论行政协议第三人原告资格

　 一、问题的提出 2014 年修订的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，且将原法中的“具体行政行为”表述统一改为“行政行为”。但事实上，“行政诉讼法的整体性结构依旧是以‘具体行政行为’审查之诉为基础的”，总则编“行政行为”的宽泛界定与具体规则编“具体行政行为”的狭窄定位形成了难以消解的尴尬局面。问题也具体呈现在行政协议第三人原告资格的确认规则上。

　《行政诉讼法》第 25 条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，按照修法后行政行为概念包含行政协议的立法原意，行政协议的相对人以及其他与行政协议有利害关系的非行政协议的相对人也有权提起诉讼。但据观察，实践中大量案件均以原告“不是行政合同相对人，不具备原告资格”为由裁定驳回起诉，这显然与前述结论相矛盾。实际上，因为缺乏明确的行政协议第三人原告资格规则，实践中普遍存在行政协议第三人原告起诉难，审理标准不一等现象。

　二、行政行为第三人原告资格的现有判断标准 （一）现有行政行为第三人原告资格判断标准的梳理 目前我国规范与实践确定第三人原告资格基本采用利害关系标准。围绕利害关系的具体判断，形成了实际影响说、特殊利益说、权益+因果关系要件说、保护规范理论（保护规范说和新保护规范说）等诸多判断基准。

　（二）现有原告资格判断标准不完全适应行政协议第三人原告资格的判断 1.“实际影响说”等标准缺乏对行政诉讼原告资格特殊性的关注。其关于原告资格的探讨多基于具体行政行为背景展开，企图以统一的标准涵盖所有类型的行政案件。这使得“原告资格认定标准呈现出过于笼统、抽象和单一化的倾向，导致无法适应新型行政案件的涌现。”已有论者从诉讼类型、原告与行政行为关系紧密度等角度展开行政诉讼原告资格的类型化、层次化构造，但整体仍然没有完全跳脱具体行政行为认识背景的束缚，缺乏对其典型对应类别的双方行政行为原告资格独特性的关注。

　2.“保护规范理论”无法满足我国行政协议第三人原告资格的认定需求。其根据不同的规范展开原告资格的判断，原告资格的不同特性在所适用的不同规范中被考虑，应当说不存在标准单一化的问题。但对于我国行政协议第三人原告资格的判断，无论适用“保护规范说”还是“新保护规范说”，也都面临困境。

　一者，“保护规范说”过度依赖规范本身。其期望通过保护规范可以将利害关系标准的判断转换为对实定法的解释。但一方面，无论是一般法层面还是特别法层面，我国行政协议的规范供给严重不足。另一方面，第三人公权理念尚未浸润于我国制度建构过程。已存的规范会先天的缺乏对第三人的关注，这种缺乏并不意味着法律上不保护，而纯粹是因为事实上未考虑到第三人。

　二者，对于“新保护规范说”而言，其扩大规范涵盖，在缺乏直接规范之时，主张通过对间接规范的解释来达到保护目的。但首先这无疑对于法官的法解释技术提出了更高要求。其次，其无法防止法官对于过大司法裁量权的滥用。在笔者检索到的 246 份行政协议第三人诉讼裁判中，73%的原告资格否定率表明这种担心不无可能。更重要的是，其主张将基本权作为规范解释的补充，甚至直接引用基本权利条款寻找保护目的。这在我国诉讼法上显然并不现实。另外，“保护规范理论”从公法规范中寻找原告资格的请求权基础，但对于行政协议第三人而言，完全可能因为行政协议中的约定条款而受到损害。因约定条款受侵害的第三人很难基于公法中的保护规范寻找到请求权基础。

　可见，在行政协议第三人原告资格的确定中一方面不应局限于以具体行政行为为背景展开的一体化分析，而要关注行政协议诉讼的特殊性；另一方面，也不宜完全寄望于从国外“保护规范理论”中寻找理论资源，而要关注我国行政协议诉讼的特殊性。

　三、行政协议第三人原告资格标准的二分——基于履行权益与固有权益 依据权益是否是因合同约定而创设，人们所享有的权益被区分为合同履行权益（或称“履行利益”）和固有权益（或称“固有利益”）。合同履行权益受损当基于合同请求权主张违约责任，固有权益受损则基于侵权请求权主张侵权责任。具体行政行为因为没有通过合意产生合同履行权益，所以一般仅涉及对固有权益的侵害。但由于行政协议通过约定创设了履行权益，且履行权益受到合同相对性原则的影响，使得行政协议第三人原告资格标准产生了基于履行权益与固有权益的二分。

　（一）行政协议第三人原告资格与合同相对性原则的关系 合同的相对性关乎合同对哪些人具备约束力，哪些人具备合同请求权，哪些人承担合同义务的问题。它关涉的内容既包括权益也包括义务，但仅限于因合同而产生的权益和义务（即合同权益+合同义务）。其运行是基于私法意思自治的逻辑。诉讼中的原告资格关乎起诉者的权益损害可否被保护的问题。其运行主要是基于司法上的权利救济逻辑。对于起诉者而言，其要获得原告资格，各种判断标准的内核均在于判断原告有无可归因于被告行为的权益受损或受损可能。可见，原告资格所救济的是权益，但却不仅限于因合同而产生的权益，还有固有权益（即合同权益+固有权益）。合同相对性与原告资格的联系在于，当原告主张合同权益之时，其原告资格的获得就取决于合同法上是否承认第三人的合同权益请求权。二者的逻辑关联性链条为，是否遵循合同相对性——第三人是否具有合同请求权——第三人主张合同权益时是否具备原告资格。

　（二）相对人标准或利害关系标准：合同相对性对第三人原告资格的影响 第三人主张合同权益时的原告资格状况其实取决于规范上对于合同相对性原则的遵循程度。在严格遵循合同相对性的国家，一般仅承认合同一方当事人向另一方当事人主张合同权益，而不承认第三人对于合同权益的主张，即第三人无法就合同权益的救济主张原告资格。在侵权制度不够完善的国家，一般就需要通过合同责任的扩张来保护第三人的权益，而无需遵循较为严格的合同相对性原则。如德国法中“附保护第三人作用的契约”制度。我国现行《合同法》遵循较为严格相对性原则。当合同为第三人约定某种权益而债务人未有兑现时，得由债权人对债务人提起诉讼，第三人并不能直接起诉要求债务人履行合同权益。如此，则当行政协议案件遵循合同相对性原则，行政协议第三人在主张合同履行利益时将受其约束，无法获得原告资格。也即，行政协议第三人对于固有利益的主张仍然遵照利害关系标准，但对于合同权益的主张则回归到行政相对人标准。

　四、利害关系标准的具体判断：与行政协议整体的直接利害关系 （一）影响第三人起诉固有权益时原告资格的因素 1.协议相对人表意的存在。对于行政协议而言，其融入另一方表意，行政机关既要受法律之约束，亦要受协议相对人表意之约束。出于对于协议相对人表意的尊重，诉讼规则不能再将关注点仅聚焦于行政机关一方行为之上。

　2.与协议任何一方基础纠纷的存在。通过对 246 份判决文书的梳理，笔者发现第三人往往与协议一方存在如下基础纠纷而提起行政协议诉讼：与行政机关之间存在关于征收行为的纠纷；与协议相对人存在债权债务纠纷、担保物权纠纷、继承纠纷、共有纠纷、集体组织与成员之间的纠纷等。当第三人因为基础纠纷与行政协议产生关联，往往对权益产生直接影响的是基础纠纷。

　3.协议相对人表意与基础纠纷的存在对于原告资格的影响。行政协议中的行为具备可分离性，这本质上是由行政协议客观上不同于具体行政行为的公私性、多阶段性所决定的。德国法“双阶行为理论”、“行政私法理论”，法国行政合同中的“可分离行为理论”均是这种分离性特征的体现，仅是具体的分离技术不同。站在审视行政协议第三人与行政协议利害关系的角度，逻辑在于如果可分离性特质使得行政协议中可分离出对协议当事人权益造成直接影响的单方行为，则该行为形成第三人与被分离行政协议之间更近的利害关系，构成对于协议利害关系的截断。也即，行政协议第三人与协议单方之间的利害关系或与协议一方的基础纠纷均可能构成对于与协议之间利害关系的截断。

　（二）单方利害关系对于行政协议利害关系的截断 1.行政协议前置单方行政行为对于行政协议利害关系的截断。行政协议在某些情形下只是一系列行政行为的后果，这一系列行政协议之前的行为可称为行政协议的前置行为。如果对行政协议第三人权益产生影响的行为实际上是行政协议的前置行为，则协议第三人不具备直接起诉行政协议的原告资格。如行政征收行为纠纷对于行政补偿协议行为纠纷的截断。

　2.行政协议之中的单方行政行为对于行政协议的利害关系的截断。行政协议兼具行政性与合意性，很多行为虽然存在于行政协议的载体之上，但本质上只是行政机关单方意志作用的结果。已有学者敏锐将行政协议诉讼剥离出两个层面，其一，行政协议本身的效力问题，其二，行政机关在行政协议中的单方行政行为的合法性问题。对于后者而言，协议相对人的表意空间几乎为零，对协议第三人权益产生影响的行为实际上是单方行政行为，该行为形成第三人与被分离行政协议之间更近的利害关系，构成对于协议利害关系的截断。

　总体而言，只有当与行政协议整体存在直接的利害关系之时，行政协议第三人方具备直接起诉行政协议的原告资格。与行政协议整体相关的具体标准为第三人有初步证据证明协议双方均知情，与行政协议有直接利害关系的具体标准为不存在截断利害关系的单方行为或基础纠纷。同时，为缓和利害关系理论逻辑与第三人权益救济之间的张力，在第三人起诉行政协议但实际上只是受到行政协议关联行为或基础纠纷直接影响的情况下，法官应该有义务进行释明——告知原告起诉与其具有直接利害关系的关联单方行为或基础纠纷。

相关热词搜索：原告 协议 资格