规则制定权【国际规则制定权与中国的位置】

　　这次讨论，是前一次"文明冲突与世界主要矛盾"讨论的自然延伸。既然"文明的冲突"不可能是世界的主要矛盾，既然主要矛盾从不同角度看得出的结论可能并不相同，既然国际社会的核心问题说到底就是权力和规则之争，那么，未来世界的规则要怎样制定?中国将在其中处于何种位置、发挥怎样的作用、争取怎样的利益?
　　我们来听听这些学者的争论。
　　　　　　　　　　　　　　　　--编者
　　
　　只有在大国协调环境中才能发挥自己的优势，增强自已的实力
　　
　　章百家　中国要进一步发展，必须穿过一个安全瓶颈，中国最初是以一个"造反者"或"挑战者"的身份进入两极世界的。在成长的过程中，逐渐掌握了利用两极矛盾和现行国际规则保障本国利益的技巧。客观地看，中国在"两极世界"中地位是不断上升的，并从这种相对稳定的秩序中得到了很大的好处，特别是从上个世纪70年代以后。但是，中国从不认为两极秩序和现行的国际规则是完全公正合理的。
　　现在，某种程度的国际"失序"暂时还没有给中国带来什么损害，甚至提供了某种机会。但是，对此不可掉以轻心，因为并非没有危险。我认为，危险来自两种可能：一是世界进入严重的失序状态，任何国家难以置身其外，中国的发展也将受到很大影响；二是在重建秩序的过程中，中国被置于不利的地位。我认为，后一个问题更值得我们关注。
　　我国的发展正处在一个关键时期，在安全和经济上正进入由外部环境造成的一个瓶颈。回想一下，改革开放初期，我国的外部环境是相当宽松的。原因很多，但其中有一个国人不大愿意提到的原因，这就是当时中国实际上很弱，西方发达国家从自己的利益出发，希望你有所发展，根本不把你当竞争对手。近二十多年来中国发展迅速，许多国家是以警惕的目光注视这一发展的。这是近年来在美国、日本等发达国家中"中国威胁论"甚嚣尘上的重要原因。事实上，中国要成为发达国家还有很长的路要走，但这些国家已把中国看作是未来的主要竞争对手了。
　　我想，对此我们首先应有一个平常的心态。在一个大国崛起的过程中，这其实是不可避免的。但这的确是一个敏感时期，必须慎重应对。我们在处理各种复杂矛盾时必须把握分寸，分清先后。就象下棋一样，虽然双方都有很明确的目标，但行棋的先后次序很重要，一招不慎，满盘皆输。这种瓶颈建国初期我们曾经历过一次。从历史经验来看，突破这种瓶颈最有效的手段就是"和平共处五项原则"。无论是控制当前某种程度的"失序"，还是建立新秩序，都要靠坚持"五项原则"来应对。另一点是坚持独立自主，保持外交平衡。时过境迁，中国再搞"一边倒"已经不行了。自己不打造发动机，把自己的车挂在别人的车头上往前走也不行了。同时，作为一个迅速发展的大国，中国应该在国际秩序更新的过程中，在制订新的国际规则的过程中发挥更大作用。现实地看，我们的国际地位比近代以来的任何时候都高，综合国力比任何时候都强，我们在国际事务中可以发挥比以往更大的作用。但对这种地位和我国的能力绝不能高估。我国仍是一个发展中国家，实力有限。踏踏实实办好自己的事，仍是我们的头号任务。
　　
　　潘　维　中国在现有的国际秩序中处于什么地位?我认为是既受压迫又被拉拢，这跟中国的实力大有关系。对美国而言，中国实力并不很强，但又对其霸权构成潜在挑战。这20年来，我们发展这么快，有了巨额出口和外汇储备，还是沾了现有国际体系的光。当然也吃了不少亏，比如加入WTO所付出的代价，特别是台湾问题上由主动变为被动。现行的国际体系对中国既有利又有害。那怎么办呢?要准确评估自己的实力，趋利避害，对现有的国际体系和霸主既利用又抗争。
　　
　　秦亚青　中国在其中的位置，如果用一句话来说，就是以负责任的大国的身份参与国际治理，促进大国协调，推动国际制度的发展。
　　制度化的目的在于治理。国际治理是以国家为主要治理者、以包括非国家行为体在内的国际成员的广泛参与为基础的治理。大国在推动制度化过程中必然发挥主要作用。没有大国的协调，推动和加强国际社会制度化的任务就难以完成。随着全球化的迅速展开，对国际制度的需求已经大大超出了经济领域。美国虽然是惟一的超级大国，但无力控制和管理一切。大国的协调与合作，对制度的加强和世界的稳定是至关重要的。在加强国际社会制度化的过程中，大国的利益经常大于分歧，合作也经常大于冲突。中国只有在大国协调环境中才能够充分发挥自己的优势和影响，才能最有利于发展自己的经济与社会。
　　如果说，从改革开放到加入世界贸易组织的这20年，是中国开始并全面参与国际制度的阶段，那么，从现在开始的一段时间，应该是中国深化参与国际制度、积极参与国际治理的阶段。作为不同于西方文化的东方大国，作为第三世界国家，中国的参与将使国际制度更具普遍性和合法性。作为国际制度的新成员，中国既要经历学习阶段，也有修改、更新和制定国际制度的义务和责任。这正是深化参与的内容。
　　
　　现在国际政治争夺的内容不是对土地、资源、太空等自然物质的控制权，而是争国际规则的制定权
　　
　　阎学通　关于中国的位置问题也可以理解为中国与现行国际体制的关系问题。现行国际体制是美国主导的，布什政府上台后就是维护美国在现行国际体制中的主导权，谁不接受美国主导这个体制，美国就认其为敌。其他大国其实也并不满意美国主导国际体制，但他们采取韬光养晦政策的条件比中国有利，因为他们都能较容易找到一个比自己强大的国家挡在自己前面，让美国人觉得这个国家在战略上更需防范。而中国则没有这个条件，我们无法在世界上找到一个比我国强大并能对美国构成较大战略威胁的国家。日、法、德是美国的盟友。俄罗斯普京的政策非常明确，就是为了恢复俄罗斯的元气，绝不与美国对抗，怎么样都要跟美国搞好关系。我认为中国现在所处的位置是，我们想要融入国际社会，接受现行国际体制，但又发现这个体制不太适合我们，所以还想在一定程度上对这个体制进行修改。面对融入现行国际体制过程中遇到的许多无法接受的规章制度，我们所要解决的难题是，我们是接受现行国际体制和秩序，还是改变这个体制和秩序。
　　　我认为，现在国际政治争夺的内容不是对土地、资源、太空等自然物质的控制权，而是争国际规则的制定权，即制定行为规范的权力。我认为，在现行体制外改变国际秩序是不可能的。这就是说以我国现有的力量获取较大的国际规则制定权是不可能的。即使我们融入了国际体系后，我认为我们仍然没有改变现行国际规则的力量。我们所能做的应是要学会如何在国际规则制定的过程中最大可能地保护自己的利益。简言之，融入现行国际体制之后的现实目标不是修改现行规则，而是学习如何最大限度地利用现行规则。
　　
　　中卫平　我们现在利用反映旧的国际经济政治秩序的规则,是为了修改它们，为建立国际经济政治新秩序服务。要达到这一目的，没有实力是根本不行的。例如我们加入WTO的一个好处是可以利用它的多边争端调解机制维护自己的贸易权益，从原来回旋余地比较小的双边谈判转为比较有弹性的多边谈判。可是，由于我们经济上对日本依赖很大，日本敢于在中国"入世"前夜给中国农产品来个下马威。日本农水省从2001年4月1日起到10月底，实施半年所谓的检疫管理，使我国大量已经运抵日本港口的新鲜蔬菜无法及时通关；4月10日，日本政府宣布对来自中国的大葱、鲜香菇、蔺草席等3种农产品实施进口临时紧急限制；6月4日，日本借口韩国从中国进口的鸭肉中检测出H5N1禽流感病毒，宣布自6月8日起停止从中国进口禽类产品；日本还策划对占其2000年进口比例73％的中国鳗鱼进行紧急进口限制。这不仅仅是与我国有优势的出口农产品之间的贸易磨擦，更重要的是暗示中国将来与其发生贸易摩擦时，还得通过双边谈判解决问题。
　　在国际政治领域也是如此。美国凭借其"冷战"后积累起来的军事实力，置以《反导条约》为基础的核裁军国际规则于不顾。1999年11月5日，第55届联合国大会以压倒性多数通过中国、俄罗斯、白俄罗斯与吉尔吉斯斯坦共同提出的要求美国遵守《反导条约》的决议，美国立即威胁说要退出条约。尽管国际社会一再劝告美国，而且俄罗斯在9.11事件后站在了美国的"反恐"旗帜下，但美国仍然一意孤行地退出了《反导条约》。因此，如果广大发展中国家既没有强大的国防实力，又处于一盘散沙的状态下，那么参加各种国际组织与游离它们之外虽然形式不同，效果却是一样的。在这个弱肉强食的旧的国际政治秩序中，发展中国家要想改变不利于它们的规则，首先就要有实力，然后才谈得上争取更大的发言权，争取更大的制定规则的份额。
　　
　　取得发言权必然以实力为基础，还要有信誉。实力要以过发展才能增长起来。
　　
　　阎学通　如果我们认为当前国际政治的核心问题是规则之争，那么争取制定有利于我国的国际规则就应成为我对外政策的主要考虑。如果世界大战只是指全世界范围的战争，那么这种战争今后20年内发生的可能性都极低，现在似乎不必给予太多的考虑。然而没有世界大战并不意味中国就不会卷入局部战争，我们就是在没有世界大战的情况下打的朝鲜战争和越南战争。中国需要争取有利于自己安全的、防止局部战争的规则。例如约束分离主义的国际规则，这对中国战略安全有着至关重要的意义。
　　
　　秦亚青　中国现在要加入国际体制，这个现在已经是大家的共识。如果在制度外，就没法去改变这个制度，也没有发言权。所以，必须参加进去。但是，这些制度本身，这些规则、规范，是由谁决定、怎样决定的，我有一些不同的看法。我认为规则、规范这些东西的制定，至少有三个方面的决定因素。
　　第一是权力。让我们回顾一下，二战以后，当时如果没有美国这种权力的话，至少经济领域里的国际制度很难建立。美国有这么强的权力，并且愿意去做，所以建立了这些制度和规则。
　　第二方面就是有些规则和制度是可以被大家接受的，因为这些规则或制度对你的利益是有好处的。即使中国现在加入WTO后要做出一些牺牲，但权衡整个利益，不管在经济上还是在政治上，包括将来社会整体的发展上，中国获得的利益还是大于牺牲的。不能只看到眼前亏了的这点利益。加入制度、接受规则、准备承担它的义务，就是因为对你的利益有好处，至少是好处大于坏处。
　　第三就是这些规则至少有一部分是大家认同的。不可能有这样的情况：国际社会公认是荒诞的规
　　则仍然会大有市场。
　　在社会之中，必然要有一定的道德规范。权力很重要，但权力不是一切。这三个因素在不同时期、不同的环境下所发挥的作用是不一样的。
　　
　　叶卫平　发展中国家要加快经济建设和国防建设的速度，以增强建立国际经济政治新秩序的实力。我们反对以强凌弱的"实力外交"，但外交必须以实力为基础。这里可以举几个案例。一个是"冷战"时期，许多的多边国际组织和条约没有让苏联参加，即使到现在俄罗斯也不是世贸组织成员。但苏联凭借实力迫使美国不得不跟它当面谈，以双边方式解决了很多问题，达成了《反导条约》等32个裁军和核不扩散条约。1977年7月，由于苏联的反卫星武器远远领先于美国，美国为了避免这方面的落后状态进一步拉大，不得不要求同苏联进行反卫星武器谈判。有了强大的军事实力，苏联通过双边方式也能遏制美国的霸权。另一个是在第一次世界大战后的"巴黎和会"上，中国是战胜国，但却被列为二等国家。北洋政府对此不以为然，反以美国威尔逊的"十四点"马首是瞻，结果山东权益被列强出卖给日本，导致中国外交的彻底失败。1931年"九一八事变"后，国民政府实行不抵抗政策，把希望寄托于国际联盟的裁决上，甚至提出把锦州划为美英等国军队驻扎的中立区，结果是东北近百万平方公里的国土和3000万同胞，在短短的四个多月内全部沦陷于日军的铁蹄之下。
　　
　　秦亚青　我补充一点，实力是经过发展，逐步增长起来的。中国从改革开放到现在，从国际体系中得到了收益，所以我们应尽力维护一个和平稳定的国际社会环境。我认为权力不决定一切，我们还是要利用现在的国际秩序。国家强大了，权力大了，筹码多了，机遇才会大。
　　如果要等到我们强大得足以和美国抗衡或超过它，我们再拉一帮人，建立一个新体系，那要等到何年何月。
　　　
　　在国际关系中，“国家利益至上”。
　　
　　潘　维　对制度的认同看上去是道德问题，其实很大程度上是立场问题、利益问题、权势问题。在国际关系中尤其如此。凡规则必有一定的道德性，完全没有道德性的国际规则或制度是不存在的。比如做生意应该公平，这没问题,大家都认同。可说到符合大众普遍利益的时候，就会想到，符合哪边的大众呢?服从谁的道德呢?怎么才算是公平地做生意呢？比如说国际贸易规则，鼓励商品流动，鼓励资金流动，这大家似乎都认同。但经济三要素之一的劳动力为什么不许自由流动呢?只是产品和资金的自由流动就导致对欠发达国家的不公平。美国人可以随便来中国，美国怎么不让我们中国的廉价劳动力上美国呢?我们的人为什么不能自由地去美国、西欧与那里的劳动者竞争？可是今天"公平"的国际规则就是这样规定的。这个规则并不符合一切大众的利益，它只符合一部分大众的利益。道德性因此就变成政治，变成强权政治了。所谓"认同"难道没有强权问题？我们似乎都认同"反对恐怖主义"，但看看所谓"反恐怖主义"国际大同盟的道义吧！弱势国家的人民早就清醒了，我们的前辈们也是清醒的。概括起来说，国际规则不完全是强权决定的，但基本上是强权决定的，强者制定规则，强者自己决定遵守、不遵守、或者修改规则。
　　阎学通说现在的问题是制定权的问题，争的就是规则制定权。我认为这个规则也好、制度也好，到最后我们服从也好，不服从也好，得分什么场合，不能总体说我们要遵守国际规则。人家说，台湾宣布独立了，而现在的规则是你们不能打台湾，这时候我们还能服从规则吗?农产品也是这样，如果真弄到全国老百姓蜂拥而起的时候，你还要服从规则，允许随便进口，如果真那样，农民揭竿而起，一切规则都见鬼去吧，WTO也见鬼去吧，到那时就得把粮食进口全卡住。总而言之，人得讲条件，如果不伤害你的利益，比如说鼓励出口，中国干吗不遵守规则呢?
　　但是我要提醒的是，在国际社会里面，毕竟有些规则是大多数成员认可的，因此，你就有一个信誉的问题，你还有一个在全局中的位置问题，你不能失去这个。
　　这个可信性最后还可以归结为权势。美国外交有多大可信性，对国际承诺又兑现了多少？可美国却总是在质疑别国的可信性。
　　
　　秦亚青　但是你大致上要有一个信任程度，就像现代社会的信誉度一样。我们试想在任何一个社会群体中，如果这个人绝对自私谁会喜欢他，谁会跟他打交道。
　　
　　章百家　我认为主要还是要考虑这个因素：实力。实力很强，即使没有信誉度，人家也不得不买你的账，但你实力不强的时候，这么做可能造成对自己的不利。
　　
　　潘　维　在国际关系里，大家都在那儿声称"国家利益至上"。什么是"国家利益"？不就是国家的自私自利？在国际关系里，国家自私自利是合法的，这就叫"国家利益至上"。
　　国际政治与国内政治不同，在国家内部，任何团体在维护自己的私利时都不能明显以国家整体的利益为代价，否则这种维护团体利益的行为就要受到批判，被认为是小团体主义，是破坏国家利益的。而在国际社会里，情况就变了。每个国家在现行国际体制下都公开宣称自己的对外政策就是维护本国利益，这种公开的维护私利的行为不但不受任何指责，而且被认为是爱国主义行为。这种区别决定了国内规则和国际规则的制定原理是不同的，因此我们得学会如何在无政府状态下制定有利于自己的规则。
　　
　　秦亚青　我觉着这个情况在发生变化。在当今国际社会中，极端自私的国家、过份强调自己功利的国家，确实会丧失信誉度。信誉也是国家利益。
　　
　　“实力”应该分为“硬”、“软”两部分。前者指一国的经济、军事实力；后者就是一国能够调动国际资源的能力。
　　
　　章百家　　信誉和实力总是相辅相成的。但从建立国际秩序和规则的角度来看，是不是可以把一国拥有的实力分为"硬的"和"软的"两部分。前者主要指一国的经济、军事实力；后者主要指一国能够调动的国际资源、寻求合作伙伴的能力。这两部分对信誉的要求不同。硬实力很强，即使信誉度差一点，人家有时也不得不买你的账；但实力不够强又缺乏信誉，你就很难找到合作伙伴。中国传统的合作伙伴主要是第三世界国家，现在同大国和发达国家的合作也在增加。在制定国际新规则的过程中，中国既需要增强实力，又需要建立良好的信誉。在第三世界国家中，中国的发展处于比较领先的位置，保持自己信誉的重要一点就是要维护发展中国家的利益。
　　
　　阎学通　　我认同这样的观点，即一国有绝对强的实力，就可不太顾及其信誉，因为别国对它不遵守国际规则的行为没有太多办法。但当一国实力不够强时，它就得考虑信誉问题，否则其不遵守国际规则的行为就要受到惩罚。中国仅是一个地区强国，要想在国际社会中有效保护自己的利益，就得考虑自己的信誉，因为当实力不足以实现利益目标时，保持信誉就成了维护利益的一种手段。
　　美国作为矛盾的主要一方，它几乎跟世界各大力量都有矛盾。欧洲已经体会到，美国越强大，它就越不希望北约发挥作用。这次打阿富汗，美国对北约的态度就是不让它以集体方式加入美国的军事行动。西方国家谁要加入这次行动，全得同美国双边协商，法、英、德等国军事行动都得听美国指挥。美国的意思就是，你们甭集体跟我合作，你们集体来了就会跟我平起平坐，我美国就无法全权主导这场战争了。欧洲认识到这一点，于是加紧制定独立防务的政策。欧洲要保持制定地区安全规则的发言权，就需要有自己的实力。
　　
　　潘　维　　我想讲的并不是要中国与美国对抗。眼下的世界秩序，特别是国际经济秩序，应该说对中国颇为有利。中国曾经享受世贸组织的好处，但又不受其规则的约束，情况一直还不错。想把中国拉入世贸组织，其中一个原因就是想用严酷的规则来规范中国的行为。如果遵守秩序的收益大于代价，我们为何不搭美国主导的秩序之车?
　　但是，如果这个秩序在战略的层次上给我们带来的代价高于收益，特别是毁灭性的代价，我们为什么要遵守这个秩序？印度尼西亚垮了，阿根廷垮了，还有更多的发展中国家在现有的"道德"秩序中受欺负，被凌辱。把现有的国际秩序泛道德化，理想化，是我们应当特别警惕的。
　　
　　应该具体研究中国与世界游戏规则的关系是什么，应该把游戏规则制定权的问题提高到国家战略的高度来认识。
　　
　　唐文方(美国匹兹堡大学政治学副教授清华大学国际问题研究所客座教授)
　　我觉得，应该具体研究中国与世界游戏规则的关系是什么，在什么情况下能遵守游戏规则，在什么具体问题上不仅遵守而且要参与它的制定并在一定程度上改变其游戏规则。在具体问题上根据自己的具体实力决定自己的行为方式。
　　
　　阎学通　　我顺着你的思路再说几句。中国现在已经参与国际游戏规则的制定了，但目前对游戏规则制定权的问题没有提高到国家战略的高度来认识。也就是说在这个问题上的投入还不够大。例如台湾问题，我们应该促进国际社会制定反对分离主义的国际规则，要像打击恐怖主义一样。冷战后分离主义是许多国际冲突的主要原因，给世界带来了许多战争，为了维护世界和平，我们要制定进行国际合作、共同反对分离主义的规则。
　　唐文方最近我们把"东突"分离主义纳入国际恐怖主义范围，做得非常好。过去总强调这是我国的内政别人不得干预。现在等于把打击"东突"纳入反恐斗争的游戏规则了，其他国家不得不接受。
　　
　　邢悦(清华大学国际问题研究所)
　　刚才秦亚青讲世界游戏规则是由三个因素决定的，我很同意。我想就此补充一些我的看法：第一，国际游戏规则制定者的"权力"是与"责任"联系在一起的。我们一谈到制定规则中权力最大的国家（美国），想到最多的是它的强权、霸道。但一项规则制定出来后，能否有效地发挥作用，还需有相关的机构来负责执行和监督。比如，有了交通规则后就得设红绿灯和警察，否则交通规则将形同虚设。国际规则也是如此。而在维护规则的有效实施方面，实力最强的国家发挥的作用和承担的责任也最大。如美国一个国家应缴纳的联合国会费就占联合国总会费的1/4。
　　第二，世界多数国家对游戏规则达成"共识"和形成共同的"道德规范"是两个概念。潘维理解的"共识"等同于"道德规范"或必然涉及"道德规范"，并由此推论说因为世界不存在普世的道德规范，所以多数国家在游戏规则上不能达成共识。我认为共识不一定涉及道德规范。尽管世界各国的人在许多方面存在着差异，包括道德规范，但地球上所有的人在本质上是一样的，又同处于当前国际社会发展阶段，对许多问题是可以形成共识的。有时，我们过多地强调人与人、国与国的差异而忽视了他们之间的同一性。
　　第三，国际游戏规则既维护强国的利益，同时也保护弱小国家。用阶级分析法来看，毫无疑问，任何规则都是由统治阶级制定并为统治阶级服务的。但从社会学的角度来看，任何规则都注重保护弱势群体，以维持社会稳定，当然这也是为了维护统治阶级的利益。国际规则也不例外。我们看到加入WTO的100多个国家中绝大多数是发展中国家，但没有一个发展中国家因为加入WTO而导致经济崩溃、社会倒退，原因即在于此。
　　阎学通　今天讨论规则之争问题既有共识也有分歧。共识是大家都看到规则之争在当前国际政治斗争中的重要性，分歧是大家对制定规则的基础和规则的作用看法不同。有的同志认为制定规则以实力为基础，因此规则的作用仅是对实力的补充；有的同志认为国际规则随着人们的观念变化而修改，规则制定后又能改变人们的行为，因此视规则有超越实力的作用。大家似乎都认为中国无法在体制外修改国际规则，而应侧重利用国际规则维护自身利益。然而目前的许多国际规则不利于中国现状，中国如何利用这些规则就成了一个非常重要而且非常现实的问题。希望我们今天的讨论能引起大家对这一问题的关注与研究。▲

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