可能的未来之路:未来之路

　　政府不能片面追求土地收益最大化　　黄小虎 　　 　　一、国家在土地问题上的双重身份及行为 　　国家是经济社会事务的管理者，又是国有土地的所有者，双重身份导致了一些行为特征。
　　作为管理者的行为包括，规划、制订有关规则、相关的制度甚至法律，还有税收，还要做一些基础的工作，如调查、评价、登记，还要为市场主体提供服务。
　　作为国有土地的所有者，要收取地租，包括短期租金，出让金，用土地入股登。
　　还有一些行为是比较模糊的，比如说征收征用、划拨等等，既可以说是管理行为，同时也是所有者行为。
　　
　　二、双重身份的关系
　　1、理想化的国家行为应该是什么样的?我个人认为，所有者的行为应当服从管理者的管理目标。就是说，不能片面地追求土地收益的最大化，或者地租的最大化。
　　这里涉及两个理论问题。一个是，市场行为一定是所有者之间的交换行为，但是恐怕不能反过来说，所有者行为一定是市场行为。另一个，地租的理论值是因土地的等级、区位等引起的那部分超额利润，这是一个客观的度。地租过高或过低，都会伤害实体经济。因此，政府不能以追求土地收益最大化为目标，不能追求自己行为的市场化。作为整个国民经济的管理者，收取地租的行为，要服从管理目标的需要。
　　2、现实情况是怎样的呢?从现象上看，许多地方政府事实上在利用管理者的地位，运用管理的手段，来谋求自己作为所有者代表利益的最大化。可以说，在土地问题上政府行为发生了错位。
　　
　　三、政府行为错位的原因
　　1、深层原因：
　　政府职能、财政体制与分配格局、金融体制、干部体制，等等。
　　2、土地管理与制度方面的原因：
　　一是国家垄断土地一级市场，把集体的土地也垄断了，导致凡非农建设用地都要征地(客观上就是利用管理者地位改变所有制关系)。而现行征地补偿标准又很低。
　　二是经营性用地“一律招、拍、挂”(价高者得，客观上鼓励了追求土地收益最大化)。
　　以上两点结合，导致地方政府普遍低价征地、高价卖地。问题出在地方政府身上，根子却是我们的政策和制度有问题。地方政府承担着很多责任，没有相应的财力，要找出路。结果，在土地政策和制度上找到了出路。提醒、批评地方政府，固然不错，但恐怕更多的责任还是在我们自己身上。
　　
　　
　　四、怎么办
　　首先，要综合改革，改革财政体制、金融体制、干部体制，逐步转变政府职能等等。通过改革改变政府行为的动力机制，这是根本性的。
　　其次，改革土地管理和土地制度。
　　1、在用途管制的前提下，允许城市规划区外的集体存量建设用地进入市场。凡是合法取得的集体建设用地，允许出让、出租、入股、联营等。
　　2、城市规划区内必须征为国有的，按集体建设用地市场价格补偿。允许“圈外”的集体建设用地人市，就会自然形成市场价格。按这个价格补偿，农民所得高于农地价格，国家也还有一部分市地的增值收益，兼顾了各方利益，比较合理。
　　3、国有土地有偿使用形式，应灵活多样，多种形式并存。至少在一段时期内，应以年租制为主。年租制的好处：可以防止“寅吃卯粮”(一届政府花用后几届政府的钱)，抑制短期行为；可以降低工业企业的投资门槛，减少投资风险(特别在当前CPI和PPI推高生产成本，人民币升值使出口企业减少利润乃至亏损情况下，尤有必要)；可以调整国民收入分配(近些年来，政府收入占GDP的比重过高，影响居民消费和社会投资，问题主要是非税收入太多，其中土地出让金是重要组成部分，实行年租制，有利于改变现有分配格局)。
　　这里需要要探讨的是土地年租制和物业税的关系。物业税按本质来讲，是政府利用行政权力的二次分配，而地租属于一次分配的领域。是用年租制方法还是物业税方法，我个人觉得可以两者并行。实行年地租的，可以不征物业税，实行出让的，则要征物业税。
　　4、还有一个改革措施可以考虑，就是把管理者职能和所有者职能分解到不同的部门。现在土地资源部门又是土地的管理者，又是国有土地的所有者代表，实践中很难把行为界定清楚。分开以后，负土地管理责任的部门，主要职责就是两个方面，一是通过用途管制，保护耕地，保障发展；二是保护产权，不管是国有土地还是集体土地，都按一个办法来管。其中一个重点是征地过程中，切实保护农民的利益。至于已经成为建设用地的，不管是国有土地还是集体土地，采用什么样的有偿使用方式，地租、地价如何定，没有必要干涉太多，只负监管之责就行了。
　　
　　改税减赋实现国家资源财富最大化　　王高尚
　　
　　我们现在谈矿产资源，谈到对中石油、中石化收税收费问题，因为他们现在利润太多，要给国家交一部分。可是大家回顾一下三五年前，当这些行业锅都揭不开，要垮台时，那时候学者是在呼吁给这些企业想办法。产权的价值和价值分配，不能随行就市。
　　除了价值的分配问题，就矿产资源而言，实际上还有很重要的一点，是价值的实现问题。改革很重要的一个目标，是国家资源利用最大化。在现在的税费体制下"当然还包括管理因素，我们的煤炭以及其他矿产的利用率很低，相当于一半以上都被浪费掉。大多数人更多是关注开采出的那一半东西怎么分，而没有想到还有50％没有开出来。
　　怎么办?
　　我国矿产税种，除了一般增值税、所得税外，就是资源税和资源补偿费。现在在矿产资源税费收交过程中，不管是资源税还是资源补偿费，都是按产量收的。石油产业比较好，是国有垄断产业，管理好一些。其他矿产，在资源浪费、环境破坏方面，可能这两个税上没有对它进行约束。原来有100吨储量，你产10吨我按10吨收费，而国家另外90吨价值能不能实现则没有约束，这又是以产量征税的问题。
　　前年我们做了一个尝试，提出矿产资源改税减赋，促进资源合理利用。
　　一个是把增值税税率下调。由于矿产资源的隐性特点，从勘探到发现，风险很大，你现在看到的赚钱很厉害的矿山，可能前面失败过9次，成本计入这里面也不合理。
　　一个是改资源补偿税为资源权益金和资源保障金两部分。资源权益金就是国家能够相对稳定收取这样的一个价值，也可叫租，矿业权人占用这个资源，就应该给国家上交这部分的价值。这部分是按储量占有收取的，而不是按产量征收的，是相对固定的，相对较低的，这样在很大程度上能解决资源最大利用。
　　如果说资源有偿占用后，矿业权人具有提高利润率的动力，自然资源保障金对应是矿山开发环境问题，保障金就是你在取得矿产后要交这部分钱，但是这钱是可退还的，这钱可以一次交多次交，这钱相当于对矿山恢复和矿山开采过程中环境污染的风险基金。
　　这样一改，如果从简单税种上，可能税收要降低。但是我们算了一笔账，以煤炭为例，现在国营煤矿资源回采率平均也不超过40％，民营，中小矿平均回采率20％都不到。我们做了简单的假设，如果实行了矿产资源有偿占用和自然资源保障后，比如民营矿回采率再 提高10％，国营矿提高到国外平均水平60％左右的话，资源最大化利用这部分所创造的价值，所形成的税收增加，比实行税收改变少收的还要多，这个角度看是实现国家资源最大化利用，同时也保证了企业的收益。这是制度约束层面的问题。
　　最后就是修订矿产资源法。矿产资源法1986年通过，1996年进行了修订，但很多还是计划经济的思维。在处理资源产权问题上，还是政府一管到底的思想，没有用市场经济包括理论上完善的税费思想来约束。
　　
　　最紧迫的是建立自然资源出资人制度　　李曙光
　　
　　自然资源所有权的讨论，涉及的面非常广，无论是经济学界还是法学界，要站在共同的基本概念上探讨。实际上现在包括租金研究、税收研究，概念都很混乱。从学术角度这种探讨都没有问题，但如果是放到现实中，不同制度的安排结果大不一样。
　　在现实中，我们首先要讨论的是，什么叫自然资源，我把它定位为国有资产。我们讲自然资源，涉及土地、海洋、滩涂、水流、草地、矿藏等，面非常广这些自然资源共同存在着一个体制问题，就是我们给了它一个“虚拟”的国家所有，就像对国有企业一样。我们并没有对它进行政企分开、政海分开、政矿分开。政府对于这些资源的管理，是在行使作为政府和作为所有人的多元职能。目前所有的这些资源，不管矿藏、海洋、滩涂、土地、森林、草原，都缺乏一个经济学意义上的出资人概念。
　　政府作为一个公共部门来说，可以从所有的经营活动当中收取一定的税收，这是作为政府提供公共产品、公共服务的基本职能，税收的性质应该仅限于提供公共产品公共服务。自然资源的使用经营，产生了利润，这个利润应该由谁享受?当然是全民，全体国民福利最大化。
　　租的问题包含了对于资源的不同评估和判断，不同经营的手段也会产生不同问题。如果国家从土地、矿藏，包括遗产等资源得到充分的税收以及充分的利润，这个租可以不要。
　　关键的问题是，第一对自然资源要做初始的产权界定，现在的初始产权界定非常混乱。比如，土地问题，都把政府的行政监管职能和土地所有权职能混为一谈。宪法规定土地是公有制，公有制两种形式，一种是国有制，一种是集体所有制，但是接下来宪法和土地管理法说如果国家要征收土地，应该予以补偿。既然是国有，自己用自己的地为什么还要补偿?给谁补偿?逻辑上讲不通。
　　其次，所有自然资源缺乏出资人。现在最紧迫的是要建立不同的自然资源出资人制度，同时在出资人制度理顺的基础上，进行产权初始界定，并在产权初始界定基础上，再讨论租、税、利的问题。
　　
　　管制与反垄断　　黄　勇
　　
　　2007年8月1日起我国将开始实施《反垄断法》。这部法律经过十三四年的努力才出台，社会各界期望非常大。许多人认为《反垄断法》出台可以解决很多所谓垄断的问题，包括国有企业垄断问题等，但这种愿望或许并不能那么容易实现。
　　自上世纪七八十年代以来，传统的管制的行业，如电信业、石油业、航空业等以引入竞争机制为主要方式开始了放松管制。今天来看，放松管制已经成为一种全球性的趋势，且已经在实践中取得了很好的效果：消费者从中受益良多，该产业的企业也增强了竞争力。我国的《反垄断法》也是在放松管制这种大的环境下出台的。但是一个现实是，我们施行的管制领域在制订《反垄断法》的时候要比西方多得多。一个特殊性是我们的经济体制是从计划经济逐步过渡为市场经济的，历史的“惯性”不可能一夜之间彻底消失。但是，必须记住的是，放松管制的趋势对我国同样是适用的。
　　西方100多年前之所以出现反垄断法，是因为他们的经济体制模式是一种竞争模式，在自由竞争的情况下垄断企业的出现压制了竞争，因此才需要反垄断法去校正，让市场恢复到竞争状态。我们国家情况完全不同，反垄断法是在全面管制到开始放松，让政府逐渐减少公权力对市场的干预过程中出现的。《反垄断法》实际上又赋予了政府强大的权力。
　　国家在某些行业，包括自然垄断和特殊行业，基于什么样的理由而实施管制来取代竞争模式，这是一个复杂的问题，既是一个经济问题、法律问题，也是一个政治问题。《反垄断法》第七条规定，对国有占控制地位，关系到其命脉和国家安全行业，依法实行专营专卖的行业，国家对于经营者的合法经营活动予以保护。很多人认为这是对国有垄断行业的一种适用除外，这是一种误解。因为反垄断法从来也不反对通过合法方式取得的垄断状态，它反对的是滥用这种垄断状态。这一条第二款还规定这类垄断企业不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益，实际上就是禁止滥用市场支配地位，说明这类垄断企业不能豁免适用反垄断法。
　　全国人大在解释这条的时候实际上也表达了这样的意思。立法者认为在市场经济平等主体下’法律一视同仁。法律只是说采取管制部分，比如价格管制，像石油价格是发改委定，是国家采取的管制措施，在这部分不实行竞争机制，因而也不会受到反垄断法的规制。但如果中石油、中石化这样的资源型企业国有垄断企业，在从事经营活动过程中，存在滥用市场支配地位行为的时候，依然适用《反垄断法》。《反垄断法》是通过竞争保证竞争状态，并禁止占有市场支配地位的企业压制、取消这种竞争状态，以此达到消费者整体福利的提高的目的。这也是进步。
　　此外，《反垄断法》规制的行政垄断就是把行政机关作为主体，而不是把中石油、中石化这样的企业作为规制的主体。
　　解决垄断与管制问题，包括自然资源使用权、收益权如何界定和分配，最终还是要依赖一个真正的宪政体制来解决，只有在这个基点上出发，才可以从根本上解决自然资源的占有、使用、收益、处分问题。
　　
　　在宪政框架下解决资源租问题　　盛　洪
　　
　　在自然资源和产权行使上，要在宪政的框架下思考。
　　第一，以宪法为基础。自然资源的所有权问题，宪法规定得很清楚。关键在于我们对现在的所有权概念，缺乏相关的收益权和处置权方面的理解，所以必须和现在的产权制度相衔接，全面去理解。
　　第二，我国实行社会主义市场经济制度，在解决自然资源产权问题时，要充分建立在市场制度基础上，要通过市场制度推动自然资源产权行使保护制度的建立。目前我们在产品领域中建立了市场制度，也已经比较成熟，但是在要素领域中，这方面欠缺。
　　第三，国有自然资源租金处置问题是重大的宪政问题，不能由较低层级决定，应由立法建立正确程序，当然包括对其他一些涉及资源产权的法律的修订。
　　自然资源的租金问题是我们面临的一个现实的新问题，宪法中只有抽象的所有权概念。未来我们同样需要在宪法层次上去理解租金概念。
　　一个企业首先要支付成本，成本包含要素成本，三大要素就是劳动力、土地和资本，肯定要先支付的，地租就是作为要素成本支付的；税也是一种成本，只是公共物品的成本，有了所得才征税。最后才是交付利润。
　　第四，依法建立自然资源产权市场。宪法规定的是初始产权，最初由国家或集体拥有，初始产权拥有绝对地租。国有初始产权收益可以作为国家收入，但是不可能对国有资源租再征税，这本已是国家财政的一部分。但是集体资源的租并非国家财政收入，要征税。
　　初始产权要行使的话，可以通过市场交易获得产权，包括使用权、开发权、承包权等权利。现在有两种情况，一种通过市场交易获得，比如说招拍挂，土地招拍挂是通过市场交易的，通过产权所有者之间的平等协商，都是市场交易。它创设了一个新的产权，是通过交易获得的，是新的产权所有者，有收租金的权利。另一种是非市场划拨，非市场划拨的没有改变初始产权性质，这个租金应该给初始产权所有者。
　　国有自然资源初始产权通过市场交易变成交易创设的产权，建立自然资源产权市场，形成市场租金，并逐步建立有效的自然资源产权二级市场。还要允许农村集体土地进入市场，由市场形成自然资源价格和租金。
　　第五，国有企业要交足自然资源的租金，租金可以参考市场形成的租金。
　　其他的国有单位要将租金纳入财务核算，交不交是一回事，纳入财务核算，才能知道成本有多大，更好地促进自然资源有效使用。
　　现在有大量的政府部门和事业单位把富裕的国有资源出租，租金用于小集体的奖金，这种情况比较普遍，应该避免。
　　要建立大财政体制，要把租税利全部纳入财政体制中。国有自然资源租金作为法定的财政收入，租金可分层级在各级政府间分配。但必须设立统一管理收租机构。
　　自然资源租金非常巨大，一旦开收，财政收入结构应该调整。所以我主张收租同时减税。

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