政府投融资平台管控模式解析

　政府投融资平台管控模式解析

　【摘要】地方政府投融资平台在促进当地经济发展和推动城市化进程上，发挥了不可替代的积极作用，同时也出现了发展过快、平台数量过多、业务同质化等一系列问题，并由此引发了国家对地方政府各类投融资平台的治理整顿。在此背景下，投融资平台无不寻求整合发展，集团化趋势不可阻挡。因此，内部管理水平与集团化管理水平成为各投融资平台迫切需要提升的重要方面。

　 一、前言

　我国经营城市的理念最早要追溯到周代时期，具体可以从《周礼·考工记》中的“匠人营国”思想找到对城市规划的解读。1991 年，上海率先成立城投之后，重庆、广东等省市也相继成立投融资平台。城投类企业具有政府和市场双重背景的特性，多元化融资、投资与经营的业务模式使其在地方财政、城市经营等领域扮演着日益重要的角色。

　“十一五”期间，中国城投类企业开始进入高速发展时期，快速的城市化进程带来了城市基础设施大量客观需求，同时伴随着后金融危机时期政府投资为驱动载体的主动信贷创造，中国城投行业一片繁荣。

　然而繁荣的背后，往往隐藏着巨大的危机，革旧换新顺应而生，才是各行各业达到基业常青的不二法门。对于极具特性的投融资平台来说，行业性危机日益凸显，变革管理方法，追求可持续繁荣，迫在眉睫。

　 二、投融资平台集团化管控趋势需求分析

　随着国家加大对地方政府投融资平台的清理规范，城投公司寻求整合发展，在新形势下出现两种集团化趋势：战略控股趋势和金融控股趋势（见表 1）。

　表 表 1 ：战略控股与金融控股对比

　战略控股

　金融控股

　表现方式

　通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。

　地方政府整合地方性金融资源的融资潜力，通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台。

　表现特点

　在目标定位、功能发挥、发展方向上呈现领域综合化、分工协作化、市场化经营的趋势。

　金融集聚效应

　 在这种集团化趋势下，原先的管理模式已经难以驾驭这些资产规模庞大、经营方式复杂的投融资平台。尤其随着企业产业门类的愈加复杂、管理层级的逐步增多，管理上出现了盲区。集团总部与其下属企业权力的分管部署、企业核心竞争力的集团化聚集等关键要素，无形中催生着投融资平台向集团化管控趋势发展。

　三、集团化管控模式评估与选择

　1. 管控模式分类

　集团管控模式按照集团对成员企业管控的紧密程度各有不同，主流观点分为三种典型的管控模式，即财务管控型、战略管控型和操作管控型。具体如表 2 所示：

　表 表 2 ：管控模式对比分析表

　管控模式

　管控维度

　集权分权度

　核心部门

　财务管控

　财务

　高度分权

　董事会、经理层、财务审计委员会、财务部门

　战略管控

　战略

　集分权结合

　董事会、经理层、战略委员会、战略规划部门

　操作管控

　综合

　高度集权

　各职能部门

　三种管控模式的区别在于对不同管控维度的侧重与综合。职能维度包括战略、财务、人力资源、企业文化等；业务维度包括制造、营销、研发、供应链等。对于投融资平台来说，选择某种管控模式，即是以选择某种管控维度的权重组合，构成一个系统，来对集团的发展进行管理与控制。集团管控模式的选择主要受行业特点、组织规模、发展战略、企业家领导风格等因素的影响，投融资平台应深入分析和评估自身在这几个因素上的现状与特点，从而选择适合自己的管控模式。

　2. 管控模式评估

　在对投融资平台管控模式评估中，现代集团依据五维评估法（图 1），从战略、结构和流程、功能定位、集分权形式、能力五个层面进行分析。

　 （1）战略

　战略维度主要是指公司的经营理念和业务战略。管控体系的建立以完成集团特定的战略目标为目的，为实现集团的业务战略目标服务。所以，集团公司管控体系的指导方向是集团的经营理念；集团公司管控体系建立的基准是集团的业务战略。

　（2）结构和流程

　结构和流程是保障集团公司管控体系有效运作的重要支持体系。结构主要指公司的组织模式、管理结构和决策方式，它是实现管控模式的载体；流程主要是指报告、控制、绩效管理、信息系统、计划、预算和资源配置流程，是一组将输人转化为输出的相互关联或相互作

　用的、与企业工作相关的活动，是实现管控的行动保证。

　（3）功能定位

　这里说的功能定位主要是指董事长和总经理在公司中的作用与地位。董事长和总经理在集团公司中的地位和作用直接决定了集团公司高层对组织的掌控能力。

　（4）集分权形式

　集分权形式主要是指集权与分权程度和对部门的授权程度与内容。它也是评估集团管控模式的一个重要维度，因为集权和分权直接决定了对集团的管控程度。

　（5）能力

　能力维度主要包括人员结构、技能和管理能力、部门能力、考核与激励和信息沟通方式几个方面。这一层面可以有效促进管控模式具体落实到每个岗位、每个员工。

　通过以上五个层面的评估，投融资平台选取集团管控模式的依据得以量化、标准化，为更科学、更先进、更具现代化的提升内部管理水平与集团管理水平做了良好的铺垫。

　3. 管控模式选择

　“归核化”是母子公司集团对子公司进行管控的主要思路之一，目前受到广泛采用。它强调集团公司对其核心业务的有效管控，而对非核心业务采取相对松散的管控模式。（如图 2所示）。

　 核心层公司作为集团的“造血”组织，通过提升盈利能力，从而提升集团公司的持续发展能力；紧密层子公司为集团公司提供“输血”机制，通过资本运作和股权收益，增强集团公司抗财务风险的能力，通过合并报表，改善集团公司财务指标；松散层子公司通过改善财务结构，提高集团公司的融资能力。具体管理侧重点如表 3 所示。

　 三、投融资平台管控模式实施要点

　作为集团管控的方法论提炼，管控模式确定之后，需要依赖于科学性、实用性、系统性的实施要点：

　1.追本溯源--政企分离

　实现政企分离，构建市场化组织无疑是从本质上断除潜在问题。投融资平台政企双重背景的特性景制约了平台的良性发展，对集团化发展起了根本的阻碍作用。因此，要确保管控的顺利实施，就必须实现政企分离，完全按照市场化的方式去运作，这样才能发挥管控的最大效应。

　2.顶层巩固--领导重视

　领导的高度重视无疑是从顶层理念上巩固了管控的机制。集团总部管控实施方案下达之后，各部门、各单位需要更广泛、更具力度的推广学习，深刻领会集团公司推进企业管控的意义和基本思路，制定好本系统、本单位贯彻集团公司管控实施方案的具体措施。

　3.持续加压--基层督导

　加强对基层单位构建管控体系工作的检查、督促和指导作为对集团管控的持续关注，有利于企业自组织系统的构建。集团公司各部门要深入实际，调查研究，切实负起责任，在健全和完善自身管控体系的同时，帮助基层单位构建高起点、高标准的、适应集团公司发展要求及符合本单位实际的管控体系。

　4.活水不竭--管理创新

　集团管控体系构建是一个从上到下、逐步完善的过程。由于投融资平台的资产属性和业务范围有很大的不同与交叉，因此，各主管部门要认真总结经验，坚持管理创新，积极探索建立一套以本系统管控体系为责任主体，以基层单位有效落实管控职能的有效的管控模式，充分调动各级管理人员的积极性，使集团公司各项管控措施落到实处。

　5.吏治推行--制度保障

　礼法向来离不开吏治的护持。严肃管控纪律，强化企业制度的执行力是集团管控质量的有效保障。各部门、各单位要根据集团公司管控要求，强化制度的执行力教育，采取有效的约束性措施，杜绝有章不循的现象，不断提高企业管理者的综合素质，提升企业全体员工的执行力，使集团的企业管理水平上升一个新台阶，使企业管控真正成为支撑集团公司发展战略、提升企业核心竞争力的重要保障。

　 四、结束语

　随着我国经济改革发展步入新的纪元，市场化浪潮不可逆转。投融资平台作为我国经济快速发展的重要参与者与贡献者，科学、可持续推行集团化管控模式，有利于全面提高管理

　水平，强化应对内外部复杂变化环境的能力，提升市场竞争力和风险抵抗力。突破企业做强做优、科学健康发展的瓶颈，从而真正实现投融资平台的可持续发展。

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