[关于党内监督制度缺陷之商榷]党内监督制度

　　开展党内监督的过程，就是制约党的领导干部手中权力的过程；健全和完善党内监督的工程，就是建立权力制约工程。搞好党内监督，既是我们党一项长期的、重大的战略任务，又是当前党的建设中较为明显的一个薄弱环节，存在不少问题。而有些问题，则是由于制度的不合理性和缺陷因素引发的。
　　
　　关于党内监督制度具体化问题
　　
　　加强和改进党内监督，从根本上说要走制度建设和制度管理的道路，即以制度制约权力。应该说，党在监督方面的建章立制工作是卓有建树的。在《中国共产党章程》、《中国共产党党员权利保障条例》等党规党法里，都有对党内监督的明文规定，而《中国共产党党内监督条例（试行）》更是一部系统、全面的专门法规。然而，我们依然感到，这些集中了全党智慧的监督条规，虽然很好地阐述了党内监督的地位、作用、意义以及制定了基本的制度、方法；但是它们所释出的能量似乎不大，所发挥的实际作用似乎不佳。那么，问题在哪里呢？
　　问题在于这些制度都是比较宏观、抽象的，如果真正使其能够得到贯彻落实，尚需要以一系列的具体措施规定给予支持。以《中国共产党党内监督条例（试行）》中的罢免或撤换要求及处理制度为例，要实施这个制度必须首先明确几个重要的前提条件：党内领导干部因哪些言行可以被认定属于罢免或撤换的范围，启动和进行罢免或撤换的具体程序是什么，具体负责罢免或撤换工作的是何机构、人员，罢免或撤换的裁定结果怎样才算是有效的等等。如果这些问题没有弄清楚，罢免或撤换要求及处理的制度事实上就没有达到实用的阶段。显然，缺乏操作性的制度，最终将成为束之高阁、仅供观赏的制度。
　　这里，我们丝毫没有贬低现有党规党法的意思。特别是《条例》作为一部党内监督大法，对党内监督的十大制度作出总体上的规定和阐述，本身合乎情理，无可厚非。但是，关键在于这样一部党内监督总法通过后，还必须使各项制度进一步得到详尽的说明。简而言之，要把这些大制度的原则规定具体细化，以形成能够应用的完整的制度体系。
　　
　　关于实行全方位党内监督问题
　　
　　《中国共产党党内监督条例（试行）》对党内生活和党务活动的监督内容，作出了七个方面的明确规定。这七个方面的监督无疑是重要的，但我们认为仍然不够全面。因为这七个方面主要是政治或工作方面的，没有包括经济的和日常生活方面的内容。而党的领导干部，是人民的公仆，是公众人物，对他们的监督应该是全方位的。
　　从经济方面说，例如党的干部，特别是“一把手”，他们的收入和财产，就应该申报和公开。其申报的内容，应该包括本人、配偶、共同生活的子女所拥有的财产的来源和总量。
　　从生活方面说，党员领导干部8小时之外的业余活动，也要列入党内监督的范围，受到有效的监督。由于党员领导干部是公众人物，他们8小时之外的业余活动就不是隐私领域，对他们可能不正的生活之风，如出入宾馆，吃吃喝喝；在娱乐场所进行低级趣味活动等，都应该及时曝光，“小题大做”。现在，我们的干部很少因为大吃大喝、去了不该去的娱乐场所而丢乌纱帽的。如果今后哪个官员因为这些不良行为而下台了，那我们的党内监督就真的动真格了、管住了干部的不良行为。
　　
　　关于党务活动公开透明问题
　　
　　实行党内监督，需要党内生活和党务活动的公开性、透明度。当我们党从战争时期的革命党转变为掌握政权的执政党后，已经完全摆脱了不得不从事秘密工作的紧张状态，获得了公开、透明地进行党内生活和党务活动的宽松环境。我们党的党内监督，必须、也只有在公开透明的条件下才能有效地进行。
　　如上所述，《中国共产党党内监督条例（试行）》对党内生活和党务活动的监督内容，作出了七个方面的明确规定。然而，所监督的内容如果不能为党内和党外的群众及时、准确地了解到，监督怎么可能进行，又怎能产生出效应来呢？事实上党内的现状表明，党的各级组织和领导干部的工作情况与党的生活、活动的情况并没有公开，党内、外群众也不知情，有些则纯属“暗箱操作”。因此，有必要强调以公开、透明的信息方式，保证党内、外群众和相关监督机构获得知情权。可以这样考虑，今后党的各级组织和领导干部务必采取一定的形式（如公报、通报、报告等），定时地（如一般以一个月）发布党的工作、党内生活和党务活动的情况。同时，定期（如每一季度）举行党员民意测评，公开对党组织和领导的工作进行评定，供参考改进。
　　
　　关于确立党员的主体地位问题
　　
　　最近，胡锦涛总书记在中央党校6?25讲话中，明确指出，党内民主建设必须“坚持党员主体地位”。加强和改进党内监督，要求确立党员本位的原则，这是我们党以人为本发展观在党的建设领域应用的生动体现。
　　党内“询问和质询制度”、“罢免或撤换要求及处理制度”，是党内监督十分重要的制度规定。《中国共产党党内监督条例（试行）》规定，能够行使这两大监督职能的，是地方各级党委委员和纪委委员。显然，这里所规定的参加者，把广大党员都排除在外了。我认为，要真正发挥这两项制度的作用，就要贯彻党员本位的原则，以党员为本，千方百计地调动全体党员的积极性，使全体党员都能参与这两项制度活动。比照这样的要求，我们不能不感到《条例》中的这些规定，存在着缺陷和遗憾。
　　或许有人认为，开展党内询问质询、罢免撤换的制度要由易到难，分阶段、分步骤地进行，所以参与人员的范围先限定在“两委”委员。我认为此说不妥，策略的考虑不能代替原则的让步。如果把参与人员的范围限定在“两委”委员，就构成对党员主体地位原则的破坏。如果把广大党员拒之于外，就会大大削弱这两项监督制度的有效性。广大党员比起“两委”委员来，无论如何都是贯彻实施这两项监督制度的主体力量。
　　
　　关于改革党内监督体制问题
　　
　　十六大党章规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”这就是当前我们实行的党内监督的体制。这个体制是值得进行改进的。
　　从中央层面看，党的中央纪委是在党的中央委员会领导下进行工作的，也就是说，党的中央纪律检查委员会是隶属于党的中央委员会的，那么，它怎能有权力去监督中央委员会以及政治局呢？从地方的层面看，虽说上级纪委的领导可以对本级党委有一定的掣肘作用，但实际上，同级党委领导还更为直接、更为有力；因此地方纪委对于同级党委的监督，本身已没有多少力量。根据北京市2005年的一项调查问卷表明，认为纪检不敢监督本单位领导的，占了28.9％；其中纪检干部认为不起监督作用的，则高达62.1％。
　　在历史上，1921年列宁领导的俄国党曾经实行党的全国代表大会选举产生中央委员会和中央监察委员会，后者专门监督前者。各级地方亦是如此，在实践中起了很好的作用。这一制度后被斯大林所改变，变为今天的体制，使监督效果大打折扣。现在是否可以考虑恢复列宁时期的传统，对地方纪委实行垂直管理，从而加强监督力度，真正发挥制约的功效。

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