外交决策中的公众舆论与媒体因素|公众舆论 电子书

　　近年来，公众舆论、媒体对外交决策的影响日益突出，公众舆论越来越成为影响政府决策和行为的重要因素，媒体在塑造公众舆论、对外施加影响方面发挥着越来越大的作用。公众舆论和媒体影响外交决策的例子很多，9?11事件、伊拉克战争给全世界人民带来的震撼是巨大的，媒体将残酷的战争和恐怖袭击的场面通过电视画面以最快的速度传遍千家万户，给外交决策打上了深深的舆论烙印。3?14拉萨打砸抢烧事件发生后，一些西方媒体的涉藏报道违背了客观公正原则，恶意炒作、误导民众，导致一些国家的政府以所谓的“民意”为借口向中国施压。5?12四川汶川地震发生后，中国媒体及时客观全面地报道地震灾情，让一些有偏见的国外媒体、组织和政要无隙可乘，难以妖魔化中国，中国与一些国家因涉藏问题而一度紧张的国家关系得到缓和。这些具体事例，无不证明公众舆论、媒体影响外交决策这一事实的存在。
　　
　　公众舆论对外交决策的影响不可忽视
　　
　　一、公众舆论的概念。有人认为公众舆论是指“政府认为必须审慎对待的个人意见”，也有人认为“舆论是群众对国家的政治、政府政策、公共问题和对负责处理这些政策或问题的人所公开表示的意见”。可见，舆论首先是个人的意见，但要对外交政策发挥作用还必须是群体的意见。因此，公众舆论应该是一个社会中相当比例的人就某一问题所表达的个人观点、态度和信仰的综合。
　　公众舆论与外交政策并不是直接关联的两个概念，学术界就公众舆论对外交政策的影响及其程度等问题也存在争论。传统的看法认为公众舆论在对外政策制定中的作用不怎么重要。与传统看法不同，越来越多的研究者倾向于扩大公众舆论在外交决策中的重要性。他们将公众舆论进行细分，特别是将公众舆论分为大众舆论和精英舆论将更有助于展示出舆论与政府、精英以及舆论与决策之间的关系。
　　
　　二、公众舆论的幕后操纵者――精英政治。决策理论中精英论依然是较有说服力的说法，的确，精英们具有独特的优势：在外交政策领域，他们是无可取代的传媒和公众的“信息源”；信息再加上自身高度的政治意识和政治敏感性使他们成为政治观念的主要传播者；权力使他们可以较容易地利用舆论为政策和利益服务。
　　1、精英充当了舆论领袖。一是因为他们对外界事物的反应比普通大众迅速。二是因为他们的舆论较大众舆论具有更强的政策建议性，更加系统化和可操作，理所当然地最容易影响外交政策的制定。对于整体而言漠视外交政策的普通公众来讲，他们的舆论内容通常是对精英舆论的反应，因为在一个逐渐政治化了的社会，个人的观念将越来越靠近或忠实于自己所属团体(比如政党)的理念，无形中就处于该团体精英们的领导之下。当各种政治团体就某一政策的观念一致，公众舆论就会出现共识，这被称之为精英影响舆论的主流效应。精英舆论本身也是一种较为活跃的舆论形态，通常非常愿意参与政策的制定，并在此过程中尽力施加影响以求有利可图。人们基本上不会质疑：外交决策止于最高决策者及其亲密幕僚。但决策过程决不限于这几个角色，除了行政部门官员及其顾问外，还包括了所有与外交政策相关的各种社团领导、利益集团成员和媒体界人士。另外，学界也发挥了重要作用，他们往往凭借对外交政策的熟悉和研究为决策者提供信息、出谋划策，为此被外界称之为“智囊团”，是影响外交决策的精英主体。
　　2、精英可以运用信息制造舆论以影响外交决策。第一，在外交政策领域，政府完全可以影响媒体报道什么、不报道什么；可以依据自己理想的决策意向，利用媒体展开宣传攻势，广泛进行政治动员，以政策来引导舆论；可以掌控议事日程。第二，政府之外的其他精英团体，如利益集团，在利益攸关的时刻对政府决策的干涉活动也是相当活跃的，一方面通过提供不同于政府的信息利用媒体打造宣传声势，拉拢普通大众舆论的支持，创造有利的社会舆论环境，另一方面则积极进行游说，利用各种权力极向政府施压。对于这些精英们来说，新闻公开制度往往可确保他们有效控制媒体和舆论。第三，在政界和媒体界有一种微妙的互动方式，那就是有意无意的信息“泄露”。在很多时候，先入为主往往产生预想不到的效果。泄密者的动机一般就是要在恰当的时机将信息泄露给媒体，暗中操纵舆论的变化，变被动为主动，变无利为有利。
　　3、精英通过从经济上控制媒体操纵舆论。媒体的生存和发展依赖那些在经济上给予支持的人或组织，而这些人或组织也在凭借这种关系影响媒体的新闻选择。另外，精英通常都与媒体界人士有密切的关系。在这个网络中，无论是新闻从业者还是精英分子，都乐于相互接触和交流，维持一种融洽的、可以各自受益的良好关系，从而各取所需。
　　
　　三、公众舆论对外交决策的影响程度。公众舆论的影响程度首先取决于该国的政治体制和精英联盟的性质和形态。政治体制给予了该国新闻舆论伸展的空间，同时也以特定的环境对它加以限制。在外交决策这个特殊领域，由于种种关乎国家利益的利害关系，这种体制对舆论的限制会加强，新闻的自由度也会弱化。
　　1、公众舆论能否影响外交决策首先要看其能否影响决策者。事实上，在公众舆论和决策者之间存在着直接(如民意测验)和间接(通过精英传递)两种交流模式。但这些模式并不意味着公众舆论对决策者可以发挥影响。第一，尽管民意测验可以成为公众舆论的指示器，但这种看似双向的交流模式并不会如想象般的顺利，因为公众舆论与决策者之间并不是一个自主互动的体系，公众舆论的动向不一定会在决策者那里得到相应的反馈。政策由决策者制定，公众舆论并不一定会引起政策的生成或改变。第二，政策的制定往往还受制于决策者对公众舆论的理解以及对它的接受程度。公众舆论在决策者那得到的反馈程度不一，直接影响到了舆论的效果(目标达到的程度)。第三，决策者对公众舆论的处理方式也直接影响了舆论的内容和效果。当舆论广泛一致的时候，决策者可能会按公众的意愿对舆论做出积极的反应。但在舆论不稳定的时候，决策者则或者采取拖延战术，或者采用教育的方式操纵舆论，使其朝着对既定政策有利的方向发展。第四，如果预期到强烈反对，决策者很可能放弃现行政策，考虑转向能得到支持的政策；如果预期到温和的反对，决策者则很可能努力向公众说教而不改变既定的政策。
　　2、公众舆论对外交决策的影响还取决于问题的性质、决策的阶段和决策的环境。第一，和平时期和危机时期的舆论形态可以呈现出不同的特点，对外交政策的影响力也是不同的。(1)在和平时期，公众舆论的重点在于国内事务，对于外交政策，公众舆论会跟随当时盛行的外交理念，呈现出较稳定的趋势。(2)当危机出现时，一国的安全和利益受到威胁，公众舆论就会在外交政策领域被大范围地激起，并可能对决策目标和内容产生影响。但在危机时，决策者要在有限的时间内做出决策，一般倾向于将决策程序简单化，将参与决策的范围缩小，忽略和排除公众 舆论的可能性也较大(相反的可能也有)。另外，这时“团结在国旗下的”情况也时有发生，国内高度的政策共识也为决策者执行某项政策扫除了舆论障碍。第二，新一届领导人上任后政府处于过渡期，新的对外政策还没有成型或者政府本身对其外交政策界定不清时，公众舆论大有其发挥的余地。一套清晰的对外政策本身就意味着最大程度的政府和精英的共识以及各种利益的调和。
　　3、公众舆论对外交决策的影响程度在不同体制国家存在区别。有人认为美国的民主制度决定了其民意和公众舆论对外交政策影响很大，其实不然。美国人对国内问题非常关心而且了解，在国内问题上民意对政府政策导向的影响很大。但是美国普通民众的国际知识却很少，政府在外交政策上操纵民意并不困难。例如，布什政府曾经大造舆论，称萨达姆已经拥有大规模杀伤性武器，据此在2003年发动伊拉克战争。对此美国民意是基本接受的。伊战爆发以来，虽然在挫折面前民意有所变化，但仍不足以损害美国中东政策的根基。在绝大多数情况下，美国外交是政府主导社会，民意对外交的直接影响很有限。
　　中国的情况则不相同。在中国的新闻媒体中，国际报道所占的比重大大高于美国媒体，中国民众对国际形势和外交问题的关注程度也大大高于美国民众。这是因为历史上中国对外关系往往涉及到民族存亡。因此，中国民众表达意见的方式和倾向性同美国民众差别很大。五四运动、一二?九运动等，形成了现代史上表达爱国激情的典型方式――散发传单、集会游行、签名上书，以及“外争主权、内除国贼”等典型口号。新中国建国之后很长一段时间里，民意同政策是高度一致的。改革开放以来，随着信息渠道逐渐多元，民众对国际问题和外交问题的看法也出现了一定分化，民意对外交决策的影响越来越大，政府在进行重大外交决策时会更加仔细地倾听各方面的声音，以便做出最佳决策。
　　4、公众舆论对外交决策的直接作用。第一，公众舆论非常强烈时，会严重地制约政策制定过程中可用的抉择。比如，美国政府(精英们)长期对美国公众进行“共产主义威胁”的舆论引导，但公众接受了这一引导后，美国政府试图改变对华政策时就受到了公众舆论的制约，限制了其回旋余地，最后只有一贯坚持反共立场的尼克松才能够打破“坚冰”。第二，公众舆论在危机中的作用非常明显。虽然公众往往在危机初期“团结在国旗周围”，但随着时间推移，特别在非国内战争期间，公众舆论的支持将逐渐减少。美国学者们经过研究得出结论，“公众对在国外使用军队的支持是有限度的：快速和成功的行动”。越南战争乃至目前正在进行的伊拉克战争无不证明了这一点。第三，公众舆论划定了政策的范围，限定了决策者的作用区域。公众舆论好比一座堤坝，预示了公众行为的方向，而精英层次的辩论、政府的行动都必须在这个堤坝下谨慎地进行。公众舆论代表民意，不会直接转变成政策或引起政策的改变；政府可以有所选择，但可选择的范围早已经划定。当公众舆论与政府政策不谋而合，双方的利益都可以得到满足时，那么政策就容易受到公众的接受和支持而极具可行性；而当相反的情况出现时，政府就必须谨言慎行，对公众舆论进行整合。原则上政策决不能够超出公众可以接受的范围。
　　
　　媒体是外交政策与公众舆论之间的纽带
　　
　　事实上，舆论之所以成为舆论，在于它是依赖于某种手段的外在表达，而媒体就是舆论表达的最主要角色。
　　
　　一、媒体在外交决策过程中的角色分析。关于媒体在外交政策领域的作用，研究界尚存在分歧。有的人认为媒体的作用很大，有的人则不以为然。可以肯定的是：不论媒体以何种角色出现，其形象并不是它所声称的那样可以由自己来确定，在很多时候，它与政府的关系最终决定了它是看门狗、帮凶还是真正的中立者。而媒体与政府的关系又决定了其在外交决策中的作用大小及其机理。
　　媒体在与政府的互动关系中处境尴尬，抗拒与屈服并存。他们各自眼中的新闻自由在很多时候是难以契合的。与其说媒体与政府是纯属竞争的关系，不如说是出于利益而相互利用的关系。信息为两者建立密切的互动提供了一个平台，使彼此相互依赖，与此同时，双方也在凭借这个纽带想方设法控制对方。媒体内部自成体系的新闻处理程序和原则，便利了它对信息的控制。但是，媒体背后复杂的控制网络却削弱了它的自主能力。尤其在外交政策领域，政府对信息的控制具有无比的合法性和优越性。媒体在报道军事、外交等问题时必须照顾国家利益与安全。尤其在出现危机时，媒体和政府的口径会惊人的一致。这一方面是因为政府垄断了消息的来源，另一方面则是政府在这个时候更加清楚媒体的作用和意义，拥有更加明确的媒体战略。况且非常时期，国内各种政治势力也都会变得非常敏感，因为危机决策总是给人极少的思考时间，从一定程度上说，谁先掌握媒体谁就会赢得主动权。媒体作为决策过程的内部参与者和信息平台提供者，对于过程中其他角色都是有利可图的利用工具。媒体可以通过影响政府的运作程序和挑起国内政治斗争来影响决策；而作为局外旁观者，它则创造了一个政策环境，该环境影响了外交决策。
　　媒体与政府的关系是理解媒体对外交政策影响的关键，它决定了该影响力的表象和本质。媒体的特性以及它与舆论不可割裂的密切关系，决定了它时时在充当着传播舆论、影响政策链式关系中的重要一环。
　　
　　二、媒体塑造了公众舆论。
　　1、公众通过媒体了解外部世界，这增强了媒体对于舆论的塑造力。媒体报道什么，如何报道，直接影响了公众对某一事件的关注和对这一事件的看法。这就是媒体所具有的独特的设置议程和设计认识框架的功能。但在媒体与公众的互动中，并不是媒体传达什么，公众就会接受什么，而是双方都留有选择的余地。媒体在新闻选择和报道方式上有自己的标准，从一定程度上说，媒体也是个性化的个体，有着自己的观念；同样的，公众则会选择自己的兴趣所在。在这个过程中，两者都无形中加强了自己已经持有的主流的思想观念。正是由于这样的特性，媒体能够更加容易地塑造主流的公众舆论形态。
　　2、媒体对于舆论的塑造力与主流媒体的作用密不可分。首先，处于社会精英阶层的主流媒体对公众舆论的塑造首先取决于它对社会其他媒体的领导作用，这种作用使新闻具有类同性，舆论就更容易集中；其次，主流媒体的观念是与社会主流的价值观相符合的，因此在新闻处理的过程中会始终遵循对这种价值观的维护和伸张，这对于营造政治文化、塑造主流舆论意义非凡。
　　3、新闻具有独特性。虽然新闻界总是在高唱公正、客观的新闻手法，但很多时候，新闻从业者难以做到这一点。因为新闻总是要受到该国政治文化、意识形态等的影响。因此不同政治制度的国家可以有不同的新闻理念。但在塑造公众舆论这一点上，新闻界却有类似的处理手法，即报道的方式和强度对舆论有决定性的影响。正像人们常说的，媒体不能左右人们如何思考，却可以影响人们思考 什么。
　　4、在国际关系中，媒体对他国的报道往往会在国内引起反响。这是因为媒体是公众了解国际关系的唯一渠道，它的权威性决定了公众对它所反映的他国形象，无论是正面的还是负面的，都存在相当高的接受度。媒体对两国关系的报道也在潜移默化地影响着两国在各自公众中的形象，从而影响到决策者对两国关系的审视和定位。比如，有学者认为媒体在报道中日关系问题时应有大局观，因为中日双方媒体的一些片面报道增加了中日民众彼此间的恶感，对中日关系会产生消极影响。
　　
　　三、媒体对外交决策的影响。
　　
　　1、媒体对公众舆论乃至外交决策存在广泛的影响。第一，设置议程。媒体高强度的信息曝光度和在视觉听觉上产生的戏剧化效果常常会首先吸引公众和决策者的注意，刺激国内各种角色的活动，从而使该事件进入决策议程。第二，设计认知框架。媒体如何评论事件会引起精英和公众的思考和争论，在精英的引导下，公众会对事件给予定性，舆论就形成了，而一旦形成就不易改变。对于一个总是被动面对新闻媒体的政府来讲，就只好被牵着鼻子走。美国著名记者李普曼指出，“我们不是先认识再定义，而是先定义再认识”。第三，媒体具有号召力，对于决策者来说，它是一个绝佳的进行政治动员的工具。尤其在危机和战争的情况下，政府为了争取有利形势，会主动接近媒体宣传其政策，进行政治动员。第四，媒体在设置议程和挑起公众舆论以后，就会将视线转移到决策者身上，也就是说决策的进程被放在了媒体和公众的监视之下。由于媒体具有对决策者进行评估的功能，决策者就必须将政策与个人命运联系起来。
　　显然，由于媒体和公众舆论的存在，外交政策越来越趋向于被国内政治化。外交决策过程也受到了明显的影响，主要体现在媒体和舆论加快了决策的速度。决策者必须对舆论做出迅速的反应，才有可能在政策上争取到主动，尤其是在危机出现的情况下。但这样做的结果常常使决策程序简单化，使政策考虑欠理性和周详。
　　2、媒体对外交决策的影响力具有不确定性。第一，媒体的确有强大的议程设置功能，但在危机情况下，政府对信息的垄断和控制力度加大，因此作为唯一的新闻源，政府才是议程的最终设置者，至于如何给问题定性也是由政府说了算。第二，媒体在政府的引导下做出广泛的政治动员，往往会限制政府对政策的选择范围，这种负面的效果会使政府限于被动。第三，媒体和舆论的确可以影响决策进程，但却不一定可以影响决策结果，当政府的政策未成型或引起争议时，舆论的效果是显著的，但当政府有着清晰明确的外交政策时，媒体的努力就很可能是徒劳无益的。
　　
　　(责任编辑：文博英)

相关热词搜索：舆论 外交 决策 外交决策中的公众舆论与媒体因素 网络舆论发展的因素 新媒体舆论导向