[我国政府信息公开工作中的技术问题探析] 政府信息公开条例2017

　　1　我国政府信息公开工作现状概述 　　 　　推行政府信息公开，是科学执政、民主执政、依法执政的必然要求，是推进社会民主、完善社会法制、建设法制国家的重要体现，也是让政府信息资源得以被民众知晓、让社会充分共享并有效利用的必由之路。
　　我国非常重视政府信息公开工作，近年来制定和颁布了一系列规定与制度，特别是2007年4月5日由温家宝总理颁布了《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，并于今年5月1日起正式实施。这标志着我国政府信息公开工作已从以前的理论探讨和立法研究阶段进入了关键性的实施与落实阶段，这是政府信息资源管理及电子政务的重大进步。
　　但从总体上看，政府信息公开当前还存在着明显的不足，与国外相比还有较大的差距：国外政府信息公开已经实践多年，而国内尚处在实施启动的初级阶段；国外(特别是美国)已经建立了较为完备的政府信息定位系统(Govemment Infor-mation Locator Service，GILS)，而我国相关的实践和应用研究还刚刚起步；国外已经有了一整套相应的标准与规范，而我国已经发布的部分相关标准和规范还比较粗糙，实用性与可操作性不强；国外已有成熟的技术和软件，而国内在技术上如何实现与落实政府信息公开方面的研究工作尚属空白。突出表现在：目前缺乏一套完整的技术解决与实现方案，包括政府公开信息目录体系的信息资源分类、元数据、目录编制规范、信息标引与著录规范、相关平台与软件工具、网上实现技术方案等。
　　
　　2　与政府信息公开相关的技术问题
　　
　　推行政府信息公开、落实《条例》既是政府的一项行政工作，同时又是一项专业性很强的技术工作，它并不像某些政府官员所想象的只是一项行政和执行工作，也不像某些计算机专家所以为的只是简单的软件开发与信息发布。在政府信息公开工作中，涉及到很多技术问题，而政府信息公开目录体系的研究和编制，则是整个工作的基础与核心。与之相关的技术问题主要有以下几个方面：
　　2.1　标准规范层面
　　2007年9月，国家发布的推荐标准GB/T 21063《政务信息资源目录体系》于今年3月1日起开始试行，它为政府信息公开目录体系的研建提供了基础和参照。该标准共包括5个部分：《第1部分：总体框架》、《第2部分：技术要求》、《第3部分：核心元数据》、《第4部分：政务信息资源分类》、《第5部分：政务信息资源标识符编码规则》。、《第6部分：技术管理要求》。此外，国外政府信息及电子政务实践以及图书情报领域的文献著录标准规范等，都可作为相应的技术参考。
　　?政府信息公开目录――信息资源分类体系研究。信息分类是政府信息公开目录体系的核心和基础。只有形成统一、规范的分类体系标准，才有可能从根本上保证未来建成全国统一规范的政府信息公开目录体系。否则，又将形成一系列的信息孤岛。GB/T21063中规定了政务信息资源目录体系中政务信息资源的分类原则和方法，提出了一个基本的主题分类类目表，共21个一级类目和133个二级类目。但其中很多类目并不适用于政府信息公开的内容，需要在此基础上进行适应性改造。为此，需要充分调研国外政府信息分类方法和相关标准，提出我国政府信息公开目录的信息资源分类体系(应细化到三级类目)及编码方案。在具体分类中，应保证一级类目和二级类目的稳定性，三级及以下类目可以根据各部门的具体情况，在必备类目之外做适当扩展。此外，在分类上，目前可能只采用了主题分类，但将来要扩展到机构分类、题材分类、服务分类等多种分类方式，以便于对信息的组织、检索和获取。
　　美国政府印刷局的GPO ACCESS网站上将联邦政府信息按照主题分为11个一级类目，分别是商业与劳工，教育，环境，食品药品，津贴与奖励，健康医疗，军事与安全，科学技术，货币与经济，社会事务，交通。
　　英国的政务信息资源分类列表GCL(Government Category－List)属于“英国电子政府元数据框架(e-Government Metadata－Framework)”的一部分，它主要是按照主题进行分类，有12个一级类目，125个二级类目，280个三级类目，80个四级类目，7个五级类目。一级类目分别是：农业，环境与自然资源，艺术、娱乐与旅游，商业与工业，犯罪、法律、司法与权利，经济与财政，教育、职业与工作，政府、政治与公共管理，健康、营养与看护，信息与通信，国际事务与国防，公民、社区与生活，科学、技术与创新。
　　?政府信息公开目录――核心元数据方案研究。元数据也是政府信息公开目录体系的核心和基础。GB/T 21063中提出了一个核心元数据方案，规定了6个必选的核心元数据和6个可选的核心元数据，用以描述政务信息资源的标识、内容、管理等信息，并给出了核心元数据的扩展原则与方法。但这个方案并不完全适用于政府信息公开目录。因此，要在充分调研国外政府信息核心元数据方案的基础上，结合条例和政府信息公开工作的实际情况，对我国电子政务核心元数据进行改造，制定我国政府信息公开目录的核心元数据方案。例如，根据《条例》的要求，至少要将名称、索引号、内容概述、生成日期这4项列为必选的核心元数据。
　　国外的政府信息核心元数据标准主要有两大体系，一是以都伯林核,ODC为基础发展而来的政府信息资源元数据标准DC-Government：另一个则是以美国GILS为基础的政府信息资源元数据标准。2001年9月，DC-Government工作组联合发布了专门针对政府信息资源管理的应用纲要“DC-Gov－ernment Appficafion Profile”。该应用纲要提出：直接将DC元数据集的15个元素(题名、创作者、主题、描述、出版者、其他责任者、日期、类型、格式、标识符、来源、语言、相关资源、范围、版权)及其修饰词复用到DC-GOV命名域上，并在DC-GOV命名域内补充一个新元素――Audience(受众)，增加了5个DC元素的限制属性。英国政府在2001年5月发布的电子政府元数据框架e-GMF(e-Government Metadata－Framework)中，陈述了英国政府关于建立和实现官方信息系统元数据的政策，概述了元数据在政府中的作用和应用方针，列出了发展、管理元数据结构和标准的原则。英国政府于2006年8月发布的DC-Government电子政务核心元数据标准3.1版中，包括了21个核心元数据。而澳大利亚AGLS的元数据有19个元素。迄今为止，澳大利亚的AGLS，英国的e-GMF，加拿大的TBITS39.1以及新西兰、丹麦、芬兰、爱尔兰等国家都在DC的基础上建立了政府信息资源元数据格式。
　　在美国GILS体系中，对具体资源进行描述的元数据(即GILS定位记录，GILS Locator Record)由28个核心元数据组 成，被用来描述信息资源的主要内容，如资源位置、内容摘要、存取方法等。按其描述对象，可将GILS核心元数据分为信息的拥有者和建设者、信息的内容、信息的表示方式以及管理信息等4类。除了核心元数据以外，GILS应用规格书也赋予具体政府机构自行定义其他元素，使机构在标准化的原则下也能兼顾其特殊的需要，但在信息交换时只能就核心元数据进行处理。此外，为了使不同格式的元数据间达成自由交换，美国国会图书馆将GILS与Dublin Core及MAR21C的字段彼此对照，试图整合现有的所有信息系统，同时结合XML发展相关软件。
　　?政府信息公开目录――索引号编制方案研究。索引号是政府公开目录中具体条目的唯一识别码，是《条例》规定目录中必备的要素之一。为此，需要研究政府公开信息资源索引号的编码方案、赋码规则及管理机制，以便为每一项政府公开信息分配一个唯一不变的索引号。
　　目前的编制思路是索引号由前段码和后段码两部分组成，前段码可采用组织机构代码，用来标明提供政府公开信息的行政机关；后段码采用年份数字和顺序号数字组合编码，用来对本行政机关所管理或拥有的政府公开信息进行唯一标识。
　　?政府信息公开目录――内容概述规范及实现研究。内容概述是《条例》中规定的必备要素之一，是对政府公开目录中具体条目的内容概述，类似于文摘或内容摘要。内容概述又可分为指示性概述和报道性概述。内容概述是具体目录编制中的一个难点，也是需要花费较多人力、工作量较大的部分。为此，需要研究内容概述编写的相关规范和要求，开发针对不同类型和题材的政府信息内容概述的模板，为计算机进行自动文摘和手工文摘提供指导与规范。
　　?政府信息公开目录――目录格式规范研究。主要依据相关文献著录标准和规范：如中国文献编目规则(第二版)、International Standard Bibliographic Description(ISBDs)、CNMARC(中国机读目录)等格式，结合信息分类体系和核心元数据方案等，制定目录正文的著录格式与相应规范。在具体操作上，一方面既要考虑在网站上展现的目录格式；另一方面也要考虑印刷版的目录格式，而且这种格式应与传统图书馆的目录格式具有一定的兼容性，以便社会公众对政府公开信息的最广泛的知晓与获取。
　　上述5研究的标准规范适用于政府信息公开目录的编排、著录、发布、查询、维护和管理。相关的研究工作可由图书情报、计算机和电子政务等领域的专业人士来共同完成。
　　2.2　技术研究层面
　　?政府信息公开相关支撑技术研究。需要分析和识别政府信息公开所需的支撑平台、技术和工具，提出相应的功能需求，探讨技术解决路径与技术实现方案。这是技术研究层面要解决的主要问题，也是我国政府信息公开工作能够得以推广应用的重要前提。其旨在探索计算机辅助和人工参与相结合的方法，以提高工作效率、节约人力资源。相关技术主要包括：自动采集、自动分类、自动标引、自动文摘、机辅著录、目录自动生成等；相关系统包括：政府信息主题词表检索和辅助标引系统、元数据管理系统，目录管理和发布服务系统等等。这部分工作应由技术专家、用户和软件开发商合作开展研究。
　　?政府信息公开目录――网站信息发布实现研究。最终编制的政府信息公开目录，最主要的展现方式就是在网站上发布，而不是印刷版。为此，需要研究在网站上公开政府信息目录的具体技术方案，提出相应的系统平台架构设计和软件解决方案。这也是当前各个部门为落实《条例》正在着手开展的重点工作。
　　2.3　前瞻与宏观研究层面
　　?中国政府信息资源定位系统(CGILS，China Government－Information Locators Service/System)框架研究。我国政府信息公开工作的长远目标应是建立国家政府信息资源定位系统，实现在数据上分布式存储、逻辑上统一集中的政府信息公开目录体系，并提供统一的服务平台，以真正实现政府信息资源的有效配置和管理，充分发挥政府信息资源的作用。为此，应吸收和借鉴国外GILS建设的成功经验与作法，同时结合我国的实际情况，研究提出我国CGILS的总体框架。
　　
　　3　相关研究中的关键问题和研究思路
　　
　　3.1　关键的研究问题
　　?我国政府信息公开目录――信息资源分类体系研究。目前各地、各部门已有的信息分类标准不统一，而现有国家推荐标准分类体系的可操作性和可应用性尚不规范，无法在实际工作中直接使用。因此，如何结合我国国情和政府工作的实际情况，编制出一套科学合理、实用规范的通用分类体系，是政府信息公开技术研究中的重点与难点之一。
　　?政府信息公开相关支撑技术研究。在政府信息公开的具体实施过程中，需要识别和开发相应的技术、平台与软件工具(见上述)。这些都是在政府信息公开实施过程中不可逾越的屏障。
　　?中国政府信息资源定位系统(CGILS)总体框架研究。这是一项非常重要的前瞻性研究工作，可为当前工作提供指导和前进方向，有利于我国政府信息公开工作的长远与可持续发展。
　　3.2　主要研究思路
　　?总体思路。在政府信息公开相关研究中，要在充分调研国内外政府信息公开实践的基础上，结合《条例》要求和政府部门的实际情况，来研究制订我国政府信息公开目录的信息资源分类体系、核心元数据、索引号编制、内容概述、目录格式等技术规范，同时开发相应的支撑技术、平台和工具，提出总体实施方案，在相关部门的网站上进行试点，最终真正实现政府信息公开。
　　?在具体研究中：①尽可能地借鉴和参考相关的国际、国内标准，对其进行适应性改造，以适应我国的实际情况；②整合多方力量和资源，实现强强联合与优势互补；③围绕建立我国政府信息定位系统(CGILS)，为最终目标来部署和开展相关研究工作。
　　
　　4　研究中需要注意的几个问题
　　
　　4.1　走标准化、规范化、科学化的发展道路
　　如果事先不统一规划部署、没有全国的标准规范和指南示范，而是各单位各行其道，各自为政，将无法最终形成全国统一、互联互通、分布与集中相结合的我国政府信息资源体系，从而将形成一系列新的信息孤岛，造成资源的极大浪费，也直接影响政府信息公开工作的顺利进行和可持续发展。
　　4.2　开展系统研究，提出整体实现策略和解决方案
　　在相关技术问题的研究上，既要研究政府信息公开工作中的单个技术问题，达到“集中力量、各个突破”的目的，更要系统分析和全面研究，制定一套完整的技术标准与规范，提供全面系统的解决方案，从而实现整体与部分的有机统一，保证政府信息公开工作的顺利实施。
　　4.3　既要考虑实用性和可操作性，又要兼顾前瞻性和可扩展性
　　开展相关技术研究的目的就是要致力于解决实际问题，为政府信息公开工作提供标准规范和技术解决方案，并且最终在网站上得以实现，而不应仅仅是空洞的理论探讨；在充分考虑如何有效满足当前工作的迫切需求、进行量体裁衣和力求简化实用的同时，超前开展理论探讨和方法论研究，从而实现当前工作与长远发展的有机结合。
　　
　　5　结语
　　
　　开展政府信息公开相关技术研究具有重大的理论和现实意义。一方而，可以为政府信息公开条例的顺利实施提供有利支持和技术保障；另一方而，可以大大加速政府信息资源的建设、开发和利用步伐。据统计，政府掌握的信息资源占所有社会信息资源的80％之多。
　　更为重要的是，它将为政府信息公开工作提供一套统一、通用的标准和规范，为政府开展信息公开提供有力的技术支持，为相应的软件开发和技术实现指明方向，避免了重复建设、信息孤岛和资源浪费，为政府信息公开工作的长远和可持续发展、为政府信息资源的充分共享与开发利用奠定了坚实的基础。
　　研究制订相应的技术标准和规范，开发相应的平台、软件与工具，提出我国政府信息定位系统的总体框架，进行网站实现等工作均属于以前未曾开展过的、开拓性的工作，是随着形势发展而出现的新的研究课题。因此，对于我国图书情报界及其他相关领域的研究者来说，政府信息公开相关技术研究是一片全新的领域，将会大有作为，并可能产生一系列创新性的研究成果。

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