政府对应急事件的反应机制【网络新闻报道中的政府应急管理机制分析】

　　【摘要】突发自然灾害会造成重大的人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害。在防灾救灾的应对过程中，政府作为管理社会公共事务的行政机关，作用非常重要，其应急管理机制受到媒体的广泛关注。网络媒体因其具有快速、多面化、多渠道、多媒体、互动等特点，在灾难性事件报道中具有比传统媒体更大的优势。本文以网络新闻为主要信息来源，分析在洪水、地震、雪灾三个案例中政府对突发自然灾害的危机认知与应对行为。
　　【关键词】网络新闻 突发自然灾害 应急管理
　　
　　不同的突发自然灾害带来的灾难各不相同，但都会造成人员伤亡、财产经济损失或者环境破坏等现实的危害。以报道灾难性事件为主要特征的灾难性新闻，因其具有突然性、震撼性、负向性和社会性而备受社会各界关注①。在突发自然灾害新闻报道的内容中，政府对灾害的发生概率、范围、危害程度等情况的认知对公众而言具有权威性和可靠性，政府所做出的救灾行为也是大众关注的重点，因此这两种内容在新闻报道中占有很大的比例。对突发事件新闻而言，网络新闻报道因其具有快速、多面化、多渠道、多媒体、互动等特点，在灾难性事件报道中具有比传统媒体更大的优势。因此本文以网络新闻为主要信息来源，整理出三个案例，对比分析政府对突发自然灾害的危机认知与应对行为。
　　案例介绍
　　在2005年制定的《国家突发公共事件总体应急预案》中规定，自然灾害包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。本文选取了三个自然灾害案例：2007年淮河全流域洪水蒙洼蓄洪区、2008年汶川地震唐家山堰塞湖、2008年初南方十几个省市大范围雪灾，这三个案例发生年份相近，持续时间相似，具有较高的可比性，在危机类型和危害程度方面也有较强的代表性。在案例所涉及的事实方面，主要来自网络媒体的新闻报道，经过总结和整理，按照《国家自然灾害救助应急预案》对灾害应对活动的划分，案例分为这几个方面：
　　【案例1】：2007年淮河全流域洪水蒙洼蓄洪区
　　1、应急准备
　　物质准备：修筑堤坝，设置蓄洪区，准备完善
　　防灾宣传：对洪水灾害有长期的宣传，公众对危机各方面情况了解较多
　　2、预警预报与信息管理
　　监测：通过各级站点，利用卫星云图、天气雷达信息等最新接收及处理技术，及时获取足量、准确的信息。
　　预警：严密监测发展情况，在第一时间上报情况，引起高度重视。
　　事前研究：对蒙洼蓄洪区有充分的针对性研究，形成结论：国务院批复的《淮河防御洪水方案》中规定，当王家坝达到29.3米分洪水位，且水位持续上涨，根据水雨情和工程情况，适时启用蒙洼蓄洪区。
　　3、应急响应
　　响应启动：淮河流域6月29日开始出现强降水，国家防总7月3日启动IV级响应；7月5日启动III级响应；7月9日启动II级响应，7月10日启动最高级I级响应。
　　应急处置：专家会商得出精确结论，一次性正确决策，7月10日11时05分国家防总副总指挥、水利部部长陈雷宣布蒙洼分洪调度命令。②
　　救援与执行：国家防汛抗旱总指挥部负责指挥，受灾时通讯联络保持畅通，乡村组织健全，村、乡、镇政府组织灾民有序撤离。
　　慰问灾民：7月13日，国务院总理温家宝前去蒙洼蓄洪区慰问群众。③
　　【案例2】：2008年汶川地震唐家山堰塞湖
　　1、应急准备
　　物质准备：几乎没有
　　防灾宣传：公众事前对堰塞湖几乎没有任何了解
　　2、预警预报与信息管理
　　监测：自然情况恶劣，基础设施损坏严重，无法在第一时间获得现场的第一手资料，难以实时监测情况的变化。
　　预警：中国科学院对地观测中心的科研人员，发现了唐家山堰塞湖，立即上报，得到重视④。
　　事前研究：仅对堰塞湖形成过程、解决办法及其危害有一般性认识，并无针对此地的解决方案。
　　3、应急响应
　　响应启动：我国首次启动国家I级救灾应急响应。
　　应急处置：专家讨论得出一次结论并实施工程后，并没有达到预期效果，进行二次修正决策。
　　救援与执行：国务院抗震救灾总指挥部负责指挥，受灾时通讯不畅难以获得及时的信息，撤离时部分公众有急躁情绪，有较高权威性的绵阳市委书记亲自进行安抚。
　　慰问灾民：6月5日，国务院总理温家宝实地考察、研究堰塞湖涨水及工程排险办法⑤。
　　【案例3】：2008年初南方十几个省市大范围雪灾
　　1、应急准备
　　物质准备：缺少必要物质准备，融雪剂和化雪用的工业用盐储备不足⑥。
　　防灾宣传：南方地区政府和公众对雪灾的危机意识、救灾知识、自救方式、营救能力等方面十分薄弱。
　　2、预警预报与信息管理
　　监测：气象预测系统只能准确预测未来一周内的天气状况，未能预测到雪灾持续时间长达1个月之久。
　　预警：雪灾预报未能引起各方的高度警惕，对天气预报缺乏危机敏感度,预警机制启动相对迟缓。
　　事前研究：中国南部地区发生雪灾的次数较少，相关研究不受重视，但也有宝鸡秦岭山区利用现代科学技术提高抗击冰雪灾害能力的成功案例⑦。
　　3、应急响应
　　响应启动：1月12日降雪开始；安徽省1月22日启动省级IV级救灾应急响应；1月26日启动省级III级方案；1月27日启动国家级四级救灾应急响应；1月28日启动省级II级响应；1月29日夜启动国家级II级响应。
　　应急处置：救灾整体工作积极有效，但仍有决策不统一，如临近省份调度不周导致京珠高速公路湖南段和衡枣高速公路严重大堵车的情况⑧。
　　救援与执行：国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心负责指挥，但交通严重受阻，救灾行动计划实施困难，缺乏专业大型抗冰除冰机械，人工作业效率低。
　　慰问灾民：国务院总理温家宝去长沙、广州等地视察，亲临火车站考察工作⑨。
　　案例分析
　　1、事前准备
　　案例1中具有充分的事前准备，使政府在灾害到来的时候，可以使用有效的资源，从容应对，在很短的时间内做出正确决策，对危机进行处置，尽量减少危机造成的人民生命、财产损失，将危机造成的损失最小化。
　　案例2中堰塞湖灾害以往发生的次数很少，影响也较小，所以几乎没有任何物质的准备，当危机发生时，只有在发生灾害的第一时间组织起对堰塞湖有着一定的研究有关专家，并且调派各行动部队，提高反应速度。
　　案例3则由于存在思想上的不重视，导致原本有条件可以进行的物质准备却做得不充分，并且没有将已有的抗灾技术推广开来，导致应对灾害局面时的被动。
　　2、危机认知
　　案例1中的淮河流域洪水灾害，由国家防汛抗旱总指挥部负责。在过去的时间里，淮河流域不同程度的洪水灾害发生次数较为频繁，政府在灾害应急救援中积累了具有针对性的较为丰富的经验，依据对灾害发展情况的准确监测和预测，及时发布并不断提升与事实相符合的救灾响应等级，对危机危害程度认识准确，其认知危害程度等于实际危害程度。
　　案例2中的汶川地震的危害程度巨大，由国务院抗震救灾总指挥部负责。在过去的时间里，四川地区发生如此剧烈地震的次数极少，但在此次应急救灾中政府的认知危害程度正确、及时，在第一时间启动国家I级救灾应急响应，这也是我国最高级的响应等级，其认知危害程度等于实际危害程度。
　　案例3的中国南方各省份雪灾，是由民政部减灾委员会统一负责。由于事先预测灾害危害程度不足，在灾害发生初期，仅启动了国家级IV级救灾应急响应，并且启动不够及时，距离灾害萌芽阶段即降雪开始已有15天，比省级IV级别的救灾应急响应启动也晚了5天，其在危机应对时，认知危害程度小于实际危害程度。当雪灾进一步发展，更多的次生灾害显现出来之后，才认识到正确的灾害危害程度，将国家救灾应急响应等级从IV级提升到II级，这种跳跃性的提升，虽然在一定程度上弥补了对灾害危害程度的认识不足，但灾害的危害已经形成，为之后的救灾工作造成了更多的困难。
　　3、信息获取与传播
　　在案例1中，由于事先准备较为充分，可以采用各种先进的技术手段将收集来的较为全面的数据进行汇集、处理、分析，形成有利于决策的信息，并且通过完善的组织结构，将信息在最短时间内传递给需要的专家或者决策者，将专家会商意见及时提交给决策者。同时，由于在危机前对公众进行了行之有效的防灾知识宣传，且大众传播渠道与受灾群众中的人际传播渠道都保持完整，功能健全，可以很好的将危机信息传播给公众，公众的恐慌程度很低。
　　而案例2中，在基础设施全部被破坏的情况下，很难足量、准确、及时的获取到决策所需的信息，因此需要在决策时留出存在一定变数的可能，根据危机发展情况具体分析当前情势。将灾情的客观情况以及自救知识等传递给受灾公众，可以有助于形成正确的危机状态认知，而在通讯设施也被破坏的情况下，将危机信息传递给受灾群众则需要克服更大的困难。
　　在案例3中，灾害的严重程度和广度要求政府进行跨部门、跨行业、跨地区危机应对，由于很多信息是人工进行收集整理，非常容易出现隐瞒信息现象。而信息在跨省之前共享不畅造成的大堵车，说明我国在统筹协调避险抗灾方面还需进一步加强，以保证信息的公开、透明和全面。
　　4、决策与执行
　　在案例1中的决策为程序性决策，即决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考，但决定使用蓄洪区会损失该地方区域的利益，此时决策者必须能够顾全大局，做出正确的决策，此时由国家防总副总指挥、水利部部长宣布开启闸门，正是因为政府对危机状态的认知以及决策者的专业性和权威性都会影响到公众对决策的理解和信服程度，进而影响决策的执行。
　　在案例2中的决策为非程序性决策，需要根据事实情况，考虑众多变化的因素，不断调整决策，这其中可能出现错误与反复，这就要求危机应对组织具有更强的沟通、协调、执行能力和面对公众良好的危机传播能力。因此撤离绵阳市人民群众的决策需要具有较高权威性的绵阳市委书记宣布，并对受灾群众进行安抚。
　　在案例3中，各地区决策的不统一给救灾工作造成了很大的困难。只有同时具有正确的危机认知和物质基础的保障，才能使正确的决策得以有力的执行。国务院总理温家宝亲临现场起到三重作用：（1）亲临一线、靠前指挥的决策者；（2）促进各部门之间合作的协调者；（3）激发公众的勇气和信心的鼓舞者。
　　结语
　　结合以上案例的分析可以看出，在网络新闻报道中，政府对突发自然灾害的危机认知非常重要，只有正确的危机认知才能做出正确的应对行为。对于突发型灾难，如案例2，在很短的时间内形成的灾害，较为容易引起政府的重视，正确认知到其危害程度；而对于积累型灾难，如案例1和案例3，在事发初期并没有危险，而随着雨量或雪量等的积累危险性不断增加，灾难在无声无息中慢慢形成，则更需要对危机状态形成正确的认知，错误的危机认知可能会导致两种后果：如案例3中忽视危机的严重性，准备不足，应对不力造成更大的危害；而将危机的危害程度过于扩大化，则会浪费资源且有可能造成不必要的恐慌，在真正的危机到来时不能快速灵敏地做出反应。■
　　参考文献
　　①张平宇，《灾难性新闻的报道原则》[J].《中国记者》，2001（9）
　　②新华网news.省略/lo-
　　cal/2007-07/11/content_6356677.htm
　　③新华网news.省略/po-
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　　④中新网www.省略/gn/
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　　⑤新华网www.sc.省略/
　　content/2008-06/06/content_13477105_1.html
　　⑥中国建设报www.mohurd.省略/
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　　⑦新京报news.省略/opinion/
　　200802/0209_23_395779.shtml
　　⑧新华网news.省略/ne-
　　wscenter/2008-01/27/content_7502366.html
　　⑨人民网politics.省略/
　　GB/30178/6863376.html
　　(作者：中国科学技术大学科技传播与科技政策系研究生)
　　责编：周蕾

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