差距_差距与融合

　　 　　中东欧国家“回归欧洲”的步伐稳健而坚定。如果不出现意外，波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛与斯洛文尼亚等中东欧八国，加上地中海上的塞浦路斯和马耳他，将于2004年5月正式加入欧盟。届时的欧盟成员总数，将从15国跃至25国之多。此外，尚未结束谈判的两个中东欧国家，即罗马尼亚与保加利亚，也有望于2007年入盟。
　　欧盟此次扩大，是欧盟首次突破西欧地区向中东欧国家扩展；而中东欧申请加入欧盟的成员之多，与欧盟现有成员的发展差距之大，可谓前所未有。这些特点，既对扩大的实现构成严峻挑战，又对欧洲与欧盟未来发展，产生深远影响。那么。经济发展差距如此之大的两个地区是怎样走向联合的？东扩又带来了怎样的影响？在此，让我们听取中国社科院欧洲研究所研究员吴弦的分析。
　　
　　历史纽带的存在与现实因素的考虑
　　
　　西欧与中东欧虽在地域上紧密相连，可是二战后以美苏主导、东西欧分裂为特征的冷战格局，曾从根本上制约了欧盟的前身欧共体与中东欧发展关系。东欧形势的剧变以及中东欧国家向西方经济、政治体制认同，则为欧盟与中东欧缓和关系提供了历史机遇。对于东扩，欧盟内部尽管争论不断，但这个政策发展，其轨迹表现得十分清楚，且势头越来越强，究其深层原因可以从历史和现实两个方面来考虑。
　　其一，从欧洲经济史的角度看，西欧与中东欧之间的联系，渊源深远。始于18世纪后半期的西欧工业革命，对中东欧各国，都先后产生一定影响。在其影响下，双方的经济联系趋于紧密化，共同构成了“欧洲经济区域”。在一战后至二战前的1938年，西欧总出口的31.3%流向中东欧，占中东欧总进口的59.4%；对中东欧而言，西欧作为其主要的出口市场，1938年，中东欧出口的51.8%流向西欧，占西欧总进口的38.3%。随着贸易发展，东西欧之间的资本流动也相当密切。其时的所有中东欧国家，都是净债务国，主要依靠西欧资本的持续流入。
　　上述历史纽带的存在，使得欧共体“始终以整个欧洲的统一为最终目标”。欧共体成立时，就称“任何欧洲国家可以申请成为成员”，因此克服东西欧之间的分裂，是其共同愿望。也正是基于上述联系，欧共体执委会在1990年即明确指出，中东欧在各个方面都同属“主流欧洲”之一部分。仅仅是由于冷战格局出现，才造成了欧洲“因意识形态对峙所强加的非自然分裂”，以致失去了“传统联系”。
　　其二，积极支持中东欧转轨，进而启动东扩进程，符合欧盟自身的根本和长远利益。
　　首先，从地缘政治讲,与欧盟相邻的中东欧地区，历史上各种矛盾错综复杂，动荡不安，巴尔干更被视为“欧洲的火药桶”。东欧形势剧变后，经济、政治体制改革造成的动荡，包括社会分化和国家解体，各种潜在民族矛盾的再度激化，乃至爆发武装冲突和战争等，将直接、间接威胁到西欧的“安全”与“稳定”，影响欧盟自身发展。而接纳中东欧国家，通过增加援助、“移植”欧盟的法律、体制与政策、发挥一体化的市场效应等途径，将大大提高中东欧改革成功的可能性，进而深化共同利益，改善国家间的行为模式，最终有利于欧盟的长远“安全”与“稳定”。
　　其次，从经济层面来看，20世纪80年代中期以来，提高经济竞争力以应对全球化挑战，始终是欧盟的核心目标，而进一步向中东欧扩展，则有利于该目标的实现。扩大以后,欧盟人口将从3.7亿增至4.8亿，这意味着,一体化的种种现有措施，包括商品、服务与要素市场自由化，共同竞争规则，直至最终实施共同货币，都将在“一个更大的经济区域”内实现，进而将“允许更好的资源配置，更好地发掘规模经济”，最终为“整个地区带来更高的增长率，更低的通胀前景”。对此,欧洲执委会曾明确承认，尽管经济上的好处并非“全是自然而至”，也不会“均衡分布”，且西欧的部门和区域亦将面临调整压力，但“从更长远看，扩大的经济影响将肯定有益于欧盟”。
　　第三，从政治地位看，欧盟先是通过深化与扩大，确立了在西欧的主导地位，冷战结束后，如能进一步向中东欧扩展，则其在塑造“新欧洲”中的核心作用将得到保证，进而提高在世界舞台上的地位。
　　总之，历史与现实两方面因素的存在，使得欧盟从东欧剧变开始，就认识到中东欧“回归欧洲”的意义，并认为，如果能及时调整政策且举措得当，自己将会成为最大受益者；反之，受到的损失也必将最大。正是在此背景下，东扩进程得以启动和深化。
　　
　　欧盟的策略：支持转型?缔结协定?启动东扩
　　
　　鉴于西欧与中东欧在经济发展水平、社会经济制度方面的巨大差距，此次扩大也面临着严峻挑战。它不仅要求欧盟大力支持中东欧的转轨和入盟努力，而且要积极协调内部矛盾，改革自身和做出相应安排。对此，欧盟采取了一系列举措，逐渐将东欧纳入欧洲一体化进程。
　　首先是在多边框架中积极支持中东欧转型，进而缔结“欧洲协定”，全面深化双边关系。东欧形势发生剧变之际，限于内外条件，欧盟对中东欧的入盟要求，尚不能做出明确回应。这是因为，中东欧的改革刚刚起步，步履维艰，不确定因素颇多，反复、倒退的可能性依然存在。因此，欧盟政策调整的起点，是做出“即时反应”，即积极支持中东欧国家转型。为此，欧盟积极参与了其时西方国家支持中东欧改革的多边援助活动，如大力推动“法尔计划”和筹组“欧洲重建与开发银行”，并在其中发挥了主导作用。
　　通过这些举措，欧盟打破了与中东欧的隔绝状态，直接、深入了解到中东欧的改革需要，促进了其转型启动。在此基础上，欧盟开始考虑中东欧国家加入欧盟的要求，同意创立反映双边特殊关系的“新形式”。1990年～1995年，欧盟先后与中东欧十国缔结“欧洲协定”，赋予了后者“联系国”地位。“欧洲协定”为强化双边关系，提供了一个全面框架。它既规定建立“工业品自由贸易区”，双方先后开放市场，又包括“经济合作”与“财政援助”；既有“机构性安排”，又有“政治性对话”；关于竞争法的适用等规定，更是在促进中东欧转轨的同时，启动了向欧盟法律的接近进程。“协定”的缔结与实施，标志着欧盟中东欧政策的一大飞跃。它有力推动了中东欧联系国改革，大大密切了双边关系，进而为欧盟启动东扩进程，提供了坚实的平台。
　　
　　再有就是制定入盟标准，启动东扩战略。根据内外形势发展变化，欧盟在完成了大多数联系协定谈判之后，着手启动了东扩进程。在1993年6月的哥本哈根首脑会议上，欧盟首次承认，中东欧国家具有加入资格，但考虑到东西欧发展差距等因素，欧盟又坚持，不应由此“削弱”欧共体或“牺牲”其“深化”，因此对中东欧国家欧盟明确规定了加入标准，以确保中东欧国家具有正常运行的市场经济，并能够应付欧共体内部的竞争压力以及接受欧共体全部立法。1993年哥本哈根会议意义非常重大。在正式肯定中东欧加入权的同时，会议所规定的加入标准，既指出了中东欧联系国的努力方向，又构成欧盟日后判断各国是否具备加入资格的依据。
　　1994年12月，欧盟埃森首脑会议通过所谓“加入前战略”，意在“推进和改善”中东欧“准备加入的进程”。其具体“目标”是，促进双方的“持续一体化”，特别是在“政治和经济体制”方面，以最终“创造一个日益统一的区域”。“加入前战略”的实施，有力推动了中东欧国家向“哥本哈根标准”靠拢，为欧盟评估各联系国达标状况，判定其是否已具备加入谈判资格，进而启动加入谈判，创造了条件。1998年3月，欧盟与中东欧国家的加入谈判正式启动。2000年2月，要求入盟的中东欧十国全部都参与了谈判。
　　
　　东扩的难点：利益的重新分配
　　
　　欧盟东扩后，必将涉及利益蛋糕在欧盟内部重新划分，这在欧盟现有成员内部引起了重重矛盾，必须在谈判期间或扩大前加以解决：
　　1.加大共同农业政策改革力度。目前，欧盟共同农业政策带来的开支占欧盟财政开支半数以上。为抑制生产过剩，缓解财政负担，欧盟曾先后采取措施，谋求政策改革。鉴于即将入盟的中东欧十国农业经济比重远高于现有成员国，有必要进一步加大改革力度，不然扩大后农业开支还将剧增，使欧盟难于承受。
　　2.“结构政策”改革。“结构政策”是维持欧盟“经济与社会凝聚力”的核心举措，主要是向落后地区提供财政扶持，以抑制发展不平衡，维持内部市场统一。但目前结构政策已成为欧盟的第二大财政支出。由于要求入盟的所有中东欧国家经济发展水平都远低于欧盟现有成员国，结构政策如仍按扩大前的受援标准实施，那么这既将使欧盟无力负担，又严重影响到援助的“有效性”。为此，欧盟最终做出决议，决定“将结构基金援助更加集中于最大需要地区”，将以往的六类援助目标，减少到了三类。
　　3.财政安排。这是成功实现扩大的财力保证，意义重大。在财源有限和反复协调各方利益的背景下，欧盟精心准备了扩大专款，提供给尚未加入的申请国和新加入成员国。为适应形势发展需要，成员国还就自有财源体制，做出若干调整和改革。
　　
　　欧盟扩大以后面临的挑战
　　
　　东扩历史进程的深化与实现，对欧洲与欧盟未来发展，都具有极为独特、重大和深远的意义和影响，这已经、正在或将要一步步显现出来。
　　首先，冷战后东扩的逐步进展，终于使得欧盟首次得以向中东欧扩大，不仅彻底结束了战后40多年来的东西欧分裂状态，而且大大提高了欧洲的统一性。从根本意义上讲，欧盟通过一系列举措，在不太长的时期内，帮助中东欧实现了两大历史性飞跃：一是有力促进了中东欧经济、政治体制转轨；二是将中东欧的发展水平提高到了能够被纳入欧盟一体化的水平。这无疑大大缩短了双方之间的差距。入盟后，中东欧国家将参与欧盟的一整套机制运作，承担成员国所有义务。这意味着，作为一种国际与人类社会的新型组织形态，一个至少囊括27国（包括罗马尼亚、保加利亚两国）、近4.8亿人口的欧盟，将在欧洲出现，其在全欧中的核心组织地位，终于得以确立，并将继续扩展到更广大地区。而以更长远的历史眼光来看，随着东扩实现，数百年来以战争、强权和均势为主要特征的欧洲民族国家关系，终于转变为以和平与深度一体化为主要特征的新型组织关系。这无疑将大大提高欧洲的统一性，对成员国的利益融合、思想与行为方式以及欧盟日后发展，都将产生极其深远的影响。
　　其次，有力推动了“制宪”进程启动。近几年来，欧盟又在酝酿重大变革，集中体现在谋求“制宪”上。2001年12月的莱肯首脑会议通过著名宣言，明确指出，成立半个世纪后的欧盟，“已处于十字路口”，应着手进行深度“改革”和“更新”，乃至考虑为“欧洲公民创立一部宪法”。按照规定，“制宪筹备委员会”已于2002年2月底如期开始工作，引起欧洲内外广泛关注。而大量中东欧国家加入在即，正是这一进程背后的主要推动力。这是因为：1.面对东西欧的体制趋同与历史性统一，欧盟各国都感到，已有必要和可能，对影响欧洲未来的欧盟规则，做出长远和根本性安排；2.随着成员不断增加，欧盟的机制运行已趋于钝化，再不加以认真改革，将无法承受新一轮扩大；3.此次扩大，将对各国的地位与利益，带来种种微妙影响。因此各方都希望扩大前促成有利于己的规则更新，以保持和加强自身的影响力。
　　第三，促使欧盟调整、改革运作机制与发展模式。高层次的超国家调节与发展不平衡，历来是一对矛盾。一体化程度愈高，发展不平衡愈大，愈难于在成元间达成一致。中东欧十国人均GDP仅占欧盟的32%，甚至远低于欧盟现有成员中的四个最不发达国家。这无疑将使欧盟的发展不平衡状况，大为恶化。与此同时，20世纪80年代中期以来，欧盟的深化，接连取得历史性突破，单一市场建设与欧元启动，政治联盟的确立，都使得超国家调节更有必要。显然，在这种状况下，欧盟东扩后的决策与管理难度将大大增加。法国前总统德斯坦承认，欧盟从15国跃至27国，将使欧盟到达“崩溃”边缘，如不采取改革措施，届时将“无法管理”。因此，为保证日后顺利发展，欧盟必须调整、改革运作机制。
　　可以看出，欧盟能够逐步实现东扩，绝非偶然。而扩大实现所带来的影响，从某种意义上讲，又对欧盟未来发展，提出了新的挑战。因此，东扩后的欧盟如何协调内部分歧，尽可能合理地安排未来，以迎接挑战，就成为欧盟面对的一个新的重大问题。▲
　　
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　　中东欧的一个历史命题――回归
　　2003年第2期“封面话题”
　　
　　阅读背景
　　
　　法尔计划
　　1989年7月，在巴黎七国首脑会议上，包括欧盟在内的西方24国集团成立并决定实施“法尔计划”，对最先发生剧变的波兰、匈牙利实施援助，意在保持两国的“政治和经济改革进程，特别是加强私有部门”。欧盟作为项目协调人，不但积极参与并有效“协调”了西方国家援助，且“日益在法尔政策与战略制订方面起了导向作用”，如在24国集团和国际金融机构的援助领域，提出欧盟自身的行动计划；适时建议将援助计划扩大到保加利亚、捷克斯洛伐克、东德、罗马尼亚和南斯拉夫等国。
　　
　　欧洲重建与开发银行
　　为突出多边援助框架中的“欧洲特性”，法国提议于1989年12月建立欧洲重建与开发银行，旨在积极筹措资金，用以扶持中东欧私人资本。欧共体及其成员国与欧洲投资银行的股本比重，占总资本100亿埃居的半数以上，远高于美国（10%）、日本（8.5%）和其他国家。
　　
　　“加入前战略”
　　
　　1994年12月，“加入前战略”在欧盟埃森首脑会议上通过，该战略有两大工作重心：
　　确立双方的“结构性关系”。这是具有“核心意义”的重要举措。这是指创立双方对话的“多边框架”，即以15国的欧盟机构为一方，以全体联系国为另一方，举行定期对话的制度，纠正“欧洲协定”实施中的“过度双边主义倾向”。对话不仅包括经济领域，还涉及到安全、外交与司法。“结构关系”的建立，使得中东欧国家在机构层面上，开始接触欧盟的各项活动。
　　帮助中东欧国家纳入“单一市场”。在成员国间实现商品、服务、资本和人员自由流动，是经济一体化的基石，构成了欧盟成员必须承担的基本义务，因此成为“加入前战略”的又一基本着眼点。战略提出了具体行动方案，强调双方应共同做出努力，帮助中东欧国家采取与欧盟一致的立法与管理体制，并制定出工作计划与时间表。
　　
　　扩大后欧盟改革的三个方向
　　
　　扩大特定多数表决制。部长理事会决策中，不少地方仍须一致赞同。这意味着各国都有否决权，只要一国反对，就无法通过决议。而随着东扩后成员国数量激增，势必使一致通过更加艰难，致使某些关键性决策，始终难于做出决断。尽管因触及某些成员国重大利益，对扩大多数表决制的范围与程度，各国历来歧见颇大；但为欧盟正常运行，不少人都承认，进一步谋求扩大，已势在必行。
　　更加重视“多种速度”模式。成员国不能达成一致时，同意某些国家先行一步，即允许一体化存在“多种速度”，是又一合乎逻辑的选择。事实上，欧元区和申根协议（欧盟15国成员中，只有12国加入欧元区）实施，都已是突出先例。
　　改革某些管理、运行机制。谋求改革轮值主席国制度，即是其中之一。欧盟目前由15个成员国轮流出任主席，任期半年。这意味着，每隔7年各国才能轮换一次。而扩大到25国后，时间间隔还将增至12年，显然将更不利于政策实施的延续性与效率。因此，在制宪讨论中，成员国已就改革轮值主席制的运作模式，包括任期时间、成员组成和发挥职能的方式，展开激烈争论。
　　
　　欧盟制宪：实现“大欧洲”梦想之路？
　　
　　为了扭转欧盟政治一体化滞后的态势，欧盟急需在内部制订一部宪法。目前在欧盟范围内，各种法规一体化的覆盖率已达60%以上，在经济一体化方面，成员国的主权转让共享已超过85%，欧盟基本上逾越了传统的邦联体制，并具有不少超国家的联邦特征。特别是，制宪与东扩紧密相连，更决定了欧盟制宪处在不进则退的十字路口，迫使欧盟“别无选择”，一定要寻求到所有成员国都能接受、反映主流意愿、遵循辅从原则，并兼容吸纳德法两种主张的折衷妥协方案。这一行动本身表明，欧盟正在争取自身更大的历史合法性。为此，欧盟先是决定成立制宪筹备委员会，筹委会主席由颇具声望的法国前总统德斯坦担任。筹委会有两大任务，一是彻底改造现有的欧盟机构与机制，使其能在欧盟扩大后继续运作；二是通过公开透明的讨论，让欧盟的决策中心更贴近公众。
　　“制宪”的内容主要涉及两个方面。首先，要更好地界定欧盟与成员国之间的三种权限，即欧盟专有权、成员国专权以及欧盟与成员国的共有权。其次，是如何加强欧盟的“民主合法性”问题。这至少涉及三点：一是弥补所谓的“民主赤字”。随着政策的制定和协调更多地转移到欧盟一级，代表各国政府的部长理事会将逐渐脱离本国议会的监控，但欧洲议会的制约和参与欧盟立法的权力仍然有限。因此，如何从机构安排上解决这个问题便成为争论的焦点。二是增加决策的透明度。三是让欧盟更贴近公民。权力上移造成各国民众对欧洲机构的疏离感。欧盟一再强调，应采取措施加强与公民的联系，政策的制定要紧密地与民众的实际需要挂钩。尽管制宪问题很复杂，但某种宪法性文件的产生，对于欧盟明确发展方向，调整其机制结构，规范欧洲的“多层治理”，将会起重要的推动作用。
　　――摘自《人民网》

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