【集体腐败解析】集体游戏

　　集体腐败，这个以往偶尔提及的概念，在本次刑法修正案（七）草案初审时正式亮相。 　　“目前中国有一种犯罪是不受法律约束的，且明目张胆，那就是集体腐败，在修正刑法时，应将其纳入刑律。”8月25日，在十一届全国人大常委会第四次会议上，全国人大常委会委员、原中纪委副书记刘锡荣如此表示。
　　究竟什么是集体腐败？将集体腐败引入刑法意味着什么？打击集体腐败的关键又在哪里？当“集体腐败”进入公众视野后，这一新概念背后的问题也亟待解答。
　　
　　小金库里的大腐败
　　
　　对于集体腐败的定义，目前尚无官方定论，但它的若干特征却可以总结归纳。
　　“集体腐败的主体，是为基本一致的政治、经济或其他利益冲动所驱使而自然联合起来执掌公权力的群体。”中国人民大学毛昭晖教授告诉记者，“并且他们的利益获取是以损害公共利益为代价的。”
　　而刘锡荣则表示，集体腐败的特征是从上到下、从厅长到下面的办事员，人人都有份，数量很大。还有专家认为，集体腐败的行为往往是在一定组织的权力参与下完成的。
　　那么，就目前的现实来说，哪种符合上述特征的腐败行为最普遍？首当其冲的便是小金库。
　　根据刘锡荣的表述，由利益驱动而衍生的小金库，是集体腐败的祸根，“若单独制订惩治集体腐败法的条件还不成熟,那就先将私立小金库列入刑法犯罪”。
　　若说集体腐败这个概念还有些抽象，那小金库这个词则在生活中耳熟能详。按《现代汉语词典》的解释，小金库“指在单位财务以外另立账目的公款”。当某单位以非常规手段侵占、截留、隐匿各种应交收入，或以虚列支出等方式将资金转移到本单位财务账外，这部分钱即是这个单位的小金库。库里的钱私存私放，不纳入单位的预算管理，也不将收支列入单位会计账内，是单位在法律法规和财务制度之外另辟的一块“自留地”。
　　虽说是“小”金库，但其容量令人咋舌。据国家审计署总审计师孙宝厚披露，2006年全国审计机关共查出违规小金库资金130亿元，而从1998年到2006年上半年，全国审计机关共查出小金库（含挤占挪用）资金1406亿元。
　　如此巨大的资金漏洞，中央自然高度重视。早在1987年，国务院就下发违反财政法规的处罚规定；1995年，国务院又转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查小金库的通知；2001年，国家审计署办公厅下发了关于设立小金库行为适用法律问题的批复；2004年，国务院颁布《财政违法行为处罚处分条例》等，对设立小金库明确了严格的处罚和处分规定。
　　然而，尽管国家三令五申，但小金库仍若明若暗地潜伏在各层级的单位中，甚至在一些地方早已是单位领导成员心照不宣的事实。同时道高一尺魔高一丈，私设小金库的形式也变得更加隐蔽，有的做账外账，有的做假账，有的甚至干脆不做账，就是一包白条子。
　　为什么中央的重重禁令，却依然不能阻止小金库的扩张和蔓延？这就涉及到了集体腐败的利益分配原则和打击力度问题。
　　
　　“利益均沾”与“法不责众”
　　
　　正如上文所述，集体腐败区别于其他腐败形式的一大特征就是“人人都有份”。这种利益分配方式延伸了腐败的范围，也让腐败参与者的心理产生了微妙的变化。
　　相对于隐藏性强的个人腐败，集体腐败是在一定范围的成员内取得默契后，公开或半公开地存在。根据“利益均沾”原则，腐败的“成果”由单位成员共享（不论主动被动），这样原本的监督者与被监督者就结成了“利益共同体”，既得利益成了“封口费”，互相监督变成了“一致对外”，反腐败的防线自然土崩瓦解。不仅如此，由于腐败行为是“公开的秘密”，单位内部各成员还可能会主动“开动脑筋”，提供更加方便腐败的方式，进一步加剧和扩大腐败，集体腐败变成了集体邪念的结晶，并涂上保护色长期隐伏。
　　如果说“利益均沾”原则把人人都“拉下了水”，那么相应产生的“法不责众”心理则成了单位内成员共同的倚仗心态。
　　集体腐败所涉及的人员往往很复杂，可能既有一把手撑腰和班子成员合谋，同时还涉及基层人员的参与和利益均摊。一旦事发，由于参与的人数多、金额大、涉及面广，无疑给“腐败链”增加了“抗震”力。这种披着“集体决定”外衣的集体腐败往往被认为是“违纪不违法”，最后的处理总是“高高举起、轻轻放下”，很少见有人因此被移交司法机关。
　　今年7月，在国家级贫困市信阳发生的“史上最牛别墅事件”就说明了这点。其11套局处级豪华别墅所占土地是信阳市国土储备中心在2004年花3000万元巨资收购的，原本计划拍卖。但土地被信阳市国土资源局的领导看上，取消了拍卖，决定用于建设局处级领导别墅群。并且在分配给领导时，仅收取建筑成本费每套20万元，而当前实际价值约200万元。
　　几天后，信阳市纪委、监察局对这一起典型的集体腐败事件的处理是这样的：责令11名干部停办手续、补齐房款、相关领导写深刻检查，最严重的处罚是给予其中一人警告处分。
　　这样的惩罚措施很难说能有什么威慑力。况且这起事件最初是由网络曝光引发热议才引起当地重视的，实属偶然。倘若集体腐败被发现的几率既小，被查处后大多数人又仅仅是写写检查，这无疑对集体腐败的滋长、蔓延、甚至泛滥构成一种隐性的鼓励――风险成本这么小，我为什么不去分一杯羹？
　　
　　监督软肋和双轨问责
　　
　　“要破除集体腐败，对一把手的监督是关键！”毛昭晖教授一语道破集体腐败的核心问题，“但凡是集体腐败，一把手必然腐败。”
　　在我国现行的政治体制下，一把手是一个地方、部门、单位的主要决策者和把关者。以小金库为例，一个单位若想私设小金库，没有一把手的指示、或点头、或默许、或授意，小金库就不可能存在。即使偷偷设立了，被一把手发现，也会受到处理。
　　在现实生活中，一把手搞集体腐败的利益显而易见：一可以用国家之财为本单位成员谋私利，从而博得人心；二可以让单位成员结成利益共同体，为维护既得利益，往往“自觉保密”，从而躲避监督风险；三是一旦事发，可以以“为了集体利益”为托辞，从而规避责任。
　　因此，不少专家建议，在追究集体腐败的责任时，要加大对一把手处罚的力度，实行行政和法治的双轨问责。
　　从中央治理小金库的时间和次数可以看出，中央有很大的决心和力度，然而，法治滞后了。目前，由于没有相应的法律作支撑，对集体腐败基本实行行政问责，其力度有限。即使审计机关查出有关单位存在小金库，有关部门也无法对其进行进一步的刑事追究。如果小金库仅仅是违纪，而不作为集体腐败纳入刑法，那么可以想见，小金库问题将会仍然是个老大难，并可能会以“合法不合理”作掩护，变得更加猖獗。
　　此次人大常委提出将集体腐败引入刑律，便是对这一法律空白的补充。
　　“以前对腐败的界定是个体视角，这次则是从集体视角明确了腐败的主体。”毛昭晖告诉记者，“这是一次法律概念上的明确，也对集体腐败作了宏观上的确认，为以后的立法提供了法理上的依据。”
　　对于此次能否顺利将集体腐败概念写入刑法，部分专家持保留态度。毛昭晖表示，集体腐败概念较大，一次性直接引入刑法的可能性不大，但将部分体现集体腐败概念的具体内容吸收进刑法还是具有可操作性的。不管最终结果怎样，此次在刑法修正时提出引入集体腐败，不仅具有法律补充的意义，对公众来说也是一次概念上的普及，这对以后公众监督的进步同样具有积极意义。

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