如何调动公务员积极性1

　 如何调动公务员的积极性

　自 1993 年全面推行公务员制度以来， 我国传统的干部人事制度开始了向公务员制度的过渡，在原有的干部激励机制正日趋失去其强大作用的同时，却没有即时地建立起新的完善的公务员激励机制。没有一套行之有效的公务员激励机制，使得公务员的激励难以产生预期的效果，公务员激励机制的不完善是造成我国行政机关效率不高的重要原因之一，同时也引发了公务员“权利寻租”等各种违法行为。

　一、当前我国公务员激励机制存有的问题 当前，我国公务员激励机制的不完善日益暴露出其弊端，主要表现在：

　（一）物质激励手段单一，结构不合理 随着市场经济体制的确立，我国公务员工资开始与市场接轨，经过多次的公务员加薪，我国公务员的收入也越来越具有吸引力。但是，从当前来看，我国在执行物质激励的时候，缺乏更多的有效手段选择，更多的时候加薪似乎成为唯一选择。在住房等原有福利货币化、市场化的同时，没有形成科学完善的薪酬制度。我国公务员实行的是职级工资制，其工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成，而在公务员的收入中，还包括奖金、津贴等，这些构成的比例不合理。不同地区的公务员收入存有较大的区别，但在同一地区不同部门、不同职务、不同级别公务员的收入却没有明显差别。比如在广州，除了国税等少数几个部门外，绝大部分政府部门的工资都有一个统一的标准，相同级别不同部门的工资基本是一样的；不同级别的公务员工资相差幅度不大，没有很好地体现责酬相符的原则。现行的工资制度不能很好地反映公务员的工作业绩与实际才能，难以通过工资来体现激励机制，奖勤罚懒，激励能干的、高效的、有才干的，调动公务员的积极性。

　我国一直以来都非常重视对公务员的精神激励，公务员被置于公仆地位，不能明确地追求个人利益，而只能多讲奉献、少谈利益。这种不科学的人性假设在一定水准上否认了公务员首先是一个独立的物质存有，由此产生的政治宣传和教育脱离了实际，千辛万苦树立的模范代表却是一个不食人间烟火的完人，时间一久，公务员对此产生怀疑，即使是确有其人、确有其事，也往往会被认为“又是吹捧出来的”，精神激励失去作用。三天两头的政治学习、精神传达成为公务员的一种负担，容易产生抵触情绪，难以达到精神激励的目的。表面化、形式化的精神激励在一定水准上扭曲了公务员对精神激励的理解，产生了负面影响，公务员队伍的精神面貌难以有较大改观。另一方面，在从传统的“官本位”体制向“官商二元”体制转变过程中，公务员的职业地位和经济地位有所下降，这种下降必然使得传统的精神激励机制失去其原有的强大激励作用。

　（三）竞争激励存有诸多不足 随着中国社会主义市场经济体制的确立和公务员制度的完善，公务员竞争激励机制已初步确立，但是仍然存有诸多不足。公务员的职业稳定性使得公务员缺少竞争压力，公务

　员队伍“能进不能出，能上不能下”的局面没有得到根本转变。论资排辈现象依然严重，优秀人才难以脱颖而出，有些水平平平的人却因为机缘关系获得升迁，有水平的人反而受制于年龄、级别、职位空缺情况等因素。选拔干部中存有非正当竞争问题。“由少数人来选人，在少数人中选人”的怪现象时有发生。有些干部不按程序办事，搞神秘化，搞临时动议，决定人选在前，授意考核在后，使干部考核流于形式；在用人问题上不是从国家利益、人民利益出发，而是从个人私利出发，选拔自己的人；在选人用人问题上搞交易，你提拔我的人，我提拔你的人，收受贿赂，买官卖官等等。而正在全力推行的“竞争上岗”，没有一个明确的规定，什么样的岗位应该拿出来竞争，什么样的人能够参加竞争，约束太多，操作不规范，“竞争上岗”有时沦为领导排斥异己的“正当”手段，在这种情况下，与领导关系的好坏成为竞争成功的关键。

　（四）道德激励作用弱化

　随着我国从一个传统的熟人社会向现代社会转化，从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，在这个巨大的转变中，人们的道德观点受到极大冲击，物质需求对传统道德提出强有力的挑战，新道德的建立还有待时日。在这种情况下，在公务员激励中以前起过巨大作用的道德激励因为缺乏物质基础而越来越失去其昔日的强大威力。传统的泛道德化开始转变，人们的价值观点和评价标准开始多元化，道德的评价权威受到挑战，公务员本身对自己的评价标准也多元化，所追求的价值观点也不一样，道德的约束作用也就自然被弱化了；另外新的道德标准还未建立，人们的行为缺乏科学完善的道德准则的指导，针对公务员的道德评价标准缺失，于是传统的道德激励作用必然出现弱化。

　（五）负激励操作不规范

　负激励就是对公务员的违规、违法行为实行惩罚，以使这种行为不再出现，使犯错误的公务员朝准确的方向转移。但在当前的负激励中，却存有着标准不一致，操作不规范的问题。腐败行为层出不穷，但针对腐败的惩罚却没有一个统一标准，贪污多少、受贿多少应该判处何种刑罚，没有统一规定，见诸报端的往往是“民愤极大”，“不杀不得以平民愤”，标准因时因地因人而不同，随意性强，也难以起到挽救作用，不能使一些初犯、偶犯的公务员悬崖勒马、改过自新。类似的各种惩罚，也是因时因地因人而大有不同，公务员整天提心吊胆，出了什么事情也捂着藏着，深怕出事撞在风头上，因为没有一个标准来判断自己应该受到的惩罚，往往问题得不到即时解决，小事变大事，终究酿成大祸。

　二、存有问题的原因分析 造成当前我国公务员激励机制存有诸多问题的原因是多方面的，需要从一个系统的角度来分析。

　（一）“以人为本”思想缺乏，人力资源管理理念薄弱

　以人为本就是以人为中心。因为体制、历史和文化等诸多原因，我国行政组织的人事管理仍然没有摆脱传统人事管理观点的影响，没有真正地树立“以人为本”的管理思想。

　传统的人事管理主要是以事为中心，讲究组织和人员的调配，多注重于事的管理而忽略了人的积极因素，所以多见“人浮于事”。它要求因事择人，过度强调人适合工作，而不重视员工潜能的开发和利用，更忽视了人是一种“资源”的战略意义，往往是对其短见而没有节制地利用，却没有为了合理地应用而持续地培养开发。同时，它只重视物质的奖惩，忽视了对人的重视和尊重，忽视了人是管理之本。根据马斯洛的基本需要层次论，人是有多种需要的，自我价值实现是人的最终基本需要，只重视满足物质的需要，而忽视满足公务员自我价值的需要，必然导致一批有才华、有抱负的公务员离开队伍。最近，包括原温州市副市长吴敏一在内的下海官员在解释他们下海的原因时都无一例外地表示：“要寻找更大的舞台。”这也从一个侧面反映了我国公务员管理中人力资源管理理念的薄弱导致人才的流失。

　（二）尚未建立健全优秀的行政文化

　正如企业文化是企业生存和发展的重要基础，行政组织的文化也对实现民主行政、提升行政效率起着巨大的作用。行政组织的健康发展需要一个文化、精神、道德的纽带。在我国，公务员对政府缺乏一种认同感，将自己视作为政府打工，没有一种主人翁的态度，“做一天和尚，撞一天钟”，工作没有动力，没有积极性。行政文化的不足，使政府部门内部，部门之间缺少凝聚力，政府部门人心涣散，遵循“事不关己，高高挂起”的办事方针，部门之间互相推委、扯皮。很多工作不是站在社会整体利益的角度来考虑，而是利用所掌握的行政资源谋取部门利益、个人利益，置政府全局、社会全体于不顾。而荣誉感的异常凸显，则造成公务员高高在上的姿态，工作态度恶劣，办事拖拉等现象由此产生，同时也使一些公务员产生满足情绪，不愿继续学习深造，实行有创新性的工作。

　（三）晋升制度、考核制度等配套制度建设滞后

　要使激励机制发挥应有作用，需要一系列配套的制度来保证其良好运作，而我国在公务员晋升制度、考核制度建设等方面的滞后，严重影响了公务员激励机制作用的发挥。

　首先，现有的公务员职务晋升制度还远未达到稳定、健全、科学的水准。职务晋升缺乏公开的民主监督和法律保障，容易导致用人上的腐败，很大地打击了真正具有才能的公务员的积极性。晋升工作中，资历主义泛滥，论资排辈之风盛行，浪费人才，降低效率。虽然公务员职务晋升取决于公务员的德才表现和工作实绩，但并不是说，所有德才表现优秀的公务员都能晋升自己期望的职务，因为公务员职务晋升有一个前提条件，即必须有职位空缺。这种职务设置的有限性与个人需要的无限性形成矛盾，因为岗位限制等客观原因，导致级别晋升受阻，导致公务员的期望大于现实，影响公务员晋升制度激励功能的发挥。

　其次，我国公务员考核制度不完善，可操作性不强。《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》，把“领导与群众相结合，平时与定期相结合”作为考核国家公务员的两种基本方法。考核方式过于简单化：注重定期考核，忽视平时考核；注重组织考核，忽视民主评议；注重内部考核，忽视外部考核；注重一般性考核，忽视考核对象的不同层次、不同专业的特殊要求；注重单位里的个别领导的意见，忽视单位里的广大群众的反

　映……凡此种种，往往使考核结果有失真实，有失公正。从而使以此作为标准的晋升、奖惩的公正性受到质疑，影响了激励机制作用的发挥。

　此外，公务员工资制度因为没能很好地与绩效挂钩，不能全面反映公务员实际工作水平与收入的联系，也造成公务员激励机制难以有效发挥。

　（四）沟通反馈渠道不畅通 我国行政组织是一个层级多、等级森严的组织，上下级之间的沟通交流往往都是通过文件、会议的方式，而真正意义上的沟通往往只限于私人关系。因为政府各种工作分工的固有特点，地区政府之间、部门与部门之间以及同部门不同科室之间的公务员可能很少有经常见面的机会，而且上级领导与下级之间无法频繁交流。在工作生活中的其他问题难以得到即时解决时，公务员就很有可能将所发生的牢骚、抱怨、不满情绪带到工作中，从而影响其工作效率。同时，因为沟通反馈渠道的不畅通，领导难以了解下面的情况，一些违规执行激励制度的行为难以被即时了解被制止；而管理层的意图也难以完全落实，传达的层级多，难免出现曲解，并且存有为别有用心者误传的可能。

　三、完善公务员激励机制的对策

　公务员激励机制是指政府引导国家公务员的行为方式和价值观点，激发公务员的行为，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将行政资源分配给国家公务员或行政组织的过程。完善公务员激励机制不但仅要完善其手段，更重要的是从思想、制度、组织等层面完善。

　（一）树立“以人为本”的管理思想，将人力资源管理理念引入公务员管理

　在当今知识经济时代，管理者对人性的假设是一种现实人性，以正面的自然的激励和公务员自发的愿望，促使他们自己提升工作效率为假设，以人为中心，实施人本管理。

　所以，我国行政部门首先要在观点上摆脱传统人事管理观点的束缚， 将人力资源管理理念引入公务员管理，深刻理解到人力资源不但是自然资源，而且更重要的是一种资本性资源，将公务员作为一种稀缺性的资源加以开发利用。树立“以人为本”的管理思想，针对公务员不同层次的需要，采取人性化的激励措施。在人事管理中要贯彻“以人为本”的理念，充分发掘人的潜力，努力做到适才适用。在管理中始终把人的因素放在第一位，重视对公务员的培训工作。同时，借助通讯技术的发达和日益完善，增强政府部门横向和纵向的沟通，鼓励公务员发表意见，使行政决策透明化、民主化，扩大决策的参与群体，鼓励较低级别的公务员参与决策，调动其积极性。

　（二）增强行政文化建设，为激励机制建立良好的文化环境

　建立一个所有公务员共同信守的基本信念、价值标准、职业道德及精神风貌。结合社会主义国家的本质，摸索建立起一套适合我国公务员队伍的行政文化，以此提升公务员工作的积极性和主动性，增强公务员的主人翁精神、团队协作精神和政府部门的凝聚力，使公务员的潜能得到最大限度的挖掘，在极强的创新精神的鼓舞下创造性地展开工作，各种

　行政资源得到最佳配置、效用得到最好发挥。这就需要在文化建设过程中，为行政文化注入无产阶级政治意识、法治意识、民主意识、高效行政意识、廉洁行政意识和开拓创新的意识，将政治宣传教育归于人性化，基于物质基础上倡导新的公务员道德，通过潜移默化真正发挥行政文化强大的激励功能。

　（三）健全公务员晋升制度，能者上庸者下 首先，增加公务员级别设置。考虑在不增加职务的前提下，增加现行公务员级别总数设置，增加每一职务对应的级别，使受到客观原因限制不能晋升职务的公务员有望晋升级别，从而调动起他们的工作积极性。其次，增强岗位交流。我国公务员可与企事业单位实行交流。对因为客观原因不能晋升的公务员，能够交流到企事业单位任职，增强流动，创造晋升机会。第三，建立公务员退出机制。严格执行好公务员辞退制度、辞职制度、降职制度和免职制度。使公务员队伍能进能出，能上能下，实现合理流动，这也是对晋升制度的一个补充。

　因为所从事工作分工的不同，工作的重要性也有所不同，但在很多机关工作人员的工作往往是从一而终，使很多人的抱负难以实现，心中难免有不平之气，心理上的不平衡必然也会影响到工作热情。所以，必须坚决实行竞争上岗和轮岗制度，真正做到能者上、庸者下，使一大批优秀人才在公开、平等、竞争择优中能够脱颖而出。对于工作水平一般，工作业绩不显著的人员，必须通过竞争使其让位。因为历史的原因，一大批过渡而来担任领导职务的公务员，其知识面和工作水平以开拓精神都已不能适合新形势的要求，每天上班一张报纸一杯茶，乐得清闲，而单位领导又认为也只有这些老同志经验丰富，只有这些人才能胜任这些领导的岗位，而对一些长年默默地在基层工作的年轻干部即使是有知识、有才华、有工作干劲，但领导总是放心不下让这些年青人担任中层领导的职务，而导致一些股、所长职位长期被一些稳重有余，冲劲不足的老同志占用，令到一些有上进心，有水平的年轻干部产生怀才不遇的悲观想法，这样就会极大地打击年青有为的公务员的工作热情和积极性，也会严重地影响到整个工商系统工作更快更好发展的进程。事实证明，大胆创新用人机制，就能使各项工作快速发展并取得更好的成绩。

　通过健全公务员晋升制度，从而发挥这个我国公务员管理系统中最具激发力量的激励手段的最大激励作用。在精神上，满足公务员的尊重需要和自我实现需要，激发公务员的工作热情，同时伴随着公务员晋升的是工资、福利待遇的相对应提升，也能够满足公务员的物质需要。而且，还能产生引导和示范作用，公务员职务的晋升不但对获得晋升的公务员产生激励作用，而且对整个公务员群体都会产生影响，激励全体公务员的进取心，提升大家学习、工作的积极性。此外，这个激励功能将促使公务员努力工作，持续创新，积极进取，争取在组织中处于出类拔萃的地位，这种积极的竞争将有利于整个组织的素质提升。

　（四）完善公务员考核制度 考核在整个激励机制中占据着关键性的位置。对公务员的考核重点是考绩。因为“绩”是成果、效率、效益的统一体。工作实绩是国家公务员对社会的贡献，是由劳动转化和凝

　结的成果。衡量公务员的劳动，要看转化和凝结为成果的有效劳动量。“绩”是对国家公务员“德、能、勤、绩”的整体检验。“德”是“绩”的保证，“能”是“绩”的基础，“勤”是“绩”的条件。所以“绩”是“德、能、勤、绩”的集中体现和综合结果，是检验公务员的最佳角度。对公务员的德、能、勤、绩实行评价，平时考核与年终考核相结合，并将考核结果与奖惩包括工资、职务升降、辞退等环节挂钩，建立起晋级增资机制，使“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象真正得以改变，连续 3 年被评为优秀的晋升一档工资，使考核的奖优罚劣功能能够得到发挥。这确实是一个很好的制度，但是我们不难发现在实际操作中存有一些问题。一是平时考核在绝大部分的单位都是有名无实，也没有具体的考核方案和量化评价指标；二是年终考核往往也是走过场，开个会通过一下个人总结而已；三是“优秀”的比例偏低，一般掌握在 12%以下。一个 20 多名公务员的机关只能评出 2～3 名优秀公务员，其他的人只能评个“称职”的档次。应该说广大的公务员都是勤勤恳恳、任劳任怨、尽心尽职的。“称职”仅仅对一个人工作的认可，而不是褒扬，起不到调动积极性的作用。所以，建议在“优秀”与“称职”之间再增加一个过渡档次，可定为“优良”或“良好”比较合理。建议年终考核要严格按照标准和程序实行。评选应采用比较民主，能够自由表达意志的无记名投票方式，以得到比较公正的结果。领导干部的评选应与普通公务员分别实行，防止领导人员挤占优秀名额。现实生活中，凡是主要领导干部一般都有着太多的荣誉称号和各种各样的奖励。还要反对轮流坐庄的做法，使考核能够真正发挥作用。对于那些不干事、不尽职、大错不犯、小错持续考核不合格者必须坚决予以辞退。

　当前国家公务员考核方法，过于注重“简便易行、宜于操作，防止繁琐”，而忽视了考核方法的科学性，以定性方法为主，缺少定量的考核方法，忽视了考核方法对考核结果的影响。应把定性考核与定量考核相结合的方法写进相关法规中，作为公务员考核的第三个基本方法。在考核过程中，要使用量化指标对公务员的德、能、勤、绩实行全面地分析测量，并使用计算机等现代化手段对考核结果实行标准化处理。所以建议对公务员实行多角度多层次考核或全方位考核，采取先分项评分，再综合评语。分项评分能够提升考核结果的准确性，而综合评语能够体现公务员考核的综合性与考核对象的个性特点。在分项评分的基础上，再综合评语，显然能够使综合评定的结果更具真实性与生动性。最后还应该在分项评分与综合评语的基础上评等，使考核结果简洁明了，可感性强，从而增强公务员考核制度的激励功能。

　同时为了防止或减少公务员考核中的种种误差，提升考核结果的科学性与可靠性，客观公正地评价公务员，还需严格选择高素质的考核人员，对考核者实行必要的训练，提升考核人员考核理论水平，使其熟练掌握现代考核方法与现代考核技术。

　（五）制定合理科学的工资制度

　在国家实行统一的工资政策、工资制度和工资标准的前提下，各地结合本地区的实际情况能够制定具体灵活的实施方案，这样既有利于宏观调控，又有利于解决各地的实际问

　题。建立切实可行的津贴制度，以体现地区差别、行业差别、岗位差别。

　同时，要在工资制度中引进利益原则，注重物质利益的重大激励作用，承认公务员个人利益的合理性，把公共利益融于公务员的个人利益中，公务员在实现个人私利的同时实现公共利益。将公务员的工资收入与绩效挂钩，在一定水准上体现出，公务员劳动的差别，能够对每一级工资设定一个浮动的范围，在此范围内根据公务员的工作表现，决定其收入。同时，适当拉大级别工资的差别，拉开领导职务与非领导职务的工资差别，对一些岗位尝试实行考核工资，设定一个基本点，完成任务则领取原定的工资；不能完成任务，则相对应扣除一定比例工资；超额完成任务，则在领取原定工资的基础上还可获得奖励工资。

　总来说之，引进竞争机制，能够为公务员施展才华提供舞台；科学合理地使用培训、奖励资金以及适当提升公务员福利待遇等方法，能够激发公务员的工作热情，突出公务员职业的特殊性和优越性，增强公务员职业的吸引力和凝聚力，促使其从切身利益出发，关心政府发展，强化对政府的服务意识和对社会的公仆意识，珍惜本职岗位。恰当的使用激励手段，能够持续挖掘个人潜力，最大限度地调动工作积极性和创造性，提升服务意识和服务水平，提升服务质量和服务效率，进而推动服务型政府建设。通过以上各种有针对性和有效的激励机制，才能真正使广大公务员更好履行公务员的职责，更好地为国家服务、为广大人民群众服务，才能更好地实践“三个代表”。

　[9] 罗国杰：《法治与德治：相辅相成 相互促动》 [10] 丁明浩编辑的 《目标管理的实施状况及其哲学思考》

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