蔡定剑：公众参与，一种新式民主的理论与实践

　　本次主题：危机与宪政改革

　　第三场：公众参与，一种新式民主的理论与实践

　　主讲人：蔡定剑 中国政法大学教授、宪政研究所所长

　　点评：杨阳 中国政法大学教授

　　主持人：李树忠 中国政法大学教授、教务处处长

　　时间：5月12日(周二晚7点)

　　地点：学院路校区(图书馆学术报告厅)

　　李树忠(中国政法大学教授、教务处处长)：

　　各位老师，各位同学，今天是我们的“宪政的中国趋势”大型系列论坛的第五期的第三场。今年我们的主题是“危机与变革”。中国的宪政发展已经到了一个非常关键的时期，已经不仅仅是一个经济危机而己。改革开放已经走过三十个年头，我们的经济高速发展，我们的社会已经走到了一个社会矛盾的爆发期。在这么一个历史时期，政治的现代化非常重要。今天蔡定剑教授讲的题目是公众参与。这正是和政治现代化有关的。下面请蔡定剑老师开讲。

　　蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究所所长)：

　　今天我主讲的是公众参与：一种新式民主的理论与实践。我是从中欧比较的视角来讲的。尽管公众参与这个术语被应用得非常广，但我们对公众参与本身还是非常的不了解。由于不了解国外的公众参与的理论和实践，常常有学者会滥用或误用这个术语。因为公众参与的范围实在太广了，所以在我们研究的过程中，我们把研究的领域定位中城市规划中的公众参与。公众参与是一个理论性和实践性都很强的新的民主制度，今天我和大家分享一下我的研究成果。

　　我曾在伦敦的威斯敏斯特区参观过他们的居民公众参与会议。他们在会议中讨论的是四个问题。第一是，讨论的一笔一万多英镑的资金怎么用。但他们并不是直接讨论怎么用，而是讨论用这笔钱的优先顺序，然后由政府来考虑大家的意见并做最后的决策。第二个是讨论是处理污水重要还是社区的保安更重要。第三个问题是由居民来决定小区是不是允许停车。第四个是讨论小区的卫生环境问题。他们有四个过桌子，每一个相应讨论这四个问题，感兴趣的人都可以参与。这就是国外公众参与的场景。

　　一、什么是公众参与？

　　我首先谈谈什么是公众参与。我们以往理解的公众参与就是听证和公示之类的东西，这仅仅是西方公众参与的皮毛而己。我先说一个案例。我曾参观过伦敦Camden区的食品商城(Food City Ltd.)卖酒的营业执照的公众参与项目。食品商城的营业时间为每周7天24小时不间断营业，在每周一到周日的早8点到晚23点可以零售酒类。现申请将酒类营业执照时间变更为每周7天全天24小时可零售。听证参加人有Camden区政府议员3人，政府律师1人，Camden警察局许可部1人、食品商城代表3人、居民代表2人。

　　听证会听了这些方面的支持和反对的意见。听证会上3名Camden区政府议员先听取了政府律师报告申请人的申请。然后由食品店老板(律师)说明延长酒类经营时间的理由。Camden警察局陈述意见认为，该商店所在地处于酒类相关危害社会行为高发地，紧邻交通枢纽，影响每天往返的大量行人的安全。如果准许该申请，势必会增加这一地区的治安问题。而且，商店并没有提供足够的方法来预防延长酒类营业时间可能带来的社会问题。更重要的是，在食品商城之前的经营活动中，经常发生擅自违规在许可的酒类营业时间之外卖酒的违法行为。食品商城老板经营的另一家商店因多次违反执照法正在接受执照审查。所以，Camden警察局建议区政府驳回该申请。此外，警察局也提出，如果区政府准许该申请，应同时要求食品商城做到14条具体的营业和治安要求。

　　居民代表认为，依照英国2003年执照法(Licensing Act 2003)，执照发放应考虑几项目标，食品商城申请延长卖酒时间至少违反其中四项目标，即防止犯罪和秩序混乱、保护儿童不受侵害、公共安全和防止扰民。除到场的居民代表外，还有10封庶民意见信，其中4封来自居民协会，6封来自当地居民个人。分别对食品商城申请延长卖酒时间提出反对意见和理由。

　　最后由食品店老板(律师)申辩和解释：为了安全会在店内安装监控摄像头，全天24小时录像，并可以向警察局和区政府开放查看。并安装连接中心警察局的警报器；
晚23点到8点期，店内至少留有2名店员。定期检查防火设备，遵守消防部门的防火规定。在店门口设立告示牌，提醒顾客购买后安静离店，不得打扰周围居民休息。培训店员禁止向18岁以下未成年人售酒，并向所有貌似21岁以下买酒顾问请求出示身份证件。

　　最后，三位民选的Camden区政府议员在认真听取各方代表意见和辩论，并提问。最后当场作出不批准延长买酒时间的申请的决定。整个听证会约持续2小时。

　　为了更好地说明公众参与，我先梳理一下民主制度发展的脉络。古希腊罗马的直接民主之后就是代议制民主，然后是二十世纪六十年代发展起来的参与式民主。协商民主是二十世纪八十年代发展起来的一种民主形式。协商民主是参与式民主的一种深入的发展。我们不能认为它和参与式民主是完全不同的东西。

　　1、公众参与的概念。俞可平教授说，公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。他指的公众参与是非常泛义上的一个概念，它包括：投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等。

　　贾西津认为：公民参与是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为。公众参与从政治选举、影响政府决策的一切行为，发展到公共事务的民主治理。

　　王锡锌教授对公众参与的定义是：在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公从，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。

　　我认为：规范意义上的公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话。遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。因此，我们说的公众参与的概念排除了选举，不包括公民或集体单方为个人或群体利益或表达意见而采取的行动，如信访、维权行动和集体申诉等，也不包括如游行示威罢工等街头行动，因为这不是一个互动决策的过程。

　　2、公众参与的主要内容：公众参与的内容可以分为三个层面：第一是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法；
第二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与；
第三个层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施，基层公共事务的决策管理等。

　　中国当前公众参与的主要领域有三层面：立法决策层面、政府管理层面和基层治理层面。在立法决策层面主要有：(1)立法听证、(2)立法游说。在政府管理方面(包括决策和执法)，我们集中研究：(1)环保领域(包括从政策到执法和行政具体行为的干预)；
(2)公共卫生领域(如艾滋病和乙肝病纛随带者等)；
(3)公共事业管理(如价格听证、还有什么其它类似的参与等归于此类)；
(4)城市管理/规划(城市规划、旧城保护和折迁的行为等)；
(5)综合性地方重大事务的决定(如地方公共财政的参与)。在基层治理方面则主要是农村基层民主管理和社区治理。

　　3、公众参与与代议民主和协商民主的关系。

　　(1)、在批判代议制民主基础上完善和补充代议制民主，不是取代代议制民主。

　　(2)、协商民主是参与式民主的完善和发展，不是一种独立的新民主形式。协商民主是20世纪后期发展的一种新民主理论。1980年约瑟芬 贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》首次提出协商民主，80年代末，J. Rawls， J. Habermas，成为这一理论的支持者。协商民主理论源自并超越了自由民主和克服代议民主的批评理论.对程序化票决民主的反思和批判，它强调在多元社会现实的背景下，通过真诚理性的讨论，通过公民沟通、交流、表达、妥协的基础上，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识，有理性的、有质量的决策。协商民主有助于矫正选举民主的不足。协商民主理论认为，代议民主的上述要素已经与现代公民的要求及社会的发展不相适应，公民与官员之间就共同相关的政策问题进行直接面对面的对话与讨论，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。

　　协商民主理论则在修正和完善参与式民主理论的基础上进一步发扬了参与式民主所彰显的公民理性、宽容、沟通、参与等价值观 。协商民主对参与民主的发展：

　　第一，参与式民主强调了公共政策过程中公民的参与权利，并探讨了社会生活中公民参与的适宜领域，但它对公民如何进行参与的过程没有具体阐述。而协商民主沿着参与式民主的发展方向，回答了在公共领域中公民如何参与的问题。

　　第二，参与民主没有解决对政府决策进行“反应”而非“行动” ，或者公共权威机构与公民之间要么“公民服从”要么“公民控制”的非此即彼的选择 。协商民主理论超越了这种绝对对立的二分法，在更广泛的视野中寻求公民与公共部门之间的互动。

　　第三，协商民主所具有的“正当性验证”特征很好地深化了公民参与所具有的“教育”功能。在协商民主中，最主要的特征就是要求参与者对自己的观点“给出理由”，鼓励分析与合理的观念，帮助人们作出公共判断并形成共同行动的基础，从而更好地培育和参与型社会相适应的理性公民。

　　二、公众参与产生的理论背景

　　公众参与立法、行政、司法和公共治理的理念，可以追溯到英国普通法上的“自然公正原则”，即“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。在公共行政层面上，公共参与的基本概念指的是公共权力行使过程中要听取利益受影响人的意见的程序和机制。在政治层面上，公众参与意味着影响和改变公共行为的运作模式—决策由权力(政府或公共机构)机构主导演变为公众参与，政府与公众互动、协商的过程。

　　(1)、50年代人民产生的福利政府观念，60年代，丧失对公共机构和领导人的信任，对权威的怀疑充斥整个社会，它表现在对政治领导人和组织的信任程度的衰落。

　　(2)、熊彼特(Joseph Schumpeter)等为代表学者，对代议民主的批判。在实践中，例如在英国，地方政府越来越脱离民众，怀疑政治家与企业的联系，已经使其处于危险之中已经是社会的普遍共识。

　　(3)、欧洲对民主的理论反思。欧洲和美国对公众参与民主的研究源于对马克思主义(主要是改良马克思主义)、自由主义的经济和政治制度的反思。二十世纪五十年代至七十年代之间，欧美的民主派就西方世界的制度和文化问题提出了新的批评和探索。这场反思运动在德国的领袖是哈贝马斯(Jurgen Habermas)，在法国则是德里达(Jacques Derrida)，福柯(Michel Foucault)和德鲁兹(Gilles Deleuze)等人。

　　对马克思主义的反思也是二个方面，一是马克思提出工人阶级是社会的先锋队，为什么他们会把希特勒选上台？代议制民主也会面临比专制还可怕的危险。二是他们重新思考“权利”问题。从政治上来说，他们试图发现新的政治概念和制度来补充权利的不足。这一时期，“增加人民力量”(enpowerment)的提法和“公共空间”的理论，都是这种探索的一部分。

　　(4)、社会资本理论与公众参与。到八十年代，一种新兴起的社会资本理论又进一步论证和推动了公众参与的发展，为公众参与制度确立了更有力的理论基础。社会资本理论是商业、经济、组织行为、政治学和社会学中的一个核心概念，它是指个人在社会关系结构中的地位创造的优势。社会资本理论的核心思想是社会网络是有价值的，就象学院的教育(人力资本)能增加生产力(个人和集体)一样。所以，社会联系可以影响个体的和团体的生产力。它解释了为何一些人能获得更大的成功是因为他们在某些特别的方面有与其他人有出色的社会联系。

　　社会资本与一个群体成员身份联系在一起。特定行为者占有社会资本的大小?点击此处阅读下一页)

　　取决于他可以有效地加以利用的社会网络规模的大小，或者与他有联系的每个人依其自身份所占有资本的大小。社会资本与金融资本、物质资本和人力资本相同，但它体现在人与人的关系中。社会资本不是单一的主体，而是包括二个实体以上共同中要素的多个实体，它包括社会结构的一些方面，都能便利社会结构行动者的某些行为。Putnam(帕特南)把社会资本与公民参与和民主发展相联系。

　　社会资本理论的创始人Putnam(帕特南)教授把社会资本看成是解决集体行动困境的重要基础。社会资本表现于信任、网络和规范，他们通过协调与合作来提高社会效率。比如个人在一个具有丰富社会存量的社群内生活和工作会更容易。社团、公民参与建立一个好政府密切相关。没有公民精神、公民对公共事务漠不关心，是政府效率低下、贫困和衰败的原因。

　　(5)“新公共运动”和“公共治理变革”。1960年代中期，美国推行新公众参与运动，由于总统约翰逊推行《平等机会法》，通过对黑人和其他普通公众除实行投票权以外的更多更广泛的参与政府和公共事务。对所有人实行平等机会，实行最大程度的简单化参与。

　　1990年代中开始的全球治理变革进一步将公民政治参与提到了更高的地位， 1995年，全球治理委员会的报告指出“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。这就把公民及其私人机构摆到与政府平等的政治地位上，成为公共治理的直接主体。

　　三、如何进行公众参与？

　　在中国，公众参与就是：公示、听取意见、咨询、听证等。我们先来了解一下国外的理论，让便宜更加全面地了解我们的公众参与是处于一个怎样的阶段。

　　1、公众参与阶梯理论

　　1969年，谢里.安斯坦(Sherry Arnstein)在美国规划师协会杂志上发表了著名的论文《市民参与的阶梯》(A Ladder of citizen Participation)，对公众参与的方法和技术产生了巨大的影响，为公众参与成为可操作的技术奠定了定理性的基础，至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用 。

　　谢里.安斯坦把公众参与分为八个阶梯，从低到高分别为：(1)操纵(Manipulation)、(2)治疗 (Therapy)、(3) 告知 (Informing)、(4)咨询 (Consultation)、5展示(Placation)、 6合作(Partnership)、7权力转移(Delegated Power)、8 公民控制 (Citizen Control)。我们的公众参与最多只是停留在前四个阶段，还不是真正意义的公众参与。

　　2、公众参与的方法

　　(1)、信息交流(Information)。信息交流包括提供信息和收集信息。信息交流的方法包括：信息包、小册子、传单、情况说明书、网站、展览，电视和广播，调研、问卷调查、焦点小组(focus groups)等。

　　(2)、咨询(Consultation) 。咨询通常针对更加具体的计划和政策，让公民参与其中、各抒己见，而不是像调查一样做各种选择题。咨询的方法包括：研究、问卷、民意调查、公共会议、焦点小组、居民评审团等。

　　(3)、参与(Involvement)。参与的形式是互动工作小组、利益相关人的对话、公民论坛和辩论等。

　　(4)、协作(Collaboration)。协作是让公众积极参加、同意分享资源并做出决定。

协作参与的方法是：顾问小组(Advisory Panels)、地方战略伙伴和地方管理组织等。

　　(5)、授权决策(Devolved decision-making)。授权决策是参与的最高阶段，是一种权力从其掌控者手中转移的合作参与形式。决策者与参与者交换各自资源和意见，使原本的参与变成了由决策者与参与者共同作出决策。参与的方法是地方社团组织、地区座谈小组、社区合作伙伴。

　　3、公众参与三个必备条件和八项原则。这三个条件是：第一，信息公开。第二，利害相关人的参与。第三，反馈。八项基本原则是：(1)包容性 ；
(2)透明、公开；
(3)尊重允诺；
(4)可达性；
(5)有责性 ；
(6)代表性。(7)相互学习；
(8)有效性。

　　4、公众参与的新方法(1)、市民评审团(Citizens’ Juries)(2)；
市民意见征询组(Citizen’ Panels)；
(3)、焦点小组(Focus Groups)；
(4)、顾问小组(Advisory Panels)；
(5)、地方战略伙伴(Neighbourhood　Partnership)；
(6)、街区议事会(Comité de quartier)；
(7)、公共调查　(Enquête publique)；
(8)、公共辩论(Débat public)；
(9)、城镇电子会议(E-town meeting)；
(10)、政府展示会。

　　以上的方法都是很新的，很多方法让我感到非常的惊讶。2007年我参观了Toscana Region的政府展示会。他们的主题“说与做”：――权利、价值、创新、支持。下面我举一个意大利的例子还说明一下城镇电子会议(E-town meeting)是怎样进行的。

　　城镇会议是把许多人聚集起来一起讨论，了解他们的想法，了解单位或个人的想法形成过程和变化过程。参与者们每10到15人为一组，围坐在一个圆桌子前进行讨论。每一组有一个主持人，他负责监督，以保证讨论顺畅、民主地进行。讨论与专家会面交替进行。最终，参与者通过自己的遥控系统，用电子投票的方式选择自己的意见。

　　那天的城镇会议将向大约250名抽签抽中的民众开放。在九个不同的地方举行，通过电子技术系统把这些地方联系起来，这样所有市民都可以积极地参与医疗改革的决策。Toscana省的医疗是免费的，他们的财政不堪重负，所以要改革。地方政府建议市民花钱买票(ticket)支付部分医疗费用。他们在会议上讨论的是三个问题：1.支持ticket还是反对ticket？将询问市民是赞成ticket还是反对ticket，为什么？2.如果认为支付ticket的人是正确的，那么将询问市民现在的减免做法是否公平，如果需要调整，怎么调整？3.地区公共卫生服务问题。将询问市民对非紧急情况所使用的服务是否合理，他们认为是否还有更好的方法。

　　然后这三个问题又被细化。比如，在对用ticket支持还是反对这个问题上，有下列诸多的选项。

　　(1)、支付票据是正确的，只要价格是同样的而且服务是有效的。

　　(2)、票据是不正确的，因为已经在税收中支付了。

　　(3)、 为生活方式和预防措施而工作有助于降低卫生费用。

　　(4)、 医生代表也出席讨论将是有益的。

　　(5)、票据的支付让我们了解我们所消费的，并有助于避免纷争。

　　(6)、并不是票据令市民更加了解。而是医生有义务告知哪些检查是必须的。

　　(7)、市民需要关于票据及其如何用于支出的更多的信息。

　　(8)、来自票据的资源能够用于减少等待的名单会更好。

　　(9)、省可以规定特殊病例所需要的检查(因此是免费的)。

　　可以看得出，他们的问题是非常细的。决策机会通过这样的会议可能更好地了解民意，最终做出符合民意的的决定。下面我再介绍一下好莱坞的例子。

　　波特兰市城市规划局将“好莱坞发展规划”草案的制定分为收集信息、绘制规划和制定具体规划三个阶段，共12个步骤，并组成了一个由社区居民、商人和房地产业主组成的三方公民工作组，以及由政府机构代表组成的技术顾问委员会，确保公众的广泛参与。

　　这12个步骤分别是：

　　(1)、公众接待日。宣传、为利害关系人邮寄品、首次公众接待日收集了50多位居民的意见，他们指出了本地区的优点和缺点，他们的基本意愿。

　　(2)、走访征求意见。城市规划局人员在项目地区挨家挨户地拜访上千家商业租户、商业主和地产主，向他们介绍项目并征询他们的意见。

　　(3)、进行书面调查。

　　(4)、规划草图。通过这些公众会议、走访、书面调查和巡查，公民工作组和城市规划局的工作人员绘出规划草图。

　　(5)、公众展示。

　　(6)、开公众座谈会并设公众信箱和投诉渠道。

　　(7)、听取三方工作小组的意见。

　　(8)、技术咨询评估。

　　(9)、修改后再确定初步规划草案。

　　(10)、规划局听证。

　　(11)、规划委员会审议听证。波特兰市城市规划委员会召开了2次公开听证会，考察“好莱坞发展规划”对公众意见的反映，然后将建议案提交给波特兰议会审议。

　　(12)、议会审议和听证。市议会就“好莱坞发展规划建议案”又召开了公开听证会，对发展规划做了一些小修改后市议会正式通过“好莱坞发展规划”，该规划成为法律。

　　其中1-3步是信息搜集阶段；
4-10步是绘制规划阶段；
11-12步是规划的审议和批准阶段。经过这些阶段之后，这个规划就有法律效力了，钉子户也没有抗拒的理由了。在城市规划中，申请规划阶段的参与是很重要的环节。如果想改变公有的土地上或私人的土地上建筑，必须要让利害相关人知道，并让其发表意见的机会。这样对公民权利的保护就会比较好。这叫做真正的和谐社会。公众参与是中国建构和谐社会的根本出路。

　　我的演讲完了。谢谢！(掌声)

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　　李树忠(中国政法大学教授、教务处处长)：

　　刚才蔡老师非常细致地介绍了公众参与。这是非常有意义的。下面请杨阳教授做点评。

　　杨阳(中国政法大学教授)：

　　今天蔡老师讲中国问题讲得比较少。我相信蔡老师作为一个当代中国问题的专家，在这方面会有很多思考，但今天因为时间关系没有讲。我作一个研究中国政治的学者，我试图从中国的现实视角出发来解读一下蔡老师今天的演讲。我想有两个向路上的问题要搞清楚，一个是公众参与和传统民主的关系问题。在这点上，我非常同意蔡老师刚才讲的观点。我们不能把后一种民主当成是对前一种民主的否定或批判。其实后一种民主是对前一种民主的发展。代议民主是现代民主的基石。公众参与和后来的协商民主都只能是对代议民主的补充。另一处向路上的定位跟中国的问题有关，那就是公众参与的适用范围的问题。我这里的范围的其中一个含义是指公众参与的事件的性质和内容上的范围。在诸如三峡工程这样的问题，公众参与到底会起到一个怎样的作用？这点我感到很困惑。第二个范围是地理空间上的范围。在一个非常大的地理范围内，公众参与的效果未必很好。公众参与的范围可能是比较小的。像蔡老师刚才讲到的城市规划，我觉得特别适用公众参与。但更宏大的事件可不可以适用公众参与，那就让我比较困惑了。

　　我觉得公众参与应该和中国的自治的培育结合在一起，这可能是一个比较好的路径。在中国古代，没有严格意义上的社会自治，但有一定程度的自我管理，是精英包办式的自我管理。但1949后以后的中国并不具备这样的条件。1949年以后，国家的权力进入了社会的每一个角落，社会自治没有了空间。这种情况在改革开放以上发生了变化，自治的空间逐渐被释放出来，但中国还不没有形成真正意义上的社会自治。

　　我还发现一个问题，我们在一些大事上，比如抵制法国货，是很挺有公共精神的。但对自已身边的，自己社区的事情却漠不关心。我正是从这个角度来看公众参与对中国民主的意义。但是，公众参与能否解决中国政治发展的根本问题呢？公众参与能否推动中国的国家权力在纵向上的调整呢？公众参与能否为中国的代议制民主打下基础呢？这些问题都是我感到困惑的。

　　提问：

　　如何确定公众参与人的范围？在确定利益的时候，以多数人的的利益优先还是以少数人的利益优先？在推行公众参与的时候，如何兼顾成本与效益？

　　蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究所所长)：

　　第一，你点中了公众参与的软肋。公共参与有一个术语：谁也不愿意在自家后院盖厕所。这个是公众参与的困惑。公众参与不能解决所有的问题，但公共参与可以缓和矛盾。通过公众参与，一旦规划通过了，有法定性，这个规划就有执行力了。公共参与的效果是使方案得到最大的优化。

　　第二，公众参与要花钱，这也是公共参与的软肋。中国现在的环境下，我们的政府效率优先，政府官员都不大赞成公众参与。那我们应该怎么来平衡成本和效率呢？的确，有的公众参与的成本很大，但这比起一个历史性的错误的决策来，还是值得的。

　　第三，你提到的多数人少数人的问题，是公众参与的方法和技术的问题。公众参与的方法要解决的问题就是要找到利害关系人。在关键的问题上，利害关系人一定要有一定的否决权。公众参与并不完全是一个简单的投票决定的事情。公众参与还不是最后的决定，而是一个让各种意见充分发挥的手段。代议制民主才是最后的决定。代议制民主最后不一定采纳多数人的意见，但它一定要说明不采纳的理由。

　　提问：

　　公众参与是不是权力分享？如果是的话，在当下的中国如何实现？公共会不会出现大数人的暴政？

　　蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究所所长)：

　　是的。公众参与给决策者戴上了手铐，当然分享了一部分权力。在比较大的事件中，公众参与仅仅是为公众提供一个参与的平台，并不是公共决策。公众参与的意见会成为有关部门的参考，而不是决策。至于会不会出现多数人的暴政，那是代议制民主的问题，不是公众参与的问题。

　　提问：

　　刚才说到代议制民主是公众参与的基石。在目前中国这种情况下，公众参与会不会变味？公众参与是要自上而下推行还是自下而上推行？

　　蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究所所长)：

　　目前中国的公众参与是表层的公众参与。中国的公众参与已经有了长足的发展，自下而上的公众参与的动力是非常强的。政府一定要开放才有可能会有公众参与。公众参与是一个政府与公众互动的机制，政府必须对这方面有所认识并建立一定的渠道。

　　提问：

　　公众参与是条件的吗？公众参与的最终决策是由谁来形成的呢？

　　蔡定剑(中国政法大学教授、宪政研究所所长)：

　　公众参与是没有条件的。政府要做的事情就是给公民一个可达性的渠道。英国和法国现在都有很大的公众参与的项目，他们的公众参与的的公司也在不断地发明一些方法来找到他们的利害相关人。公众参与不能形成最后的决策，但是会产生民主的压力并影响到最终的决策。政府如何做最后的决定是政府的政策考量问题。

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