突发事件信息管理机制研究 突发事件应急处置机制

　　摘要　在分析突发事件信息内涵及其构成的基础上，概述突发事件信息的基本特征，包括价值性、时效性、载体依附性、共享性等方面。为加强交发事件信息的收集、分析、报告与公开，提高突发事件信息处理工作的科学性和有效性，需要构建一套科学有效的管理机制，其内容包括信息收集机制、信息整理机制、信息沟通机制和信息反馈机制4个基本部分。
　　关键词　突发事件　信息　机制　分类号　C931.6
　　
　　所谓突发事件信息，就是指与突发事件有关的一切信息。突发事件信息包括两个基本方面的内容：①指关于突发事件本身的信息，如突发事件的类型、起始时间、严重程度、所造成的危害等；②指处理突发事件的信息，即在处理突发事件过程中形成的信息，包括各种紧急决策信息、社会动员信息、资源调配信息，等等。突发事件信息具有价值性、时效性、载体依附性、共享性等特点。
　　突发事件管理过程实际上也是一个信息输入、信息输出及信息反馈不断反复的过程。突发事件信息管理是突发事件处理的一项基础性工作，同时也是一项高标准、严要求的工作，决定着突发事件处理的成功与否。为了最大限度地保证信息管理的科学性、准确性与权威性，必须严格执行统一的工作标准和工作程序，努力推动突发事件信息管理规范化，确保突发事件信息的质量，充分发挥突发事件信息在处理突发事件过程中的积极作用。为此，需要构建一套科学有效的管理机制，其基本内容应该包括以下四个基本组成部分：信息收集机制、信息整理机制、信息沟通机制和信息反馈机制。
　　
　　1　信息收集机制
　　
　　收集是突发事件信息管理的实际起点，是有效防范和应对各种突发事件的前提和基础，没有突发事件信息的收集，突发事件信息管理就成了无源之水、无本之木。突发事件信息收集的基本任务是将各种突发事件信息(包括事前征兆信息和事件发生后的各种信息)集中到应急信息管理平台中来。
　　要提高对突发事件的预见力和熟悉度，一个很重要的手段就是要获取尽可能详细、具体的突发事件信息。如果对这些一无所知，那么选择行动方案将无从谈起，这样就会浪费很多资源，使时间白白流失。因此，在这一阶段，要把握突发事件信息源的种类，做好突发事件信息的识别工作，并要通过各种手段及时捕获突发事件所表现出来的各种信息，同时，突发事件信息的收集，要保证信息的真实性与完整性，这是收集工作的基本要求，也是有效防范和应对各种突发事件的前提与基础。在当今信息社会，应急管理部门要想建立健全科学规范的突发事件信息收集机制，需要从以下几个方面加强工作。
　　
　　1.1　成立专门的信息处理机构
　　
　　政府应急管理部门需要建立健全专门的信息处理机构，配备专门的信息人员，使责任落实到人，如果没有专门的人，没有固定的职位，信息收集工作就无从谈起。同时，为了实现对突发事件信息的有效、专门管理，还需要加强培训和教育工作，通过学习与借鉴他国在突发事件信息管理方面的经验，切实提高信息人员的信息素质。
　　
　　1.2　建立突发事件信息库
　　各级政府要建立好各种突发事件信息库，加强各种突发事件信息及各种相关信息的收集工作。在突发事件预防阶段，不仅要对国内外形势的信息、国内外媒体视点、学者建议等进行收集，而且要定期召开有关信息的收集、分析、协调会议。同时，在重大突发事件时，各部门之间信息要相互传递，并根据需要从民间的公共机构收集相关信息。具体而言，需要对已爆发的突发事件进行全方位的信息收集，掌握具体的地点、危害程度、扩散状况、所需资源、应对措施等，以满足应急阶段对信息的需求。
　　
　　1.3　建设各级突发事件信息系统
　　在建设政府突发事件管理基本信息库的基础上，应构建各级国家突发事件信息系统，加强人防、卫生、公安、交通等相关职能部门的信息系统之间的整合，保证突发事件信息被全面、准确并及时地集中起来，确保突发事件信息传递畅通无阻，实现突发事件信息共享。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第三十七条明确规定：“国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作”。
　　
　　1.4　实现信息收集法制化
　　在突发事件管理过程中，不注重信息的搜集、整理、传递和运用的现象还比较普遍，在信息收集、发布，特别是在重大疫情的预警、公布、国际援助等方面还存在严重的缺陷。因此，应从法制化建设的角度来规范信息收集机制，让信息的收集具有规范性、制度化。
　　最后，在信息收集过程中，还需要充分发挥专家或专业机构的作用和特长。在信息化快速发展的时代，在多元信息渠道的背景下，要准确捕获突发事件征兆信息，剔除无用信息，发现和利用有价值信息，就应充分发挥专家或专业机构的作用和特长，有效地获取有价值的信息，以避免决策失误。
　　
　　
　　2　信息整理机制
　　
　　赫伯特?西蒙认为，在这样的世界上，稀缺的资源不是信息，而是信息处理能力。通过监测工作采集到有关突发事件的信息后，接下来的工作就是要对其进行加工整理。信息员要对收集来的突发事件信息进行整理、加工、分析，使之有序化、系统化，为信息的传递做好准备。建立突发事件信息整理机制的目的就是要把杂乱无章的信息变为系统有序的信息，为应急决策服务。为此，要建立突发事件信息分析制度，规范信息分析工作，保证整理工作的科学性、准确性，维护信息的严肃性、权威性与明确性，使公众及时了解事情的真相以及处理的最新情况。在信息加工整理阶段，主要应做好以下几个方面的工作：
　　
　　2.1　突发事件信息的识别
　　根据监测收集到的突发事件信息，在比较分析的基础上，判断突发事件信息的实际存在状态，具体确定和描述已经出现的突发事件信息，为开展突发事件信息诊断做好认识上的充分准备。
　　
　　2.2　突发事件信息的诊断
　　根据事件信息识别的结果，利用与事件信息相关的各种信息，对已被识别的事件信息进行基本成因分析和发展趋势预测，为事件信息的评价提供依据。对突发事件信息的诊断，一方面要深入分析事件产生的原因，事件信息诊断必须尽量从多方面找原因和根源，以便使应急预防与预警工作真正落到实处；另一方面，要合理预测事件的发展趋势。首先需要明确的是，事件发展趋势是建立在准确的事件成因分析基础上的，这就要求分析事件信息产生的原因必须深入、具体、客观；其次，事件的成因和过程都是十分复杂的，要运用科学的方法，以保证预测结论符合实际。
　　
　　2.3　突发事件信息的评价
　　对已被确认的主要事件信息进行损失性评价，以 明确在这些事件信息冲击下会遭受什么打击，造成什么损失。事件信息评价主要有两个方面：①对现已被确认的事件信息正在造成的损失进行评价；②对现已被确认的事件信息在将来一定时期内可能造成的损失进行评估。对事件信息可能带来损失的评价结论是进行应急管理工作的“决策”依据。
　　通过对零散、杂乱无序的各种突发事件信息进行有机分类、排序、统计、分析、编辑和存储等诸多整理工作，为应急决策提供强有力的信息支撑，为信息沟通提供准备。
　　
　　3　信息沟通机制
　　
　　信息沟通是突发事件信息处理的核心。英国危机公关专家里杰斯特曾提出著名的危机沟通“三T”原则：①以我为主提供情况(Tell your own tale)；②提供全部情况(Tell it a11)；③尽快提供情况(Tell it fast)。基于危机沟通的基本原理，突发事件信息沟通机制至少应包括两个基本方面：信息报告制度和信息公开制度。
　　
　　3.1　建立健全信息报告制度
　　在突发事件信息处理过程中，一个重要的问题就是在发生事件的第一时间，上级政府如何获得相关信息?2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中明确规定了信息报告制度，即“特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。”《国家重大食品安全事故应急预案》规定：“事故发生地人民政府或有关部门应在知悉重大食品安全事故后1小时内作出初次报告；根据事故处理的进程或者上级的要求随时作出阶段报告；在事故处理结束后10日内作出总结报告。”
　　《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件信息的报告也进行了明确规定，譬如三十八条规定：“获悉突发事件信息的公民、法人或其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或指定的专业机构报告。”三十九规定：“有关单位和个人报送、报告突发事件信息，应做到及时、客观、真实、不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”
　　时效性是信息报告制度的第一准则。为了杜绝不报、谎报、漏报、瞒报等现象，需要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报等行为要依法追究责任。
　　
　　3.2　建立健全信息公开制度
　　自2003年的“非典”事件以来，无数的正反经验表明，突发事件应对处理的顺畅与相关信息的公开透明程度密切相关――公开透明程度越高，应对处理就越顺畅、社会情绪也就越稳定；相反，则必然徒添周折、滋扰。前国务院副总理吴仪，在针对食品药品安全事故的应急体系建设时曾强调：“处理突发事件的一条很重要经验就是，一定要及时发布准确权威的信息，把事情原原本本地告诉公众。越是公开透明，社会反应就越平静；反之，则小道消息满天飞，人心惶惶。”
　　可见，突发事件发生后，政府能否在第一时间将突发事件信息全面、准确告知公众，对于稳定公众心态、动员公众力量具有重要的现实意义。笔者认为，信息公开制度的建立与健全，需要重点考虑以下几个方面的问题。
　　3.2.1　公开方式的选择　突发事件信息的公开，应充分利用广播、电视、互联网、手机短信息、电话、宣传车等各种媒体和手段，及时发布信息，并且对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区采取有针对性的发布方式，以增强发布方式的有效性。
　　
　　3.2.2　公开内容的规定　为了保障公众的知情权，充分了解突发事件及其处理的有关情况，需要严格规定突发事件信息发布的内容，其内容应包括突发事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等基本方面。
　　3.2.3　公开时间的限定　美国的传播学者在对相互冲突信息的不同呈现顺序的研究中发现，当受众面对两种冲突的信息时，两种信息的不同呈现顺序会影响受众对信息的接受。即当先呈现信息A，紧接着呈现信息B，且在信息呈现后延迟一段时间再测试态度的改变，受众就会倾向于接受信息A，这就是所谓“首因效应”。在突发公共事件刚刚爆发的时候，往往是人们对信息需求最大的时候，如果这时政府迟迟不发出信息，那么，各种流言就会成为官方新闻的代用品，进入非正式的传播渠道，而当流言先于政府信息进入公众的认知领域之后，那以后再纠正就是一件事倍功半的工作了。因此，突发事件信息的发布一定要把握及时性，力争在事发后的第一时间把有关信息向有关部门或人员通报，提醒其做好准备工作，以有效应对各种突发事件。
　　
　　4　信息反馈机制
　　
　　突发事件信息反馈是检验突发事件处理效果的重要手段，其目的在于通过反馈各种有关突发事件处理工作的评价、意见或建议，对突发事件处理过程进行干预和影响，促进突发事件应急管理水平的提高。信息反馈机制的建立，不仅可以使得突发事件处理效率大大提高，而且还可以赢得公众的广泛理解与支持，从而为战胜各种突发事件打下坚实的群众基础。
　　为此，在突发事件应急管理过程中，有关部门要增强做好信息反馈工作的责任感，加强对信息反馈工作的管理，采取切实有效的措施，建立健全多级突发事件信息反馈机制。
　　
　　4.1　畅通信息反馈渠道
　　突发事件信息反馈渠道的建立，应该从两个基本方面人手：①外部信息的反馈，即社会公众对突发事件处理过程及其结果的评价与建议；②应急管理机构内部不同部门之间的反馈，即各职能部门及时总结经验教训，并将这些经验教训及时反馈到统一的监督、管理部门，以求改进工作，争取更好地协同处理各种突发事件。
　　
　　4.2　创新信息反馈手段
　　为了建立灵敏高效的信息反馈机制，需要积极创新信息反馈手段，除了使用传统的书面反馈和口头反馈等方式外，在当今信息环境下，突发事件信息的反馈还要积极应用网络、无线通信设施等现代信息技术手段，增强信息反馈的时效性。
　　
　　4.3　加强对反馈信息的分析与处理
　　得到各种反馈信息后，就要加强信息的分析与处理工作，及时采用定量分析、定性分析等方法分析、处理各种反馈信息，得到处理结果后，要及时报告给应急管理部门，以检验突发事件处理措施的有效性，发现问题及时修正处理方案，从而为有效解决突发事件提供信息支持。
　　总之，信息反馈机制的建立，要以公众为中心，要尊重公众的意愿，要切实对公众反馈的信息认真进行处理，虚心接受公众的意见、建议与监督，及时了解决策执行的情况，发现突发事件处理过程中存在的问题，适时调整和完善决策内容，规范并改进突发事件的处理方式与方法，从而进一步提高处理突发事件的能力。

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