款。[10] 虽然在1996年世界贸易组织总理事会所通过的《与非政府组织关系安排的指导方针》中规定：各成员方重申WTO是一个对其成员方的有关权利和义务具有法定拘束力的政府间组织。因此，各成员方认为非政府组织不可能直接参与WTO的工作或其会议。但是却同时强调WTO秘书处应积极地采用各种方式，发展同非政府组织的直接联系。[11] 近年来，世界贸易组织秘书处为国际非政府组织安排了许多讨论会，探讨一些有关全球公民社会切身利益的特定问题，如关于贸易和环境问题以及关于贸易和发展问题等。
　　在地区层面，国际非政府组织通过对话参与区域国际政府间组织的活动也十分普遍，其中欧洲社会非政府组织平台（Platform of European Social NGOs）与欧洲联盟之间的广泛对话堪称典型。欧洲联盟是迄今为止一体化程度最高的区域国际政府间组织，但是即便如此，欧盟依然因其存在着巨大的民主赤字而在合法性方面颇有欠缺。在很大的程度上，欧洲社会非政府平台正是通过广泛参与欧盟的活动而帮助提高其合法性，从而促使欧盟在全球治理中扮演更为重要的角色。欧洲社会非政府组织平台成立于1995年，它将欧洲的近40个非政府组织联合在一起，其成员代表着地方、国家和欧洲层面的各种公民社会组织和利益集团，因此它可被视为由非政府组织组成的国际非政府组织。该组织的成员都坚持认为，在推进欧洲的社会公平和公民参与方面，非政府组织扮演着关键性角色，因此，非政府组织必须在欧洲社会发展走向的公开讨论中成为欧盟的合法伙伴。[12] 以此思想为指导，欧洲非政府组织平台积极地寻求、组织、促进和加强欧洲诸非政府组织与欧盟各机构之间的公开对话，通过对话协调欧洲公民社会与欧盟之间的关系，加强和完善欧盟这一区域性国际组织的合法性，从而提高其治理能力，同时间接地对全球治理产生积极的影响。
　　从上述的简单介绍和分析可见，国际非政府组织与不同层次的国际政府间组织的相互协调对全球治理产生重要的影响。
　　
　　三、影响国家政策，参与地方治理：国际非政府组织完善全球治理的有效方式
　　
　　虽然在全球化的环境中，非国家行为体如跨国公司、国际政府间组织以及国际非政府组织在国际体系中的地位已经大大上升，但是国家却依然还保持着相当的主导地位。这意味着全球治理必须要有国家的参与。然而，值得注意的是，作为国际体系中主要行为体的国家，其参与全球治理是与国际非政府组织的积极推动和影响分不开的。
　　国际非政府组织推动国家参与全球治理的主要方式是运用专业知识和信息影响各国政府的立法和决策。由于一方面国际非政府组织往往基于自身能力来聚焦于一般国家不作首要考虑的问题，并能将所有的资源投入一些规模较小的专门领域，另一方面相当多的国际非政府组织都拥有一批富有专业知识的知识分子精英，因此，国际非政府组织对与全球治理相关的专门知识的掌握，以及对相关信息的收集经常要强于各国政府。作为全球公民社会特定部门的代表，与国家的决策者相比，国际非政府组织拥有有关特定部门的知识更深入、完整，获得有这方面偏好和行为习性的信息更丰富、详细。这也就意味着，国际非政府组织对特定领域内的现实状况有更完整和准确的把握。同时，国际非政府组织的工作人员和成员在特定问题上的关注比政府决策者更加热切，并会在此问题的研究上更加专业化。
　　正是由于国际非政府组织在掌握与全球治理相关的某些特定知识，以及在获得乃至传播有关信息方面具有比主权国家更强的优势，加之目前相当多的国际非政府组织在各国都有自己的分支机构，而且与其他国际非政府组织密切联系着，因此它们就易于在像环境、武器控制、防疫等专业领域向各国政府游说，推动各国政府积极参与这些领域中的全球治理。同时国际非政府组织还可以向各国提供参与某个议题领域所需要的技术支援。例如，国际非政府组织“废核运动2000”（Abolition 2000）就曾在其网站上张贴提供咨询的广告，提出如果需要的话，它能立即拿出一个重要的专家名单，因为它的成员组织投入了很多资源来培养自己工作人员的技术专长，能够为各国政府提供相关的咨询服务。不仅如此，相当多的国际非政府组织还建立了各自专业领域的数据收集和分析中心和部门。如地球之友、绿色和平、人权观察、大赦国际等国际非政府组织都有这样的机构。由于各国政府往往对某些全球性问题关注不够，没有兴趣收集和处理这类信息，因此缺乏必要的专门知识或技术能力，于是国际非政府组织就能利用自己这方面的专业知识和技能来说服和促进主权国家参与各种领域的全球治理, 因为政府决策者、媒体和公众都信服专业组织和专业人士所收集和分析的数据，所提供的专门知识。[13]
　　国际禁雷运动组织推动世界各国签订、批准和加入《渥太华禁雷公约》是国际非政府组织影响国家参与全球治理的范例。1992年秋国际禁止地雷运动非政府组织建立，美国越南战争老兵基金会的乔迪•威廉姆斯成为该组织的领导者。威廉姆斯全心全意地投入到了这项史无先例的事业中去，最后将85个以上国家的1300个非政府组织召集于旗下，并且不断地影响全球各国政府采取措施禁止使用地雷。在国际禁雷运动组织的影响和推动下，美国佛蒙特州的民主党参议员帕特里克•莱希和伊利诺伊州的议员莱恩•埃文斯一起提出了将美国杀伤地雷的出口暂停一年的议案，1992年在美国国会获得通过。世界各地的政治家们为此深受影响，既然美国能采取这样的行动，其他国家也应该采取跨国行动推进这项事业。于是，国际禁雷运动再接再厉不断地向世界各国政府游说，并且首先提出并号召世界各国签订并批准“全面禁止杀伤人员地雷公约”。正是在国际禁雷运动的推动下1996年10月，74个国家在加拿大渥太华召开全面禁止杀伤人员地雷大会，国际禁雷的“渥太华进程”就此开始，1997年12月3日，121个国家的代表在加拿大渥太华签署了这一由国际禁雷运动组织发起并推动产生的公约。[14] 1997年乔迪•威廉姆斯和国际禁雷运动组织因此而获得诺贝尔和平奖。
　　实际上，除了国际禁雷运动之外，相当多的国际非政府组织都有影响和推动各国政府参与全球治理的成功经历。比如1994年，国际非政府组织“福音两千”（Jubilee 2000 Movement）号召发达国家以及世界银行减免第三世界国家的债务。在该组织的不断努力下，首先1998年世界银行和国际货币基金组织接受了这项计划，随后一系列发达国家都开始采取行动减免发展中国家尤其是最不发达国家的债务。在政治事务方面早在20世纪70年代，一项有关政治反对派人士失踪的惊人的数据，经当地非政府组织收集并由大赦国际提交给了美国国会。收到这些材料后，美国国会立即削减了对阿根廷的军事援助和贸易，直到军政府改善人权状况后才恢复。[15] 20世纪80和90年代，国际非政府组织地球之友通过游说和开展唤醒公众意识等行动后，超过40个国家赞同对导致臭氧减少化学物（特别是制冷剂）的使用采取严格控制措施。进入21世纪国际非政府组织更是在全球气候变暖问题上，全面地对各国尤其是温室气体排放大国展开舆论攻势，说服和促使世界各国积极参与减排温室气体的全球性活动。
　　在努力影响并推动国家参与全球治理的同时，国际非政府组织还通过积极地参与地方的治理而帮助完善全球治理。从20世纪80年代起，随着全球化的深入发展，国家内部的地方政府管理逐步地向地方治理转化。这样的转化与全球治理相互连接，在全球多层治理的总体框架下，地方治理是现代全球多层治理结构的有机组成部分，其要义就在于地方政府与公民社会对公共生活的合作管理，而这里所说得公民社会并不仅仅限于地方层面，其中亦有着相当的全球公民社会的含义，因为全球化已经将地方、国家、地区和全球相互连接了起来。实际上，在全球化的环境中，治理本质上成为地方性的了。“地方治理是全球化浪潮直接推动的，它是民族国家及其次级地方组织为了应对社会环境急剧变化，解决一系列棘手的公共问题，增强回应和抵抗危机能力而自觉的、理性的采取的公共事务管理模式的变革。”[16] 然而，地方治理的公共事务管理模式的变革是与国际非政府组织的积极参与密不可分的。
　　首先，国际非政府组织通过向地方提供地方政府不能够或不愿意提供的公共物品来加强地方的治理，并由此而实践不同层次的新型治理理念。这种新型的治理理念就是：全球层次考量、地方层次行动。将地方性问题放入全球层次进行再概念化理解，反之亦然；把地方性利益与全球利益相互结合；建设“全球地方化或地方全球化”网络。国际非政府组织往往以培育全球公民社会、促进全球民主、推动政治发展和可持续发展等普遍性问题为己任，但是这些目标的实现实际上需要在地方层次上落实。因此，为了实现国际非政府组织的宗旨与价值观，完成特定任务就需要寻求与地方政府的合作，反之地方政府由于在全球化的挑战面前经常会面临政府失灵的问题，因此也需要国际非政府组织通过提供公共物品来实现良治。近年来，我国政府已经开始引入国际非政府组织参与国内地方的扶贫开发工作。2006年5月，国务院扶贫办外资项目管理中心在广西南宁分别与国际计划、国际行动援助、世界宣明会等国际非政府组织签订合作协议，以发挥这些国际非政府组织在我国社区主导型发展试点项目中的作用，探索国际非政府组织与地方政府合作开展扶贫工作的方式。
　　其次，国际非政府组织还通过扮演地方政府的竞争者或批评者的角色来推动地方的良治。近年来，国际非政府组织经常在地方政府能力所不济或效率不高的地方提供优质产品与服务，与政府竞争人才、社会资源和外来援助资源，促使地方政府为保持自身权威的合法性而改善管理，从而使地方的治理适应全球化的发展。还有些国际非政府组织直接通过调查报告的形式对一些涉及全球治理的问题向地方政府提出批评。比如2006年国际绿色和平组织与森林趋势组织发布报告，用数据说明中国林产品进口剧增的情况。报告称，“为了满足世界上尤其是发达国家对家具、胶合板、木制模具和木地板不断增长的需求，中国成了世界上最大的木材加工厂”。[17] 虽然这份报告解释了中国进口林产品剧增的原因，也指出了发达国家在这方面应负的责任，但是依然还是强烈地批评了中国国内的不少地方政府为了推动加工木制品的出口而不注意对世界森林的保护。很显然，国际非政府组织对中国的地方政府的这种批评是为了促使它们能更好地从全球环境保护层面的高度来调整地方的政策，从而实现地方的良治。
　　最后，国际非政府组织通过与地方政府之间的相互支持来推动地方治理。这种支持包括财政支持、政策支持、资讯支持等。2004年6月1日起，中国《基金会管理条例》开始实施。该《条例》将基金会分为3种：可以面向公众募捐的公募基金会、不得面向公众募捐的非公募基金会和境外基金会在中国内地设立的代表机构。其中第三类给国际非政府组织合法进入中国打开了大门。实际上，红十字国际委员会、世界宣明会、比尔及梅林达－盖茨基金会、乃至大赦国际等国际非政府组织，正由此加快了其合法登陆中国大陆的步伐。2007年1月，广西壮族自治区扶贫开发领导小组办公室与国际行动援助签署合作框架协议。国际行动援助、世界宣明会、香港乐施会等国际非政府组织也与广西方面签署３年合作框架协议。
　　
　　四、国际非政府组织有效参与全球治理对当代国际关系的影响
　　
　　通过上述三方面对国际非政府组织参与全球治理途径的分析，我们基本可以做出这样的判断：国际非政府组织确实是全球治理中的重要一环，其不仅对全球治理的影响直接而深远，而且对当代国际关系的发展也产生巨大的作用和影响。
　　首先，国际非政府组织通过不同的途径有效地参与全球治理加强了自身在当代国际体系中的地位。随着全球化的深入发展，不论在地方层面还是在国家、地区乃至全球层面都产生了一系列新型的议事日程：环境保护、应对气候变暖、保障个人安全、维护人权、消灭贫困、打击跨国犯罪、反国际恐怖活动、防止流行病传播等。所有的这些议事日程不仅需要地方、国家、地区和全球不同层次的分别关注和处理，而且需要从地方到全球层面的联合协调治理。国际非政府组织恰恰就是既在各个不同层次的治理又在协调各层次的治理中扮演重要的角色，因此其在当代国际社会中的地位就越来越显得重要。可以这样认为，今天的全球治理决不能缺少国际非政府组织这样的国际体系中的新型行为体，因为很难想象在没有国际非政府组织参与、推动和促进的情况下，地方、国家、地区和全球层次能妥善地着手解决上述人类所面临新问题。
　　其次，国际非政府组织通过不同途径有效地参与全球治理对全球公民社会地位的提高产生积极的影响。公民社会在传统上一般是指在国家与社会二元分离的基础上，与国家相对应，但又是独立于国家且受到法律保护的社会生活领域，其本质是反对国家的专制和捍卫个人的自由，显然这样的公民社会概念着眼于国内层面。然而随着全球化的发展，公民社会则越来越多地被视为建立在国家――市场经济――公民社会这样的三分法基础之上，介于国家、家庭或个人之间的一个社会相互作用领域，而这样的社会领域因全球化的影响往往是跨国界的。戈登•怀特认为：“公民社会主要思想是：它是国家和家庭之间的中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”[18] 然而，不论是二元论的公民社会还是三分法的公民社会，它们都是非政府组织形成发展的基础。这就意味着，跨国界的全球公民社会为国际非政府组织的发生和发展提供了生存空间。但是，必须注意的是，国际非政府组织在全球公民社会内部的积极活动，即从地方、国家、区域和全球层面有效地参与全球治理反过来极大地增强了公民社会，特别是全球公民社会的生命力，因为正是通过国际非政府组织的积极活动，在全球公民社会、世界市场和国家之间建立起了某种协调的机制，从而加强了公民社会型塑国家和国际社会的能力。
　　最后，国际非政府组织通过不同途径有效地参与全球治理对当代国际体系的发展和演变产生巨大影响。国际体系是指国际关系中各行为体之间相互作用形成的既对立又统一的整体。但是在传统上一般认为国际体系实质上是国际政治体系，是由民族国家组成的、由国际法和国际制度规范的抽象实体，是国际领域内各种行为体（主要是国家）相互作用形成的固定关系组合。[19] 然而，从20世纪下半叶起，随着全球化的深入发展，国际体系的发展和演变却不断地受到非国家行为体的重大影响，其中国际非政府组织的作用日益明显。正是在国际非政府组织通过各种途径积极参与全球治理的过程中，当代国际体系的发展不断地从以国家为主体的导向转化为多层次多行为导向，国际体系本身开始向地方、国家、地区和全球不同层次相互联结的网状结构转化。虽然主权民族国家依然在还是当代国际体系中的主要行为体，但是却已无法单独地决定当代国际体系的发展走向，因为一方面在当代国际体系中，国家已经不再是单一的治理主体，而另一方面，在国际非政府组织的多层次、多途径参与全球治理的过程中，国际体系本身已经开始逐步超越传统的以国家为中心的结构状态，向着多行为体复合互动的结构状态发展。当然这样的发展和变化是一个漫长的过程，其中国际非政府组织推波助澜的作用虽然已十分明显，但是却依然需要不断的观察和深入的研究。
　　
　　注释：
　　[1] 有关围绕“全球治理”理念所展开的学术争论，参见甘锋、叶江：“试论有关‘全球治理’理念的学术争论”，载《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2007年第2期。
　　[2] 叶江、甘锋：“试论国际非政府组织对当代国际格局的影响”，载《国际观察》2007年第3期。
　　[3] 根据国际协会联合会（Union of International Associations, 缩写为UIA）的定义，国际非政府组织为“有着国际目标、至少在三个国家从事活动的组织。这样的组织至少有来自三个国家的个人或集体参与，包括有投票权；有永久总部和维持持续行动的储备和补给；有相当的预算，这些预算至少来自三个国家的公民、基金会和政府的捐赠。”本文所讨论的国际非政府组织就是具有这样性质的非政府组织。
　　[4] 刘贞晔：“国际政治视野中的全球市民社会”，载《欧洲》2002年第5期。
　　[5] 世界自然基金会：“WWF在联合国气候变化峰会上的立场”，http://www.省略/aboutwwf/
　　[6] 有关国际政府间组织如联合国等合法性问题的讨论，参见叶江、谈谭：“试论国际制度的合法性及其缺陷――以国际安全制度与人权制度为例 ”，载《世界经济与政治》2006年第12期。
　　[7] Charter of the United Nations, Chapter X, Article 71, http://www.省略/aboutun/charter
　　[8] United Nations, Economic and Social Council, Resolution 1996/3: Consultative relationship between the United Nations and non-governmental organizations, http://www.省略/documents/ecosoc/res/1996/eres1996-31
　　[9] United Nations, Department of Economic and Social Department, “NGO related frequently asked questions”, http://www.省略/esa/coordination/ngo
　　[10]《马拉喀什建立世界贸易组织的协定》第五条第二款，转引自人民出版社编：《乌拉圭回合多边贸易谈判结果：法律文本中国加入世界贸易组织法律文件》，北京：人民出版社，2002年版。
　　[11] wt/l/162, [OL], http://www.省略
　　[12] Platform of European Social NGOs, About Us, Policy and Actions, http://www.省略
　　[13] Keck and Sikkink, Activists Beyond Borders, Cornell University Press, 1998, chapter 1.
　　[14] 该公约的全称为《关于禁止使用、储存、生产和转让杀伤人员地雷及销毁此种武器的公约》，因在加拿大首都渥太华签署，故又称为《渥太华禁雷公约》或《渥太华公约》。1996年10月，74个国家在加拿大渥太华召开全面禁止杀伤人员地雷大会，加外长劳埃德•阿克斯沃西在会上提出于1997年底谈判达成“全面禁止杀伤人员地雷公约”的“渥太华进程”。国际禁雷运动组织随即在世界各国广泛地开展活动。1997年，参与渥太华进程的100多个国家和非政府组织的代表连续召开了4次会议，即2月维也纳会议、4月波恩会议、6月布鲁塞尔会议和9月奥斯陆会议。奥斯陆会议通过了公约文本。1997年12月2日至4日，121个国家的外长和代表在渥太华正式签署该公约。按照规定，在公约得到40个国家批准后的六个月，公约即正式生效，成为国际法。1999年3月1日，《渥太华禁雷公约》得到45个国家批准。迄今144个国家签署了该公约，其中126个国家批准了该公约。中国、美国和俄罗斯没有加入该公约，但中国认同公约的宗旨。
　　[15] Brysk, Alison, “From above and below: Social movements, the international system, and human rights in Argentina”, Comparative Political Studies, Oct 1993, Vol. 26, No.3, 1993, p.259.
　　[16] 孙柏瑛：“全球化时代的地方治理”，载《教学与研究》2003年第6期。
　　[17] 参见《国际先驱导报》记者申水、韩轩、实习记者殷亚楠报道：“世界森林罪恶产业链调查，中国正在为谁背黑锅”，http://business.省略/20060509/n243152151.shtml
　　[18] 戈登•怀特：“公民社会、民主化和发展：廓清分析的范围”，转引自何增科主编：《公民社会与第三部门》， 北京：社会科学文献出版社，2000年版，第3页。
　　[19] 杨洁勉：《大体系》，天津人民出版社，2008年版，第7页。
　　（作者简介：上海国际问题研究所欧洲研究室研究员，上海，200093）
　　收稿日期：2008年5月

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