蒋振西：试论联合国维和行动

　　[提要]联合国维和行动在联合国成立后不久实施以来，从少到多，从小到大，为缓解与消弭有关地区与国家的紧张局势、冲突和危机，维护国际和平与安全做出了重要贡献。现在，维和行动已成为联合国主要职能与任务之一。无论过去、现在和可以预见的将来，联合国维和行动都有其客观必要性和现实可能性。随着联合国及其维和机制的增强，其维和行动及其作用也将进一步增强。

　　[关键词]联合国、维和行动、和平、安全

　　今年是联合国维和行动六十周年。自1948年5月联合国在中东地区建立第一支维和部队以来，迄今共实施了63项联合国维和行动，遍布欧洲、亚洲、非洲和拉丁美洲的广大地区，先后有100多个国家派出十余万维和人员，其中2420人献出了宝贵生命。

　　当前，联合国维持和平行动已成为国际政治舞台上一个突出的亮点，得到了世界上众多国家和国际组织的参与和支持，受到冲突地区国家政府与人民的热烈欢迎。

　　一、联合国维和行动风雨历程

　　六十多年前，联合国在反法西斯战争硝烟中诞生。当初，联合国创始者曾设想建立国际集体安全体系以维护世界的安全与稳定，并计划组建联合国部队。但不久国际局势陷入冷战状态，美苏激烈对抗，北约和华约两大军事集团严重对峙，以联合国为主体的国际安全体制无从谈起，联合国军的设想也化为泡影。与此同时，中东等地区连续不断的武装冲突需要联合国出面解决。在此形势下，联合国采取了维持和平行动这一特殊模式，专门用以缓解与消弭世界有关国家和地区的冲突与危机，维护地区和世界的和平与安全。

　　在六十年风雨中，联合国实施的维和行动经历了一个长期发展的历程，其行动范围和活动性质都发生了明显的变化。总体而言，联合国维和行动对防止和解决地区武装冲突、维护世界和平与稳定发挥了积极作用，其中有成功的经验，也有失败的教训。其间，联合国维和行动出现了三次高潮。

　　第一次高潮发生在20世纪50年代。当时联合国为解决阿拉伯国家与以色列武装冲突以及苏伊士运河危机，在中东地区连续实施了多项维和行动，先后建立了“联合国停战监督组织”和两支“联合国紧急部队”。这些维和行动不但为维护中东地区的和平做出了贡献，而且开联合国维和行动的先河，为以后的联合国维和行动提供了经验。1960年，又开展了“联合国刚果行动”，派出2万多名维和人员进行了长达四年的军事维和行动。时任联合国秘书长的达格·哈马舍尔德亲赴刚果进行政治调解，乘机途中不幸遇难。当时在东西方冷战对抗形势下，国际社会对联合国刚果行动的是非功过评说不一。

　　第二次高潮发生在20世纪90年代初期。当时冷战刚刚结束，联合国在国际事务中的作用凸显。1988年，联合国维和行动获得诺贝尔国际和平奖，在国际上名声大振。1989年联合国在纳米比亚成功实施了监督大选等维和行动，表明联合国维和行动开始发生质的变化。

　　1992年1月31日，联合国举行了第一次安理会首脑会议，讨论了安理会在维持国际和平与安全中的责任。同年6月，联合国秘书长布特罗斯·加利提出了关于加强联合国维和行动的《和平纲领》报告，对冷战结束后形势下的联合国维和行动进行了全面论述，认为联合国维和行动不但在数量上有扩大，而且在质量上有变化。报告提出了预防冲突、促进和平、维持和平、强制和平与建设和平等一整套维和行动概念。为应对和处理冲突热点，联合国建立了“联合国驻柬埔寨过渡权力机构”、“联合国索马里行动”和在前南斯拉夫地区的“联合国保护部队”等三项大的维和措施。当时参与联合国维和行动的兵力一度高达7万多人，1993年度联合国维和预算高达36亿美元。但这次高潮持续时间不长，不久即跌入低谷，到1998年参加联合国维和行动的军人和警察降至1.5万人。

　　第三次高潮始于1999年，一直持续至今。这次高潮发展势头之猛，持续时间之长，为前所未有。2000年，以拉赫达尔·卜拉希米为首的“关于联合国维和行动工作小组”提出专门报告（又称《卜拉希米报告》），成为联合国维和行动的指导性文件。报告中正式使用了“和平行动”这一新的概念，特别突出了建设和平的作用。报告根据冷战后国际形势的变化以及联合国维和行动的丰富实践，提出了改革联合国维和行动的一系列建议。与此同时，联合国在非洲地区接连实施了几场较大规模的维和行动，其兵力规模和复杂程度都是罕见的。目前，联合国维和行动正处于高潮期。根据联合国统计，截止2007年12月31日，联合国维和部主管的维和行动有20项，其中维和行动17项。另有3项行动虽属政治与建设和平行动范畴，但由维和部提供业务指导和后勤支援。现在世界上共有119个国家向联合国维和行动派出军人和警察83854人，另外还有相当数量的国际文职人员、当地雇员以及志愿者，总人数共达104146人。2007至2008年度联合国维和行动预算达68亿美元。[1]当前，联合国维和行动的性质和功能都在发生重大变化，呈现出以下突出特点：

　　（一）多功能维和行动发展势头强劲目前联合国正在实施的17项维和行动中，规模超过万人的就有7项。联合国在同一时间实施这么多项万人以上的维和行动，其行动规模和复杂程度都是空前的。

　　目前，人们通常将1988年以前实施的联合国维和行动称之为传统型维和行动，即第一代维和行动，其特点是在冲突各方达成和平协议后，联合国派出维和人员监督停火，对冲突方实施隔离，以防止冲突再次发生。维和任务主要由维和部队和军事观察员负责实施。一旦冲突停止，局势恢复平静，维和行动即行结束。1988年以后实施的联合国维和行动多为第二代维和行动，即多功能维和行动。它除了执行传统的维和行动任务外，还担负着推动和平进程、建立合法、有效的治理机构、协调有关部门及国际组织的工作、安置前武装人员、改革安全机构、筹备和监督大选、恢复社会稳定、发展经济等多项任务。执行多功能维和行动任务的人员除了军人外，还有大量的警察和民事官员。当前，多功能维和行动势头发展强劲，正在成为联合国维和行动的主要活动方式。

　　（二）维和行动重点转向非洲地区

　　近年来，非洲地区动乱频仍，造成大量平民流离失所，甚至沦为难民。1993年卢旺达发生种族屠杀的惨剧后，联合国及其他国际组织加强了对非洲地区维和行动的支持力度。当前，在非洲地区实施的联合国维和行动有7项，参加的军人和警察人数占联合国维和行动人数总数的一半以上，在7项万人以上规模的联合国维和行动中，非洲就占了5项。

　　（三）发展中国家正在成为联合国维和行动的主力

　　冷战时期，北欧国家和加拿大一直是联合国维和行动的主力。他们为联合国维和行动提供了大量人员和装备。近年来，这些国家较多地参加了一些地区组织或多国联盟组织的军事活动，而对联合国维和行动的投入明显减少。在目前联合国维和行动中，发展中国家成为联合国维和行动的主力，出兵最多的是巴基斯坦、印度、孟加拉、尼泊尔、约旦、加纳、尼日利亚等发展中国家。在地区组织中，非洲联盟等为稳定非洲等地区的安全和稳定做出了巨大努力。他们或派出人员组成维和部队，或直接进行政治调解，促成冲突各方达成全面和平协议。

　　2008年3月，联合国主管维和行动的副秘书长格诺在《联合国维和行动：基本原则与指导方针》中指出：“过去六十年间，联合国维和行动已成为国际社会应对威胁国际和平与安全的复杂危机的主要工具之一。进入新千年以来，参加部署在世界各地的联合国维和行动的军人、警察和文职人员的数目都达到了前所未有的水平。联合国维和行动不但在规模上急剧增长，而且变得越来越复杂。”[2]

　　二、联合国维和行动发展的动因

　　目前，联合国维和行动已成为联合国维护世界和平与安全的主要手段。联合国维和行动得以发展主要出于国际形势变化的迫切需要，而联合国作用突出以及维和能力增强则为之提供了现实可能性。

　　联合国维和行动的必要性是由国际形势的特点所决定的。联合国成立以后不久，世界即爆发东西方之间的冷战。以美苏为中心，东西方的对立与争斗蔓延到世界各地，国际形势紧张、动荡加剧。同时，一些国家民族、部族、宗教教派矛盾突出，加上美苏插手，造成冲突，战乱频仍。这就需要联合国出面发起调处与维和行动，以缓和热点地区紧张局势，防止冲突扩大、失控，恢复和维护有关地区或国家的和平与稳定。

　　冷战结束苏联解体后，美、苏两极格局被打破，国际形势发生了深刻变化。虽然大国之间军事对抗与冲突基本消除，世界大战打不起来，国际局势总体趋于稳定，但是局部紧张动荡和危机不测因素不减反增，天下并不太平。老的地区争端和冲突热点没有消除，原先被冷战掩盖的民族、宗教矛盾与一些国家的领土之争突显出来，加上冷战结束后有的国家分裂伴随大规模战争，使得新的冲突热点层出不穷。一些国家由于各种矛盾聚积，一旦爆发便演变成大规模战乱，或种族仇杀。2001年“9·11”事件发生前后，国际恐怖主义等非传统安全威胁因素盛行，更对国际和平与稳定带来了新的挑战。这些亟须联合国担负起缓解与消弭有关地区与国家冲突，维护和平、稳定与秩序的责任。联合国不断提升维和职能与行动就成为必然。

　　联合国维和行动的存在与扩大还有着很大的现实可能性，即有着不少有利因素，其中主要有三点。其一，联合国权威与作用增强。随着世界多极化与经济全球化的推进，联合国及其安全理事会在维护世界和平与安全中的作用日益突出。尽管世界惟一超级大国美国欲凭其独步天下的实力地位称霸，主宰世界事务，但它要当“天下共主”，既无道义权威，又力不从心。特别是美国推行单边霸权主义，成为世界乱源，对国际和平与安全，对各国的独立与主权构成严重威胁，受到国际社会的普遍反对和抵制。世界各国包括美国之外的各个大国共同主张联合国在处理国际问题上和在世界事务中发挥主导作用，都主张以联合国宪章作为处理国际关系的根本大法和准则。同时，联合国维和行动经过多年成功实践，受到国际社会的充分肯定和一致支持。尤其是当一个国家内部发生冲突时，当地政府和民众往往希望联合国出面制止冲突，帮助其恢复国内秩序，实施经济重建和组织大选，并借助其支持以维护自己的合法地位。近年来联合国在黎巴嫩、东帝汶、海地、民主刚果、苏丹等多个国家先后实施了维和行动，对稳定当地形势，促进经济发展、恢复社会秩序等都发挥了极为重要的作用。

　　其二，联合国维和能力显著提高。近年来，联合国在完善维和行动机制方面采取了一系列有效措施：一是建立了联合国维和行动待命安排机制，保证了联合国维和行动有较充足的人力和物力资源。目前有80多个国家参与了联合国维和待命安排，保证在规定时间内向联合国维和行动提供所承诺的人员和装备。有些国家和地区组织还建立了快速部署部队，专门为联合国维和行动进行紧急部署。二是建立了建设和平委员会。2005年，联合国为庆祝成立60周年举行了首脑会议并通过了《成果文件》，倡议建立建设和平委员会。建设和平委员会的主要任务是在冲突解决后实施和平重建，包括经济恢复和社会稳定，从根本上制止冲突的再次发生。2006年，建设和平委员会正式运作，制定了和平发展战略，成立了专门委员会，并计划设立2.5亿美元的建设和平基金，以备向冲突后建设和平的国家提供。目前，建设和平基金已开始向卢旺达和布隆迪拨款，并确定几内亚比绍为第三个受援国。三是调整维和机构。2007年，联合国秘书长潘基文上任伊始，就对联合国维和行动机构进行了调整，原来的维和行动事务部专门负责制定维和政策和进行战略管理；
新组建维和行动支援部，专门负责维和任务区的行政管理与后勤保障。这些措施不但填补了联合国维和机制的空缺，而且增强了联合国维和行动的能力，使其能够更有力地完成安理会赋予的维和使命。

　　其三，地区组织和有关国家的大力支持。联合国在科索沃、阿富汗和海地的维和行动分别与北约、欧盟和美洲国家组织等进行合作，得到了他们的支持，取得了良好成效。联合国在非洲地区实施的维和行动特别得到了非洲联盟、西非经济共同体、政府间发展机构（伊加特）、南部非洲发展共同体等全非地区组织和次地区组织的大力支持。联合国还与非洲联盟建立了战略合作关系，在亚的斯亚贝巴设立了办事处。2007年，联合国决定与非洲联盟在苏丹达尔富尔维和行动中建立混合部队，共同执行维和使命。这在联合国维和行动历史上具有十分重要的意义。联合国维和行动还得到联合国会员国的通力配合与支持，所有会员国几无例外地积极响应联合国及其安理会授予的维和任务，(点击此处阅读下一页)

　　或出人，或出钱，或出物资，支持和参与维和行动。有关接受维和行动的国家更是全力配合和支持联合国在本国的维和工作。经验证明，地区组织和国家的有力支持是联合国维和行动取得成功的前提和保障。

　　三、中国积极参与联合国维和行动

　　自1990年首次派出军事观察员参加“联合国停战监督组织”维和行动以来，中国已先后向东南亚、非洲、中东等地区的联合国维和行动派出军事观察员、工兵、运输和医疗分队；
向联合国驻东帝汶特派团、联合国科索沃特派团、联合国海地稳定特派团等联合国维和行动派出民事警察。目前仍有197名维和警察在6个任务区执行任务。2004年10月，中国向联合国海地稳定特派团派遣了第一支维和警察防暴队，主要负责海地大选等重大行动的安全保卫任务。在这些维和行动中，有8名中国军人献出了宝贵生命。2002年2月，中国政府正式加入联合国维和行动第一级待命安排机制，指定一个工程营、一个医疗分队和两个运输连参与联合国维和待命安排。[3]

　　截止2007年12月31日，中国共有1824名维和人员在13项联合国维和行动中执行任务，其中包括71名军事观察员、1576名维和部队和177名民事警察。[4]中国军人和警察英勇顽强、恪尽职守的工作精神、严格的组织纪律性和严谨的生活作风获得了联合国和任务区当地政府和人民以及来自其他国家维和人员的一致好评。中国维和人员的突出表现充分展现了中国维和军人的英姿，树立了亲和光辉形象，加深了外界对中国的了解。中国的“蓝盔部队”作为一支作风勇猛、战斗力强、富有牺牲精神和正义感的威武之师、文明之师、和平之师开始扬名海外。

　　近年来，在部分国家拖欠或拒付联合国会费与维和摊款而使联合国面临空前的财政危机之际，中国却较大幅度提高了在联合国会费与维和行动摊款中的份额。2007年中国缴纳联合国会费和维和费用等摊款高达2.7亿美元，[5]为联合国的运转和维和行动的开展做出了重要贡献。

　　经过十几年的努力和实践，中国已建立了一套较为完整和科学的维和培训体系，为联合国维和任务区输送了大批合格的维和军事人员和民事警察。2002年，中国国防部维和办公室正式成立，统一负责中国军队维和人员的管理和派遣。2004年8月，中国建成了“中国维和民事警察培训中心”。该中心不仅承担了中国外派维和民事警察的培训工作，还举办了亚洲国家人员参加的区域维和培训。2004年10月12日，前联合国秘书长安南访华时参观了中国维和民事警察培训中心，观摩了即将赴海地执行任务的中国维和警察防暴队的训练，并予以高度评价。

　　中国积极开展与联合国及有关国家的交流与合作，先后派出多名军官参加联合国维和部举办的专业培训。2004年，在北京举办了题为“21世纪和平行动面临的挑战”的北京国际维和研讨会，2007年11月，中国与东盟举办了“中国—东盟维和研讨会”。

　　中国国家领导人对中国参加联合国维和行动给予高度重视和热情支持。2007年，中国国家主席胡锦涛访问非洲时，专门视察了中国在利比里亚的维和部队，勉励他们忠实履行使命，维护世界和平。这极大地鼓舞了中国全体维和人员，使他们更加士气高昂地投身联合国维和事业，决心为世界和有关国家与地区的和平、稳定与安宁贡献最大力量。

　　多年来，中国对联合国维和行动的参与无论从深度还是广度上都有较大提高。作为联合国安理会常任理事国，中国忠实履行维护国际和平与安全的神圣义务，积极参加了联合国维和行动。今后，中国仍将继续努力，为联合国维和行动这一崇高事业做出更大贡献。

　　四、联合国维和行动的发展趋势

　　进入21世纪以来，虽然国际形势整体处于稳定，但世界上许多地区仍存在着紧张局势，武装冲突和动乱此起彼伏,对地区的和平与稳定造成了严重威胁。联合国维和行动既是保持稳定的现实需要，也是维护和平的长期战略。

　　未来联合国维和行动将随着国际形势的演变而发生新的调整与变化。其主要趋势有四：

　　一是多功能维和行动将进一步发展。联合国目前正在实施的维和行动不但规模巨大，而且性质复杂。今后，建设和平在联合国维和行动中的比重将会进一步上升，恢复社会稳定，发展经济，安置前武装人员，改革安全机构、筹备和监督大选等职能将进一步扩展。

　　二是维和行动的国际合作将进一步加强。近年来参加联合国维和行动的部门、国家和国际组织不断增加。联合国在加强与之合作和协调方面，取得了突出成果。今后，联合国将会进一步加强与参与维和行动的多个角色进行多种形式合作，与其在维和行动的各个领域加强协调。其中联合国与非洲联盟、欧洲联盟等地区组织和国家联盟的协调与合作将是重点。

　　三是随着信息技术的发展，联合国维和机制的完善，联合国维和行动的快速反应能力将显著增强。

　　四是维和行动理论将在探索中创新。2008年3月，联合国发表了《联合国维和行动原则与指针》的报告，对联合国维和行动的基本原则、主要经验与教训等进行全面总结，制定了新的指导方针。这是联合国为推动维和行动改革而出台的重要文件，旨在进一步提高联合国维和行动的效能。

　　毋庸讳言，联合国维和行动本身存在一定的局限性，其中主要有二：一是联合国维和行动实际上是联合国为制止冲突而采取的一项应急行动，是为制止冲突而采取的临时措施。联合国人力、物力和财力资源有限，势必影响联合国维和行动的强度与广度。如果维和行动战线过长、摊子太大，联合国既力不从心，还会妨碍其他活动的开展；
二是维和人员的安全面临威胁。由于许多维和行动是在冲突尚未完全结束的情况下实施的，联合国维和人员面临的安全形势十分复杂。他们在条件艰苦、地形复杂的情况下执行维和任务，时常遭到武装分子的袭击，遇到各种疾病包括传染病的困扰，生命安全和健康难有可靠的保障。这些对联合国维和行动的开展是不利的。

　　为促进联合国维和行动更加健康地发展，联合国应遵循既定的原则、方针，要着重强调以下三点：

　　第一，加强安理会在维和行动中的主导作用。在建立联合国维和行动中，要发挥联合国安理会的主导作用，遵循《联合国宪章》的宗旨和原则，防止个别国家将其政策主张强加给联合国安理会，或绕过安理会自行其是。现在国际维和行动的角色愈益增多，维和行动呈现多角化。在这种新情况下，尤应强调以联合国为中心，以安理会为主导。为此，安理会应具备对付冲突事件的快速反应能力和制定从预防冲突到缔造和平、从维持和平到建设和平的全面战略。

　　第二，慎用武力和强制性手段。1956年，联合国建立的第一支联合国紧急部队为联合国维和行动确立了三项基本原则，即征得冲突方同意，保持公正中立，除自卫外不使用武力。当前这些基本原则受到挑战，国际社会对其有不同解读。无论如何，在实施联合国维和行动中，必须坚持这些行之有效的基本原则。当前，有的维和行动明确允许维和部队使用包括武力在内的“一切必要手段”，甚至有的维和行动实际上已经使用了武力。虽然联合国维和人员使用武力往往是在迫不得已的情况下进行的，但这只能在严格控制下进行，千万不可滥用。事实证明，和平不能强加，仅仅依靠强制性手段并不能真正解决政治纷争。只有通过对话、谈判等方式取得的成果才能持久。维和行动必须坚持以斡旋、调解、谈判等手段解决争端。联合国维和行动的宗旨是促进和平解决争端，其任务是尽量使地区局势朝着和平解决而不是使用武力的方向发展。“在维和行动中联合国主要是体现政治存在，而不是采取军事行动。因为联合国不是超级政府，不具备强大的武装力量和强制行动能力，也不能使用武力直接介入冲突。参加联合国维和行动的人员都是和平的维护者，而不是冲突的制造者。维和行动的成败主要取决于联合国成员国和冲突各方和平解决的政治意愿。”[6]

　　第三，注意在维和需求与维和能力之间保持平衡。目前，急剧上升的维和需求与联合国自身能力不足的矛盾比较突出，大规模的联合国维和行动使联合国愈来愈感到力不从心。当前，联合国维和行动的人力资源明显不足，司法、行政管理的专业人员十分短缺。更严重的是，联合国维和行动的财力十分拮据。2007—2008年度，联合国维和预算已近70亿美元，是联合国正常预算经费的三倍。与此同时，目前拖欠的维和摊款已达31.5亿美元，占年度维和预算近一半。拖欠维和摊款势必削弱联合国对维和行动费用的支付能力，影响联合国维和行动的顺利进行。

　　因此，联合国在规划和部署维和行动时，既要考虑和平解决冲突的政治条件是否成熟，又要考虑联合国成员国的经济承受能力，不能因为维和行动经费过于庞大而影响联合国在经济发展等方面的投入。同时应注意到，联合国维和行动虽然在维护地区与世界的和平与安全中发挥了重要作用，但它绝不是万能灵药。许多地区冲突的解决，冲突国经济的发展与社会的稳定，需要多种力量与多种手段的综合运用，更重要的是要依靠冲突各方与地区国家和组织的共同努力，发挥他们的积极作用。

　　联合国维和行动是一项重要的和平事业，前景广阔，任重道远。今后，随着联合国维和机制的增强，联合国和平行动将进一步增强快速反应能力，有效地应对地区冲突和恐怖主义等非传统威胁的挑战，从而为世界和平与稳定做出更大贡献。

　　注释：

　　[1]Background Note-United Nations Peacekeeping Operations http://www.un.org.

　　[2]United Nations Peacekeeping Operations:Principles and Guid-ance,p.6.

　　[3]中国积极参与联合国维和行动，《当代国际维和行动》，军事谊文出版社，2006年，第390页。

　　[4]联合国维和行动出兵情况月报Background Note-United Na-tions Peacekeeping Operations,2007年12月。

　　[5]中国新闻网，2007年11月21日。

　　[6]《当代国际维和行动》，军事谊文出版社，2006年，序言部分第4页。

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