崔晓黎：新世纪我国大农业空间格局调整是当务之急

　　一、农业产业结构调塑的重要层次

　　目前，我国大农业的空间格局，即农、林、牧、渔在国土资源中的分布，是历史上众多因素综合作用的结果。就我国目前农地资源的总量来看，大约有 7％～8％即 1．5亿亩左右属于不宜农耕的生态脆弱区。这些农地主要分布在国土三大阶地分界间的几大山脉之中和自新疆南部直到内蒙古东部一线的草原及沙漠边缘地区，并已经开始大面积侵蚀草原、森林、湿地、水面，使国土的生态环境严重持续恶化。也就是说，在我国农产品产量中，特别是粮食产量中，有相当一部分是以支付生态成本作为代价来支撑的。但这一成本具有明显的外部性。比如，这类地区的农民大多采用户种薄收的方式进行农业生产，即用外在的生态资源投入替代内在的物质成本投入，以减少产品的物化成本比例。这样形成的农产品供给能力以及价格水平，应当说存在很大的扭曲，并隐含了未来会加倍偿还的生态透支成本。如果沿用经济学上的说法，即产品的边际成本支出极高。农业产业结构的调整是一个历史性、多层面上的问题，比如，由粗放到集约，由分散作业到规模经营，由以粗粮作物为主到以细粮作物为主，由作物的低品质到作物的优良品质；
再比如，粮食作物与经济作物之间比例关系的不断调整，一些作物产区的不断集中，等等。这一过程在历史上基本一直都没停止过，特别是在改革开放之后，这一过程发展得十分迅速。本文所提出的农业空间结构调整，是从生态意义的角度来谈农业产业结构的调整问题。如果说不同作物之间在结构上的调整，可以依靠市场价格信号引导，那么，农业空间结构的调整以及扭转生态透支恶化的趋势则恐怕要在很大程度上依赖政府的行政调控手段。中央提出\"一退三还\"即退耕还林、还草、还湖的政策，以及\"退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包\"的指导方针，对于农业空间结构的调整和改善生态环境，应当说是一次难得的历史性机遇。如何紧紧抓住这次机遇，尽快从根本上改变我国大农业空间格局上的扭曲，从目前的实际情况看，对各级政府来说应是当务之急。这当中急需出台硬制度、大政策、强措施。

　　二、生态运史：低收益大损失

　　就我国历史上大农业空间格局对生态环境所造成的影响来看，据有关部门的报告，我国仅25度坡以上的农田就有9200多万亩，涉及人口超过30O0万人，所侵入的缓坡森林、草原、高原草甸、湿地、湖面和矿山以及工程污染所造成的土地损毁尚未计算在内。据初步估算，我国超生态负荷的1．5亿亩农田虽然占全国总耕地面积的比重不大，但其危害则是全局性的。这1．5亿亩如果按平均每亩150公斤的粮食产量，每公斤1．2元的收购价格计算，总价值也只有270亿元。其所涉及的人口大约在 5000万人左右，只占农业总人口的不足 5％。另据有关调查报告，我国每年仅因水土流失造成的洪灾和因植被破坏造成的沙化损失，至少在2O00亿元以上，其中，仅沙化损失就有540亿元。可以说，这类地区表史上总体占地少、人口少、收益少但对全局的危害却很大的特点。同时，这部分生态边线性耕地绝大部分都分布在我国的贫困地区。当贫困人口因为吃饭问题而采用毁林、毁革开荒的办法维持生计的时候，生态的恶性循环就难以避免，相应的农政、林政管理约束必然趋于软化。但反过来，这种状况也给我们留下了生态意义上\"低投入、高产出\"的空间，即如果我们解决了这500O万人的生计问题，也就意味着解决了一个全局性的国土生态安全问题，每年挽回的损失要远远大于当地农民的收入。

　　三、机遇难得

　　对历史上形成的这一空间结构扭曲问题，客观地讲，过去由于粮食的长期短缺，国家难以实施大规模的农业空间格局调整战略，甚至在很大程度上容忍了用牺牲生态效益的办法来支撑农产品总量的结构现状。但目前农业形势已经发生了根本性的变化，据国家内贸局最新的测算，在111种农副产品中，供求基本平衡的商品占40．54％，供过于求的商品占56．76％，两者共占 97． 3％，而且价格连续多年走低。但必须指出的是，从我国的人均土地资源，特别是人均水资源均大大低于世界平均水平的基本国情来看，农产品的过剩不会是长期的现象。正是从这个意义上讲，笔者认为，目前应立即着手从整体上扭转大农业空间格局的扭曲结构，尽早剔除掉农产品供给中的生态成本。从时机上看，现在实施这一措施是成本较低、难度较小的时期，是一次难得的历史性机遇。所谓难得，是指我们的前人没有得到今人的条件；
所谓机遇，无非是说，在一个有限的时段内操作起来收益大而成本低，成功的希望比较大。因此，可以说这既是今人的幸运，也是令人的一大历史责任。比较来说，这一关系全局的农业产业的空间结构调整，在当前应当被列入国家最紧迫、最重大的战略性工程之一。

　　四、行政调控要进循市场规律

　　大农业产业结构的战略性空间格局调整，完全依靠市场引导的办法，恐怕在短期内十分困难。但过去已有的经验也表明，不遵循市场经济的内在规律，恐怕事情也办不成。因此，一定要在遵循市场经济内在规律的前提下，抓住\"天时、地利、人和\"的机遇，\"动制、动地、动人\"。

　　动制，就是国家一定要对大农业的农、林、牧、水产等诸产业的结构、比例关系在空间上、地理区位上进行全面定位，制定一系列产业政策和制度。比如，在空间格局上，对农区、林区、牧区、渔区、农林并重区、以林为主以农为辅区、以牧为主农林为辅区、自然保护区、生态脆弱区。人口控制区等，都要在自然地理和经济地理上做出定性的区划，并做出相应的严格政策规定和制度安排。比如，在国家定位的生态脆弱区，如果是以林为主，当地的农业耕地面积就要受到严格的限制，同时，农业税、农林特产税、农产品的定购任务、土地的延包方式和时限、人口总量规模的控制、县乡村边界的适应性调整等，都要做出相应的改变。在农政管理上，过去国家比较偏重于水利，而且带有局部性。今后政府应当站在国土生态安全的高度，对大农业的区域定位，重新做出全面的评估。就中国的国情来说，新的、现代的农政管理应当在一个更高的层次上，强化农业产业空间布局的控制和管理。

　　动地，就是要考虑对不同用途、不同区位、不同地理自然条件的土地实行不同的土地产权政策。特别在对于基本脱离生产资料意义上的土地资源，即以生态保护为主的土地资源，只要有利于国土资源的生态保护，公有和私有两种形式均可考虑。土改以后，国家之所以收回农民手中的私有土地产权，是因为担心重新发生土地的两极分化现象。改革开放以后，之所以要平均分包到户，也是因为耕地是农民赖以生存的基本生活保障。今天的退耕还林，特别?quot;四荒\"地，如果是以生态保护为基本要求，则意味着这部分土地大部分可以退出生存保障意义上的经济功能，而被公益性的生态功能所取代。因此，这部分土地仍然保留户户平分的政策似已无必要。这部分以生态保护为核心目的的集体公有土地资源，可以考虑由集体或集体联合采取超长期、大面积、全社会的方式竞标承包。国家的退补苗木资金向承包人集中发放，在必要的情况下，国家也可以根据树木的成活、成材标准逐步收购生态林的所有权。另外，需要特别指出的是，在我国的相当一部分地区，土地资源与水资源几乎密切到就是一回事，即有水就有地，无水就无地。因此，动地的政策和措施自然应当涵盖一些关乎较大区域范围、关系全局利益的水资源统一调度的政策和措施。

　　动人，就是说企图完全依靠人口格局不变，就地采取\"一退三还\"措施扭转生态恶化的问题，恐怕很难有可持续性。从目前已经出台的措施来看，按所追面积补粮、补钱、补苗，实际都是各级财政拿钱。据财政部宣布，中国政府在今后的5年内将投资1100亿元用于西部的生态环境建设。但这一投资到底能投多少年，资金是否能及时到位，如何核对所退耕地的面积、等级并测度\"三还\"的时效，尚无切实的具体政策和措施。有一种意见认为，可以在退耕后的缓坡、小块平地上搞精耕细作，靠资源质量的提高，靠高产、优质、高效来解决粮食问题。应当说这在少部分地区可以奏效，但在总体上很难实现。其中一个重要的原因是，现在的所谓精耕细作，所谓的\"两高一优\"，主要都是依靠现代化的工业技术、生物技术、作为工业品的农用生产资料来支撑的。据比较保守的估算，以粮食为例，除去近 30％的商品粮外，其余 7O％农民自需的粮食中，至少有 40％左右也必须用作为工业品的农用生产资料来补足。也就是说，如果农民缺少其它货币收入来源，他就必须出售一定比例的粮食产量来获取货币收入，以换取相应的农用生产资料来维持自身的生活。处于生态边缘和生态脆弱地区的农民，由于货币收入来源少，广种薄收、依靠透支生态成本的办法来维持生计，就成为他们的理性选择。因此，就目前所具备的技术手段来说，解决生态超载的问题，如果不动人，其前景很可能是\"赔了夫人又折兵\"，即钱花了不少，树、草没种成，农业产业的空间格局结构调整落空，最终好心没办成好事。

　　大农业空间格局的战略性调整，其核心问题侨说奈侍猓?慈丝诘拇蠊婺６?ㄊ欠翊嬖诳尚行浴＞萦泄氐难芯勘ǜ妫??冶冉弦恢滦缘囊饧?牵??030年，我国的总人口将接近16亿，届时的全国城市化率将超过 50％。也就是说，从现在算起，在 30年内将有 4亿以上的农村人口进入城市生活，即平均每年至少1300万人。另有一种意见是，到2020年我国的城市化率即可达到50％，这样20年内就要有3亿以上的农民进城，平均每年15O0万人左右。由此可见，仅城市化一条途径，其人口转移的容量空间就相当大。如果再加上其它的转移途径，应当说在10年之内基本解决农业空间格局的调整和生态脆弱区急需转移的 3000万人口，不存在空间和就业容量上不可克服的障碍。

　　五、对策建议

　　第一，国家应立即着手制定调整大农业空间结构和区域市态类型的定作等重大相关政策把农业、林业、牧业、水利、生态、扶贫、移民、城市化等问题综合在一起考虑，以城市化为主线，争取利用两个五年计划的时间，基本上解决大农业的空间结构失衡问题；
理顺中国国民经济的第一、第二、第三产业之间的城乡布局和人口结构关系；
扭转国土的生态恶化局面，解决农产品成本中的生态透支问题。

　　第二，关于生活在生态脆弱区的农民迁移，在战术上似不宜采用渐进式的\"长困久围\"，而应当尽量加快步伐，加大投入力度，一鼓作气，速战速决。因为历史给我们留出的这一空当和时限并不长。这当中不仅要采用市场经济诱导的办法，而且要突出顺应市场规律的行政措施。比如，越是贫困的边缘地区，越是贫穷的农民，越是生态脆弱的地带，越是高度分散封闭居住、大面积粗放耕作的农户，越是要从行政上优先考虑解决。所谓优先，就是除一部分人自愿留下转为以林为主的林农以外，对其余的大部分农民政府要通过政策优惠、诱导、示范、培训等办法，使他们跨地区超前进人城市化的行列。对他们的退耕财政补贴，与其分散摊补入地，不如集中摊补到人。即留下的农民，以生存空间的扩大、农税的减免作为补偿；
迁移的人口，国家以预算的退补资金和粮食作为安置、培训、重新就业等方面的过渡性费用支出。这种办法不但可操作性强，而且能起到一箭双雕的作用。

　　第三，全面设计我国作为发展中国家，特别是人口多、资源相对贫困的发展中大国城市化的模式。目前，国内出现一股盲目模仿发达国家城市化的城建趋势，追求高档豪华，而过多地批评发展中国家城市化过程中出现的种种问题的潮流。确实，发展中国家在城市化过程中存在许多问题，但我们也应当认识到，这当中有一些属于难以跨越和避免的现象，比如，大量的移民和移民居住区现象，对此如果我们借鉴得当，完全可能趋利避害，变被动式的拦培、应付，为积极主动的疏导、规划，加快我国的城市化速度，做到城乡两利，工农互补。比如，可以考虑在就业机会较多的大中城市，包括小城镇周围，建立规模适度的移民居住区，作为大规模城市化的前沿缓冲地带，同时也是移民人口的学习、培训的待就业基地。要鼓励社区性迁移，鼓励举家迁移。移民居住区要纳入城镇的正规化管理。过去我们长期对城乡人口流动限制过死，前怕狼、后怕虎，导致直到今天我国的城市化水平只有 30％多一点，大约比我国的工业化水平落后20个百分点，这在事实上使我们在现代化的过程中要支付比别人更高的成本。

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