韦森：税收法定：中国深化政治体制改革元年的一个关键词

　　1. 引言：法治民主与依法行政

　　2008年，是中国改革开放的30年。两千多年前，孔夫子曾说他自己是“三十而立，四十而不惑，五十而知天命，六十而耳顺，七十而从心所欲”。作为一个十三多亿人口的大国的中国，若如一个人，如若像我们的先圣孔老夫子，在经历了近30年共和国的建立、巩固、政治运动和经济建设，再经历了30年改革开放的巨大经济增长，到了2008年这个历史转折点上，应该说是过了“不惑之年”而到了“知天命”之岁了。然而，历史往往告诉人们，一种社会体制往往比一个人有更强的自我维系的生存能力。尽管如此，在经历了多年经济高速增长但诸种社会问题也不断积聚的这当下，可能没有多少人不会不认识到，我们的共和国正在一步步走向一个历史性选择的十字路口。这即是说，30年中国改革开放的巨大经济成就和不断出现的社会问题，不时在人们面前显现这样一个若隐若现但又似乎挥之不去的问题：已经市场化了当代中国正在走向何方？

　　中国的市场经济社会正在走向何方？说来这也许是一个不成为问题的问题。因为，我们的《中华人民共和国宪法》第5条就曾明确地写道：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”在不久前召开的中共17大报告中，胡锦涛总书记也曾明确地指出：“人民民主是社会主义的生命”。值得注意的是，十七大报告的第六部分在论述政治体制改革时，不仅重申了“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”，而且直接将该部分的标题定为“坚定不移发展社会主义民主政治”。从宪法的条文，到十七大报告的精神，均说明了一点：未来中国，会走向且正在走向一个法治民主国家。

　　既然宪法规定明确确立了我们要建设社会主义“法治国家”的长远目标，中共十七大报告又明确说明民主政治是我们国家和社会的生命，这无疑确定了我们的国家发展的大致走向或者说社会走向的大方向。但是，何为民主？何为法治？未来中国民主与法治政制型构、建设和演化变迁的逻辑起点又在什么地方？

　　首先，民主与法治，作为中国20世纪80年代以来就常常出现在媒体中惯常术语，各界人士基于自己知识禀赋，均可以谈出自己的不同认识和理解。笔者新近的看法是，法治，在英文中为“rule of law”（即”“法律的统治”，而不是“rule by law”，即“用法律统治”，“用法律来治理”），就其本质而言，并不是政府治理社会和控制民众的一种手段和工具，而首先且在实质上是对政府及其公务员行政范围和自由裁量权的一种刚性的制度约束。换言之法治并不是政府用法律来治理社会，而是政府行政和政府官员的行政自由裁量权受法律所制约。在这种意义来说，法治绝非是政府用法律治理好社会了，或者说用法律治住了老百姓，而是选民用宪法和其他行政法规治住了政府，从而使政府官员的行为是受约束和民意制约的。就此而言，如果没有宪法以及相应的行政法规对政府职能及其行政职权范围的明确界定和约束，政府本身是像英国古典哲学家霍布斯所说的那样一种无任何约束的超级利维坦，即使政府制定多少法典，颁布多少法律、法规，最多只能达到“用法来治”和“依法而治”的一种社会状态，而不可能有真正意义上的法治——即法律的统治。其次，民主说到底并不如人们通常照字面意义所理解的“人民当家作主”那样简单，更不是简单的投票选举，而是政府的决策和程序以及做决策和制定程序的人均民众及其他们所选举代表意见的制约。概言之，民主与法治，首先是对政府自身及其公务员行政权力及其范围的约束而言的，或者简单说来，是人民大众有效约束和制衡政府行政范围和政府官员的行政自由裁量权的一种有效的社会机制。

　　从人类社会的近现代以及当代历史来看，民主与法治是人类诸社会现代化的一个重要和主要构成部分。人类社会的现代化，不仅仅是科技革命和制造业的工业化、人类商品和服务消费的商业化和市场化，也不只是居民收入和生活条件的大幅度提高和改善，而且也是人们经济交易和政治活动的法治化，政府决策程序的民主化，以及人民大众广泛参与并制衡政府资源配置角色、功能及其作用的一个深刻的社会变迁过程。如果从这一视角观察分析问题，就会发现，政治的法治化，社会的民主化，以及文化的多元化，说到底都会从政府公权力的如何运用以及在运用中如何受宪章性法律法规以及其它权力制约和制衡方面表现出来。就此而论，如果政府的公权力实际上不受制约，以至政府官员的行政自由裁量权边界模糊和不受民主程序的实质性约束，那么就谈不上真正的民主与法治。也正是从这种意义上理解民主与法治，笔者在近几年的专栏文章中一再指出，所谓“宪政民主”或“法治国家”，说到底就是政府官员的自由裁量权得到了明确的界定，因而政府的权力是有限的。简言之，所谓“宪政”，就是“限政”。

　　从上述认识问题的视角来看待我国现行的政治体制安排，我们会发现，在民主与法治建设上，我们国家依然是任重道远。2007年围绕着中国政府的财税收入和中国税制所发生的一系列事件，恰好暴露了中国民主与法制建设中的一些根本性问题。在目前中国的政治体制安排中，由于中国政府官员的行政自由裁量权边界模糊，以致关系国计民生和亿万家庭福祉的重大经济决策，可以由政府部门的某个或某些官员自己自由或任意决定。政府公权力边界的未清晰界定，政府官员自由裁量权模糊和任意性，导致已经市场化了中国社会在政治运作上仍然是一个行政控制社会，还远非是一个民主与法治国家。改革开放以来，尤其是近几年来围绕中国政府财税收入与支出所在暴露出来的一些深层次的问题，正好说明，已经市场化了的当今中国社会，确实是到了需要反思并前瞻性地讨论其政治与社会体制演变发展未来走向的时候了。

　　2. 在近几年政府财税收入超高速增长的背后

　　2007年以来，税收变成了举国上下所关注的一个热门话题。之所以会如此，也许并不是因为网上和平面媒体一再传出在全世界各国“税收痛苦指数”排名中中国连续几年排名前三甲，而是因为财政部和国家税务总局2007年以来频繁调整一些税的税率，并不时增加一些新税种。譬如，在2007年5月30日深夜，财政部就通过新华社突然宣布将证券印花税税率从1‰调整为3‰；
2007年6月11日，国税局又通过新华社公布宣布，从2007年7月1日起，中国将实行新的车船税缴纳制度，缴纳税额将平均提高一倍左右；
2007年上半年，国税局宣布，从2007年7月1日开始，将取消一些企业的出口退税制度；
另据2007年6月15日《东方早报》记者报道，中国政府在2007年7月份大幅度提高资源税税率，上调幅度将至少1倍。财政部和国税局频繁调税率和增加新的税种，尤其是近些年来中国政府财税收入每年都有一个超GDP增长速率双倍甚至三倍增长诸如此类的话题，在2007年下半年以来已成了在中国报刊媒体中经常出现的醒目标题。

　　由于国税局和财政部频频调整税率和增加新的税种，加上中国税务部门强化了一系列征管措施，并对下级增收税款采取了某种非常有效的返还留成激励机制，导致中国政府的财税收入在2007年大幅度增加。按照国家税务总局发布的2008年元旦快报中的数字，2007年，全国税收收入共完成49442.73亿元（这还不含关税、契税和耕地占用税），比上年增收11806亿元，增长幅度竟高达31.4%，增收额也是2006年度增收额的近两倍（参图一）！另外，财政部官员最近也预计道，2007年全年中国政府财政收入将超过5.1万亿元，亦比上年增长31%左右。

　　一个令人值得人们深思的现象是，到目前为止，中国各级政府部门以及中国新闻媒体在报道本地以及全国的税收大幅增加时，均是在取得了辉煌成就和巨大成功的正面意义上报道的；
到目前为止，还很少有学者——尤其是很少有经济学家——来冷静地反思政府的超高速财税增长的对中国经济与社会发展的负面影响，尤其是还很少有人从政府在经济社会发展中的作用、功能和角色方面来认识近些年政府财税收入超高速增长对中国政治和社会体制的格局及其未来发展走向意味着什么这类深层次的——或言根本性的——问题。

　　如果从中国改革开放近30年来政府财税增加及其财税制度的演变历史来综合审视政府在经济发展中作用，也许我们更能认识到一些深层次的问题。按照财政部官方网站提供的一些数字，1998年，中国政府的财政收入约为9876亿元，到 2006年，则增加到 39373.2亿元。上述数字表明，2006年中国政府的财政收入已经是1998年的4倍。另外，根据天津财经大学李炜光教授、前国税局副局长许善达先生以及和中国社会科学院2008年的《社会蓝皮书》等所提供的研究数字，在1978年，也就是“改革开放”的第一年，政府财政收入占GDP的比重是31.1%（请注意，这是中国计划经济时代的末期数字）。1994年，中国进行了以“分税制”和流转税制改革为基本内容的财税体制和制度改革，财政收入占GDP的比重迅速下降到10.8%；
到1996年，这一数字则进一步下降到9.8%。然而，自2000以来，中国政府的财税收入保持了一个超高速的增长势头，且增速越来越快，以致在2000年以来的数年中，政府财政收入占 GDP的比重不断上升，2003年达到15.1 % ，2004年达到16.1%，2005年为16.8%，2006年提高到 18.4%，估计2007年将超过20％（参图二、图三）。

　　图2，中国政府财政收入的增长

　　（资料来源：财政部官方网站）

　　图3：中国政府财政收入与GDP增长率的比较

　　（资料来源：财政部和国家统计局官方网站）

　　以上数据还只是包括所谓的各级政府“第一财政”的统计数字。如果加上各级政府的预算外收入和制度外收入，中国各级政府的实际财政收入总额占GDP的份额要远远高于这个比例。根据财政部前任部长以及李炜光教授等多位学者的计算，若把各级政府的预算外收入、制度外收入全部计算进来，政府全部收入占GDP的“大口径”宏观税负应该在34.43%—40%之间。最近，在《财经》杂志2007年年刊发表的一篇文章中，前国家税务总局副局长许善达也承认经济学家们的这一估计数字，并说，即使按照最保守的估计，这一比例也大致在25-30%之间。如果把政府的第一财政、预算外收入和制度外收入放在一起来考虑，我们就不会对《福布斯》杂志所公布的全世界五十多个国家的赋税痛苦指数中中国连续几年名列前三甲（2005年排第二，2006、2007年均排第三）这一现象感到奇怪和意外了。

　　政府财税收入的大幅度和超高速的增长，无疑意味着政府操控经济和驾驭社会的能力在加强。但是，这一现象对已经市场化的当今中国社会意味着什么？政府天文数字的财政收入和支出对现今中国宏观经济动态——尤其是2007年下半年以来中国的通胀率抬头——又意味着什么？目前中国政府的决策层意识到了这些现象背后的种种问题及其内在关联机制没有？又有多少中国的经济学家和国际上的中国问题专家意识到了这些问题严重性？

　　除近些年税收高速增长以及政府财税收入占GDP的比例不断攀高，以致于在全世界的赋税痛苦指数中中国连续几年名列前三甲这一问题外，比税收负担更令人值得关注的问题是：政府在征收了巨额的财税收入后被到什么地方去了？

　　政府征收的巨额财税收入究竟被用到什么地方去了？按照李炜光教授等学者的新近研究，改革开放近30年来，中国政府的行政费支出增长了近90倍。在1978年，行政管理费用占财政支出总额的比重仅为4.71%，到了2004年，这一比重就增加到37.6%，而同期美国的这项支出的数字仅为12.5%。另外，在2004年，政府财政预算中的公共服务及社会管理支出，我国为 25%，美国为75%。根据上述数字，李炜光教授认为，改革开放30年来，政府的公权力没有丝毫后退，而是强化了，且政府仍然像以前那样控制着国家的绝大部分资源。另外尤其值得关注的另一个问题是，尽管这些年中国政府的财政收入在超高速地增长，政府财政收入在GDP中的比例不断攀高，但是，根据中共中央党校社会学教研室吴忠民教授的研究，中国政府的财政收入中基本民生方面的投入占GDP的比例，(点击此处阅读下一页)

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