[二十国集团]2018年二十国集团峰会

　　在全球化过程中，如何使所有国家都能从中受益，解决利益分配不均衡现象，是当今世界面临的重要问题之一。在这一问题上，二十国集团作为多边参与的模式之一，取得了一定成效。因此近年来有学者认为它将成为应对全球化的一个新的全球治理机构。
　　
　　创立的背景和直接原因
　　
　　二十国集团财政部长会议的出现有着深刻的背景：原有世界秩序是二战后以美欧为主导的发达国家通过一系列国际组织所构建起来的，反映了当时国际政治经济力量的谱系。但随着全球化的深入发展，发达国家与发展中国家之间日益加深的相互依赖性，使得发达国家不可能置身于发展中国家的不发达而孤立发展自己的经济。发达国家在处理全球化问题时，主要借助的是八国集团。但由于世界政治经济力量的不平衡发展，世界政治经济格局正经历着剧烈的变化。八国集团由于缺乏杰出新兴市场的代表，在处理与国际经济和金融系统的发展议题上的能力受到限制，面临着创立以来最大的合法性危机。一方面，以中国、印度为代表的新兴经济力量不断增强，影响力日益提升；另一方面，国际货币基金组织和八国集团等原有国际组织在应对1994年墨西哥金融危机和推动联合国改革等问题上力不从心。在当前的经济政策研讨中，广泛的代表性至关重要。因此世界各国对全球治理和高峰会议机制进行根本性改革的压力越来越大。国际社会迫切需要进行一项制度创新，构建一个新的框架或平台，超越八国集团，解决新兴重要国家的多边参与问题。国际社会为此进行了多种尝试，二十国集团就是在这种背景下应运而生的。
　　二十国集团创立的直接原因有：一、1997年亚洲金融危机。由于国际社会缺乏有效协调、应对措施，金融危机最终扩展到世界各地。因此需要寻求加强国际金融体系应对的途径。二、以美、德和加拿大为主导的西方国家形成了共识：希望在领导人和部长级会议层面上有一个更有效率、包容性但是仍旧保持灵活性的论坛，来应对90年代以来全球化迅猛发展的挑战。三、已有的多边国际组织体制虽然掌握着很多“硬权力”，但结构远不能适应全球化挑战。
　　
　　议程的演变及发展的关键――“蒙特利尔共识”
　　
　　1999年12月16日，20国集团创始会议在德国柏林正式举行。其成员包括：八国集团成员国美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大、俄罗斯，作为一个实体的欧盟以及具有广泛代表性的发展中国家中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印度尼西亚、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韩国和土耳其。这一机制起初是一年一度的财长会议，主旨是应对国际金融危机的非正式协商论坛。但二十国集团成立以来，通过扩大会议议程、共识的达成，开始从一个协商论坛向有着明确宗旨、并采取集体决定的国际机构发展，并作为在发达国家与发展中国家之间沟通的一个独特国际机构，独立发挥的影响也越来越明显。
　　二十国集团成立之后越来越开始关注国际金融和货币政策之外的议题，议程增加了“在重要的经济体之间就关键的经济和金融政策问题展开更广泛的对话，促进合作达到稳定，维持世界增长并受益于所有国家。”论坛的功能也因此很快从“对话”扩大为“广泛的对话”，从潜在的决定角色转变为“促进合作”。它对经济问题的原则也着重于“世界增长”带来的稳定，可持续发展和全球受益。在二十国集团发展过程中有着至关重要影响是“蒙特利尔共识”。它包括三个部分：全球化所带来的益处应由所有人分享；最穷国家应受到保护；自由、稳定和平等同样重要。
　　2000年加拿大蒙特利尔会议上全球化议题成为议程中心。主要有四个方面的议题：对全球化挑战的反应；世界经济中的国家；金融稳定论坛的行动；减少危机所带来的脆弱性手段。与会者一致认为全球化带来的挑战正在增加，并将继续下去，国际社会必须采取建设性的行动，以便减少全球化所带来的不平衡。为此二十国集团必须强力介入贸易，包括确保规则与全球融合一致，通过增加政府开发援助来减少贫穷等，并在这些问题上继续保持压力。从蒙特利尔会议开始，二十国集团更加广泛地介入全球治理，其议程不再仅仅限于对金融为核心的危机做出反应、体系建构，包括债务、发展援助，贸易自由、健康、农业、环境和社会政策的稳定都成为议题。
　　蒙特利尔共识在二十国集团的发展过程中具有重要意义：首先，进一步密切了发达国家与发展中国家相互依赖的关系；其次，促进了全球目标从单纯的全球经济稳定向分享全球化益处和保护最穷国家转换；再次，这也是首次不同类型的国家在二十国集团中确认全球化无论对单独的国家而言，还是对全球社会整体而言都是有益的。最后，更重要的是，为二十国集团所承认的全球化概念被宽泛地定义为“国民经济不断增加的融合是由于更广泛的商品、服务、资本和人员、观念的跨国流动”，跨越了纯经济自由主义中新自由主义的“华盛顿共识”核心。
　　
　　面临的问题
　　
　　二十国集团自创立以来，虽然通过逐步确立全球经济治理的一些新的原则和方向来积极参与全球治理，在国际社会获得了一定的认同，并展现了其未来较为乐观的发展前景与积极的治理功能；但在其发展道路上，还面临着很多问题的考验。
　　首先，如何处理与八国集团之间的关系。尽管美欧发达国家对二十国集团的诞生表示欢迎，但是由于二十国集团成立的背景是美国对现存的布雷顿森林体系反应迟缓、保守以及对欧洲的不满，而决定越过旧的体制，独自行动创建一个非正式的俱乐部，必然意味着在一定程度上打破“布雷顿森林体系框架”。对欧洲而言，如果二十国集团被美国所操纵，必然受制于美国不可预测的政治变迁，从而影响到欧洲各大国在原有国际体制中利益的分配。为了平衡彼此的利益需求，二十国集团在很大程度上是美欧妥协的一种结局。但这种制度安排在发展中国家看来，是因为美欧为主导的八国集团不仅给二十国集团诞生提供了重要的基础，而且为其确定了核心任务，并按照自己的利益偏好建构了成员关系。虽然形式在很大程度上由功能发展而来，但成员国关系的构造中，除了中国、美国和欧盟等少数国家或国际组织以外，谁被承认已经引起了极大争议。因为无法忽视的一点是，在某些情况下，很难对选择哪些国家作为成员国进行客观评价。所以现在很多发展中国家并不信任二十国集团，而仅仅把它看作是一个发达国家所主导、维护旧的国际政治经济秩序的工具，认为其主要目的是为了维护西方主导的金融秩序的稳定，而不是要对这一秩序进行系统改革。
　　其次．如何取得普遍公信力。二十国集团作为发达国家打破或者是改变原有国际秩序，重新建构新的国际秩序的尝试，也部分延续了西方发达国家的一贯观念。以中国为代表的发展中国家在一方面接受以联合国和布雷顿森林体系为代表反映战后政治和经济现实的国际秩序的同时，也希望改革国际秩序以更好地反映之后的社会变化。只不过这个新的国际秩序应该是基于主权国家之间达成的共识，只有主权国家双边或者多边的协议、条约才是国际秩序最重要的部分，并且这种改变必须在国家共同体的统一框架内做出正式决议，因为只有联合国才在实施政治决议方面具有普遍接受的公信力，而且也只有联合国才能对各种谈判的最终结果赋予合法性，而不应该是某个通过选择少数成员作为代表的组织做出。
　　第三，在成员国数量和效率之间还有待形成新的机制来达到均衡点。有很多人认为，20个国家依然不够，需要在现有基础上再增加一到两个最贫困的国家，从而能够更好地反映这些边缘国家的相关利益。还可以在结构安排上更加灵活多样，如让二十国集团成为南方和北方的沟通渠道，同时与全球市民社会形成制度化的互动；二十国集团除了包括美国、中国和印度这三个全球大国之外。还应该包括所有的地区性组织；以议题为纽带吸收一些国家作为外围成员国参与进来。通过邀请联合国秘书长和联合国经济与社会理事会主席参加，与联合国建立起制度化联系。在特定政策领域，如贫困、健康和环境等问题上，给予非政府行为体更多的参与机会。但与此形成悖论的是，参与者越多，各国之间的巨大差异性，决定了在会员国之间在重要的和有争议的问题上越难以达成广泛的共识，这必然牺牲效率，则最终影响到其发展前景。
　　二十国集团成立的9年表明，其自身有朝着全球治理中心发展的内在动力需求，将会努力寻求建构全方位进行全球治理的永久性组织。然而要突破二战后国际体系，成为全球治理中心，甚至是能够取代八国集团财长会议或者是领导人会议，仍旧面临着上述诸多问题。
　　
　　(作者单位：浙江商业职业技术学院、浙江财经学院)
　　
　　(责任编辑：王栋)

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