唐钧：社会保障领域实行“大部制”须慎之又慎

　　[摘要]市场经济大国的经验表明，一个国家的政府职责分工，是与这个国家的历史传统和现实需要紧密结合的。基于中国国情，目前，将社会保障“统一管理”，进行部门“重组”，可能会造成负面影响，需要在维持政府分工的前提下，明确近期改革目标和过渡方式。

　　[关键词]社会保障；
　 “大部制”；
　 改革

　　近一段时间，“大部制”成为行政管理体制改革的新思维。根据国家行政学院汪玉凯教授的界定：大部制即“大部门体制”，“就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。”

　　在原来的政府架构中，主要与社会保障相关的政府部门有劳动和社会保障部、民政部、卫生部、人事部，等等。以上所述的“小部制”的缺陷，在社会保障领域中当然也同样存在。一直以来，也总有专家学者呼吁，应该将社会保障“统一”到一个部门管理，将相关政府部门“整合”成一个“大社会保障部”。

　　对此，我的意见是：因为事关“民生”，事关“基本公共服务”或“社会政策”，作这样的决策必须慎之又慎。即使能够从理论上充分论证“大部制”的确可以改变上述缺陷，在实践中也需要用较长的时间来进行调整和过渡。

　　一、市场国家有关社会保障的政府分工的社会脉络分析

　　一个国家的政府职责分工，是与这个国家的历史传统和现实需要紧密结合的。在这方面，可能更应该关注的是一些大国的经验，我们现在来看看英、美、德等国家的情况：

　　英国　在英国，与社会政策，亦即如今谈论颇多的“基本公共服务”相关的政府部门包括财政部、卫生部、社会保障部、教育和就业部以及环境、交通与区域发展部，内阁办公厅和内政部也在这个领域发挥着一定的作用。如果说与我们通常所理解的社会保障相关，上述英国政府的各部门中，就涉及财政部、卫生部、社会保障部、教育和就业部。社会保障部的职责是管理养老保险、社会救助和社会（福利）服务（一般是指院舍服务、社区照顾和社会工作）。另外还有环境、交通与区域发展部则与住房保障相关。

　　英国伦敦经济学院的希尔教授对此有一评论：“近年来政府时常改变部门结构，表面上是在努力寻求政策协调的最佳结构，但实际上，就像有些人提到的，背后也可能存在不那么高尚的政治动机。因此当读者拿到本书的时候，政府部门可能又换了新的名称，政策职责也许已从一个部门转移到了另一个部门。比如教育和就业部于1995年合并；
而1997年大选过后，环境部门的职责扩大，因此就有了上面提到的那个笨拙的名称。”

　　美国　相比而言，美国政府部门的职责分工比较稳定，由15个政府部门和60多个“独立机构”组成。在政府部门中，与社会保障相关的是财政部、健康与人类服务部和劳工部。另外，与“基本公共服务”或“社会政策”相关的，还有房屋及城市发展部(管住房)、，教育部(管教育)。

　　在健康与人类服务部下面设有两个机构，社会保障署和健康基金委员会，这两个机构的独立性非常强。社会保障署主要负责管理“老（年）、残（疾）、遗（属）”社会保险项目，包括老年津贴、伤残津贴、遗属津贴等。健康基金委员会是负责为老年人和穷人提供医疗津贴的机构。要说明的是，美国的医疗保险走的是私营保险的路子，政府规定企业的雇主要为其雇员购买医疗保险。政府只管老年人和穷人，健康基金委员会实际上管理的是这个项目。上述这两个机构花去了总支出的80%，这些支出要占政府财政总支出的28%。另外，健康与人类服务部也管理社会（福利）服务，但在美国，政府提供的这类服务是“选择型”或曰“残补型”的，主力是非政府、非营利的慈善组织（第三部门）。

　　还应该注意的是，美国是联邦制国家，各州都有相当大的立法权。所以，社会救助项目是由各州自行立法实施的。另外，美国政府还有相当多的“独立机构”，譬如退伍军人总署负责管理退伍军人的某些福利待遇，人事管理总署负责管理公务员的某些福利待遇，等等。

　　德国　在联邦德国的15个部门中，与社会保障相关的主要是劳工部和卫生部，家庭、老人、妇女和青年部与社会（福利）服务相关。另外，与“基本公共服务”或“社会政策”相关的，还有教育、科研和技术部(管教育)，区划、建筑和城市建设部(管住房)。

　　德国社会保险制度的特点是奉行“法团主义”，其基本理念是“自治”和“均衡”，即通过授予雇主和雇员相同的财政和管理职能，将权力制衡的思想制度化。在德国，政府不为社会保险制度提供财政支持，国家的作用在于通过框架立法为社会保险制度制定宽泛的政策目标和规则。然后通过几百个准公共基金会来实施各类社会保险立法。譬如，医疗保险是把实施的权力下放给省一级的由疾病基金会和医师组成的准公共协会，由雇主和雇员在疾病基金会的董事会派等同的代表来参与医疗卫生的管理。

　　德国的社会保险基金会包括地方的、企业的和行业的（如矿工的、海员的、农业工人的基金会，等等）。基金会尽管在组织结构上有不同之处，都能依照法律的要求提供相应的服务。另外，公务员不参加法定保险，他们的养老、医疗费用主要由国家财政支出。因为各种原因不能参加社会保险者可以得到毋须付费的社会救助和社会（福利）服务。

　　综上所述，我们可以看到，市场经济国家在社会保障方面的政府机构设置是很不一样的。这些差别实际上都与这个国家的历史传统和现实需要密切相关。从某种意义上说，可能并不存在或不能抽象出一个“最佳的”或者是“科学的”政府机构设置模式。

　　当然，我们还是可以概括出一些共同的特点：

　　其一，医疗卫生通常是由一个独立部门管理的；
英国和德国都有专门的卫生部。美国有健康与人类服务部，但实际上主要的医疗保险项目是私营的、自愿的，而在健康与人类服务部下设的健康基金委员会管老人和穷人的医疗照顾，独立性也非常强。

　　其二，就业部或劳工部也是与其他社会保障项目分设的，除了管理劳动就业，也管失业保险及就业培训和辅导。英国的就业部与教育部合并，成为教育就业部。

　　其三，在社会保障的核心部分，在德国和美国，其实由雇员和雇主缴纳社会保障费（税）而形成的社会保险部分与无须缴费的社会救助或称（残补型）社会福利部分也是分开管理的。德国的养老保险由“准公共基金会”管理，社会救助由家庭、老人、妇女和青年部和州政府管理，而在美国，“老、残、遗”保险由联邦政府的社会保障署管理，而社会救助由州政府管理。只有英国都归社会保障部管理。

　　其四，社会（福利）服务在这三个国家得到充分重视，美国是健康与人类服务部主管这方面的业务，英国主要是社会保障部，德国主要是家庭、老人、妇女和青年部。在这方面，三个国家都注意充分发挥非政府、非营利的社会组织和社区的作用。

　　其五，应该指出的是：从现在能够找到的资料看，近年来实行了“大部制”改革的实际上主要是日本政府，是日本首相小泉纯一郎的“激进改革”的一部分。2001年小泉纯一郎执政时，将原来中央政府的核心机构由22个省厅大幅削减为12个省厅。其中与社会保障相关的是将厚生省和劳动省合并为厚生劳动省。但是，这次合并并没有显示出“整合”的优势，其后在社会保障领域便接二连三地传出丑闻：由内阁大臣带头、国内大约20%—30%的人拒绝向厚生年金缴费，厚生年金的缴费记录漏登和内阁大臣冒领保险金，等等。这是否与部门合并、业务交接时出现纰漏有关联？

　　二、社会保障领域“大部制”改革必须关注的问题

　　在分析了市场经济国家有关社会保障政府分工的社会脉络以后，我们再联系中国国情，来对社会保障领域的“大部制”以及在“重组”过程中可能出现的副作用，进行一番分析。

　　当今中国的改革，正处于关键时刻。在社会领域，后有诸多社会问题的欠账未还，前有通货膨胀等障碍挡路。许多民生问题，尤其是社会保障领域存在的一些问题，迫切需要得到解决。中央电视台《经济半小时》曾制作关于“农民工退保”的专题节目，在新浪和搜狐网站上的网友评论高达1万多条，可见公众对社会保障问题的热切关注。“大社会保障部”的整合，如果急于实行，肯定会影响相关政策的制定和实施，贻误改革的时机，从而引发更深更广的社会矛盾。政府机构改革，自80年代以来已经进行过多次，应该说成绩显著。但是，也有一些根本性的问题似乎未能得到解决，譬如如何转型为“服务型政府”仍然问题重重。以往的机构、人员的精简，在社会领域的各政府部门，其轨迹呈现出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的非良性循环。更重要的是，政府本身的行政经费不降反升。这些经验和教训，值得我们反思。

　　同时，社会领域的各政府部门如要“重组”，其整合的过程必定漫长。先看横向的部门壁垒的影响：与社会保障相关的政府部门一般都有较长的历史，从社会学的角度看，都已经形成了一定的“部门文化”。譬如，遇到问题，劳动保障部门的第一反应很可能是职工，尤其是国有企业的职工；
民政部门则是穷人，城乡贫困群体；
卫生部门则是医院和医护人员以及病患者。无论以哪个部门为基础进行“重组”，这种“近乎自然”的反应一时都很难扭转，其结果是服务对象要受影响。1998年，劳动保障部划入“医疗保险”（从卫生部）和“农村养老保险”（从民政部）两项社会保障业务。平心而论，“医疗保险”制度的运转到2003年以后才比较正常起来，而“农村养老保险”则至今尚未恢复元气。当然，造成这样的结果原因多多，但部门间业务转换过程中的负面影响，不能不说是一个很重要的原因。

　　再看纵向的行政层级的影响：中国的行政架构与其他国家（尤其是日本）不同，从上到下层次较多，一旦中央政府部门“重组”，再一层一层调整到基层，没有几年时间是完不成的。虽说调整中日常工作可以照常进行，但在中国讲究上下对口行政架构中，不影响工作，尤其是具有开拓创新意义的工作，是不可能的。何况过于频繁的人事岗位变动，是否会影响当事人进行深化改革的努力呢？再者，调整后重新聚集人气，形成团队，也是需要时间的。

　　最后一条理由，在社会领域，相当一部分职责分工的界限其实是很难划清的。譬如说，现在对社会保障对象的服务，很多需要依仗社区，那么是否应该把社区服务也一并划入“大社会保障部”管理？如果把社区服务划入，那么与其密切相关的社区建设，譬如基层的选举是否也应划入？又譬如，管医疗服务的不能不管药品，所以把药品监督划归同一个部门管辖。但是，药品出问题，很多是出在原料上，那么是否应将药品原料的生产也“统一”起来进行管理呢？其实，按这个思路去考虑问题，最终的结果至少是在社会领域，就由一个政府部门管理最好。

　　我们应该看到，在市场经济环境中，有部门的划分，就会有部门利益，减少部门的个数和扩大部门的职权并不能保证解决这个问题。甚至同一部门发生矛盾时，影响的范围也可能更大。譬如，如果卫生领域出了问题，受到问责的是卫生部，是卫生部门工作没有做好；
但如果合并到一个大社会保障部，那么受到问责的就是社会保障部，直接就是社会保障工作没有做好了。

　　现在经常有人将当代中国的政府分工与历史上历朝历代相比，其实，这是没有可比性的，政府社会功能的增加、结构的分化，是社会进步的表现。当然，政府分工的分化具有人为的因素，用社会学的语言来表达，是社会“建构”的。因此，当今中国的“建构”要符合当今中国的国情，既不能分工过细，也不能回归到老祖宗那里去。

　　综上所述，急于将社会保障“统一管理”，可能会造成负面影响。

　　三、改革目标和过渡方式

　　从以上两部分的分析中，我们可以看到，中国在社会保障领域的政府分工，就大局而言，无论是根据国际经验，还是根据中国国情，应该是可以接受的。

　　进一步改革的目标应该是政府部门之间必须有部际合作。因此建议，国务院成立一个社会保障委员会，由国务委员或副总理任主任。地方各级政府也建立社会保障委员会，由地方分管领导任主任。社会保障委员会可以是实体性质的，具有制定政策的功能，设有专门的研究决策机构，各部门可派员参加；
而各相关部门则主要作为执行机构，职责是政策的实施。社会保障委员会也可以是非实体的，是一个各有关部门的联席会议，主要起协调作用，相关事宜通过协商解决。在会上协商解决不了的，由主任（国务委员或副总理）决定，或上报总理决定，或带到国务院办公会议上作决定。从目前的情况看，一步到位实行“实体方案”可能有困难，可先“虚”后“实”，但最好有个时间表。

　　另一方面，在基层（县区以下），也可以酝酿按保障对象或工作内容建立跨政府部门的操作平台。各相关部门出的政策，最后都落到这个平台上，而由操作平台独立地、整合地实行政策实施和具体操作。在资金方面直接与财政部门对接，这也可以对各政府部门的“部门利益”起到釜底抽薪的效果。重庆市在医疗保障方面用类似的办法将卫生部门负责的新农合、劳动保障部门负责的城市居民基本医疗保险和民政部门负责的医疗救助统一起来了，实施的效果很好。病人到医院看病，出示相应的IC卡，平台就开始运转，病人自己不用操心，看病后直接支付自己应付的部分费用就可以了，贫困人口则由医疗救助和慈善捐款自动支付。总结重庆经验，发现在社会保障的其他方面，“搭建平台”的思路也都可以适用。

　　在基层平台的政策实施取得一定效果之后，再往上逐级建设部门间的合作平台，最后与中央和地方的各级社会保障委员会对接形成一个体系。到一定时候，如果感到有必要，而且时机成熟，再将整个社会保障的管理体系统一起来，成立“大社会保障部”，也是可以考虑的。

　　(本文作者：中国社会科学院社会政策研究中心研究员)

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