强激励与弱激励,县域社会中经济增长与组织运作

　为促进县域经济增长，县级政府如何激励乡镇官员？作者基于个案县的研究发现，乡镇官员普遍面临的是一种来自县级政府的经济强激励，但能否晋升却与各种非正式关系紧密相关，晋升锦标赛的解释力度有限。文章深入描绘了一幅县域科层运作图，为我们更好地了解基层政治生态，同时也为未来县域的发展与变革提供了借鉴。

　“晋升锦标赛”和“县际竞争”等理论在解释中国经济增长的原因时，多聚焦于政治晋升因素，较少剖析县域社会中官员“层级分流”及关系主义运作的影响。对个案县的研究发现，县级官员在推进经济增长的过程中，以党政科层组织为运作载体，以整体目标责任制考核为驱动工具，乡镇官员在经济强激励和政治弱激励的作用下，为获得更多的经济收益，以多种策略为考核排名而展开竞争，导致了县域党政科层组织“为经济增长而激励”的显性运作逻辑和乡镇官员“为经济收益而竞争”的隐性行动逻辑。这两种逻辑因为县域社会中官员“层级分流”和关系主义作用的影响而生成，这也是推进国家治理现代化需要重视的现象。

　出 一、问题的提出 在中国基层政府推动经济增长的诸多理论解释中，戴慕珍以“地方政府法团主义”理论解释了 20 世纪 80 年代，县镇村三级组织和政府官员受国家财政改革影响和奖金收入的激励，不断推动经济增长和乡村工业化。荣敬本、杨华等从县域治理视角提出的“压力型体制”和“行政包干制”等观点，更多着眼于纵向的上下级关系和横向的党政关系及其对县域经济社会治理的影响。而对于基层政府和官员的行动逻辑和竞争机制，“晋升锦标赛”理论和“县际竞争”观点具有一定的解释力。周黎安虽然没有专门针对县域经济增长，但他的“晋升锦标赛”理论认为，在任何社会，政府官员或政治家最终都关心仕途和晋升，因此，“把政府官员激励搞对”是政府治理的核心，也是中国经济持续高速增长关键的制度基础。张五常将“中国经济增长奇迹”明确归因于“县际竞争”，因为县际竞争对官员形成了强有力的激励，这与“晋升锦标赛”观点相似——是一种强激励的形式，政府官员的晋升高度依赖于一些可测度的经济指标。这些研究为中国县域党政科层组织如何具体推动县域经济增长问题研究提供了重要基础。不过，在县域经济增长的真实逻辑中，是否就如“晋升锦标赛”和“县际竞争”理论所揭示的，政治晋升激励对官员经济绩效起着主要作用？

　拉齐尔和罗森最早提出的“锦标赛理论”原本更多的是讨论企业组织，该理论的基本模型包括：参赛者仅为两个风险态度中性、个人禀赋同质的代理人；合约规定事后业绩相对优的代理人为胜者并得到奖励。但在实际中，该理论也面临着多代理人锦标赛的充足统计量、异质性、激励成本增加和代理人为追求激励出现的捣鬼行为等现实难题。而且该理论更多是基于经济学的视角，科层组织被抽象为一个不具有政治性、纯粹追求生产效率的生产性组织，其中的晋升制度被视为一个完全合约，其事先设计和事后执行都不具有政治性，以至于上级并不具有按照自己意愿挑选晋升者的权力。但现实中科层组织存在着下级代理人之间策略性的串谋和捣鬼行为，而且更重要地表现为上级成员，尤其是顶层成员对激励承诺的策略性使用。质言之，科层组织具有社会性和政治性，内部的晋升制度不太可能是单纯的、基于某种客观业绩排序的、完全合约性质的锦标赛。周黎安进一步认为，“中国具备一些特殊的政治与经济条件，适合采用政治锦标赛作为一种官员激励模式。”这些条件包括：第一，中央或上级政府有权力决定下级政府官员的任命，即具有集中的人事权；第二，历届政府都把经济发展当作第一要务；第三，从省到乡都非常相似，具有可比性；第四，中国地方官员对地方经济发展具有巨大的影响力和控制力；第五，地方官员之间的高度竞争是常态。据此，官员的经济增长绩效（在任期间的经济增长率）应是晋升的基本依据。正因为有明确的晋升规则和可期的激励回报，因而作为理性人，官员会以较大的动力投入到经济工作当中。但其有效实施又主要面临两方面的威胁：其一，晋升锦标赛制度不能公平公正实施；其二，官员失去参赛的兴趣和热情，看淡政治晋升，只求保住位子。由此可见，无论是

　企业组织，还是政府组织，“锦标赛理论”适用的共同条件就是这种晋升规则能公平公正实施。如果以“晋升锦标赛”理论解释中国县域经济增长实际，需要回答这几个问题：作为委托者的上级是否就一定会按照业绩优先者晋升的合约而执行？作为代理者的下级是否就必然遵守规则公平竞争，没有捣鬼行为？委托人和代理人在一种共同情境下，激励的目的和成本投入是否符合本组织长远利益最大化，这和组织的公或私，经济或政治属性是否相关？

　既有的关于官员晋升与经济增长绩效关系的研究大都指向了省市级官员，对县域基层官员尚未深入探讨。而从官员政治晋升动机来解释县域经济增长，可能忽略了其他激励因素对官员动机和行为选择的影响。此外，戴慕珍关于县域官员追求经济增长的行为解释没有充分关注官员晋升激励，而张五常的“县际竞争”理论又缺乏细致的剖析。事实上，不同层级的政府可分配的激励资源不同，越是到底层越是有限。而且，在区域发展的多目标任务中，官员注意力难以均等分配。如果上级对某项任务的绩效加以强激励，就会刺激理性获取激励的下级政府及官员对该任务投入更多的注意力和资源。基于此，本文以东部地区沧浪县及其整体目标责任制考核（以下简称“整体目标考核”）实践为例，通过回答以下问题来与“晋升锦标赛”等理论对话并提出新的解释：为促进县域经济增长，县级政府如何对乡镇官员进行激励，哪种激励作用更强或更弱？这种强激励或弱激励形成的原因及其影响是什么？再深究，在县域社会及关系主义视角下，基于政治晋升对乡镇官员激励的县域经济增长分析是否依然有效？

　二择 、整体目标责任制考核：促进县域发展的制度与方法选择 本文选择的个案沧浪县地处长三角北翼，全县常住人口近百万，下辖 14 个镇。乡镇是县域经济社会治理的基本单元，也是县域内经济增长的竞争主体。本文以 2001 — 2016 年为研究时间段，主要原因是省政府从 2001 年开始推进全省江北地区的工业化，沧浪县在同年出台了乡镇年度工作综合考核的文件，而该文件正是本文探讨的整体目标考核政策的雏形。

　容 （一）整体目标考核的指标内容 2001 年，沧浪县为推进工业化、城镇化和外向化战略的实施，决定对乡镇实行综合考核，开展夺杯竞赛活动，专门成立了“乡镇工作综合考核和夺杯竞赛活动领导组”，由县委办牵头 29 个县级机关部门联合对 20 个乡镇进行考核。其中乡镇财政收入（20 分）、项目建设（30 分）、工业经济（20 分）、外向型经济（15 分）等五方面的经济工作占总分 100 分的 85 ％。根据中央和省市相关要求，沧浪县整体目标考核内容也在不断调整。2012 年，沧浪县整体目标考核内容包括经济工作百分制考核和党建、精神文明建设、社会管理创新、社会事业百分制考核两大块。但全年设立的“综合优胜杯”是按年度经济工作百分制考核综合得分排名。经济工作考核指标内容包括财政收入（12 分）、项目建设（20 分）、招商引资（15 分）、工业经济（10 分）、科技创新（8 分）、农业经济（10 分）、服务业经济（10 分）、城镇建设和建筑业经济（15

　分）8 项。

　纵观 2001 年以来的考核文件，沧浪县基于乡镇实际，考核的具体指标和分值都在不断调整，但以经济工作为主的考核导向并未变动。时至 2016 年， “为引导各镇更加聚焦经济发展，更加突出项目建设，更加注重

　工作效率”，根据市政府要求，沧浪县对各镇的整体目标考核内容仍然分为经济工作（150 分）、党建和精神文明建设等保障工作（100 分）两大块。其中，经济工作考核得分将作为整体目标考核的综合得分，具体包括项目建设、财政收入、开放型经济、工业经济、服务业经济、科技创新、农业农村、城镇建设和建筑业经济、民生投入、生态文明等工作。如以往考核文件规定，县委县政府对各镇再次明确要求，凡不能完成财政收入、到账外资和外贸出口、项目开工、应税销售考核指标，实行一票否决；党风廉政建设、社会管理综合治理、安全生产、环境保护、食品安全等工作的一票否决，则以“出现重大问题或造成严重影响的、违法用地现象严重或造成恶劣影响”的定性标准来衡量。

　择 （二）以经济收益激励为主的方法选择 如何激励乡镇官员是考核文件发挥推动县域经济增长作用的关键。沧浪县的考核文件有两个特点：一是奖励对象精准，直接聚焦乡镇主要官员；二是对考核优秀的乡镇主要官员进行政治、奖金和荣誉综合性激励，但奖金激励标准最为明确。2001 年，沧浪县将乡镇工作综合考核命名为“振兴杯”竞赛，按照各乡镇全年的综合考核得分排名，第一名奖 3 万元，第二、三名各奖 2 万元；第四、五、六名各奖 1 万元。对得分前三名的各镇正职负责人（党委书记、镇长）奖 2000 元，对主要负责人（党委书记）记三等功。从第四名开始，奖励标准依次递减 40 元。对第四至第十名和单项考核第一名的乡镇主要负责人（党委书记）给予嘉奖。排名最后三名不予奖励。从 2016 年起，将各镇全年考核细分为月度排名、季度竞赛和年度考核三个阶段，促使各镇全年都保持紧张竞争的状态。其中，年度考核共设四种奖：

　（1）目标达成奖。对全年财政收入、到账外资和外贸出口、项目开工、应税销售等指标全部完成的镇奖 10 万元。（2）

　“十个单项奖”。全年财政收入、开放型经济、项目建设、工业经济、科技创新、农业经济、服务业经济、城镇建设和建筑业经济、民生投入、生态文明等设立十个单项考核。对获得“项目建设奖”前三名的分别奖 12 万元、10 万元、8 万元；对获得其他单项奖前三名的分别奖 8 万元、6 万元、4 万元。（3）综合考核优胜奖。按经济工作年度整体考核综合得分排名前三名分别奖 70 万元、50 万元、30 万元。对前两名的镇主要负责人记三等功，第三名的镇主要负责人给予嘉奖。县委组织部将考核结果记入实绩档案，作为考察任用的重要依据之一。（4）综合保障奖。按年度党建和精神文明建设，政法综治、安全生产和食品安全工作、社会事业、作风效能建设百分考核综合得分情况。第一、二名分别奖 8 万元、6 万元，第三、四名各奖 4 万元。

　从文件规定看，2016 年经济工作“综合优胜奖”前三名奖金额分别是 2001 年的 23 倍、25 倍和 30 倍。其中，经济工作占全年整体目标考核总分比重更大，奖励种类更多，奖金数额是同年“党建、精神文明建设等综合保障”工作奖励的 9 倍、8 倍和 7 倍。虽然这种以经济工作绩效为主的考核给乡镇官员很大的压力，但制度性的政策文件使他们确信，只要经济工作指标考核排名靠前就有政治激励、奖金激励和荣誉激励作为回报。

　三、经济强激励：正式考核制度的非正式关作 系运作

　“压力型体制”和“目标管理责任制”理论曾对基层政府推动经济增长作出了重要分析，但王汉生、王一鸽认为，前者过于强调县级政权的“控制”和“压制”，忽略了下级政权和官员表现出的主动性、创造性与差异性解释。而后者虽然对基层政权实践运作逻辑给予了很强的解释，但缺乏从基层透视实质性的操作过程分析。在沧浪县整体目标考核制度的驱动下，乡镇官员需要通过各种具有主动性、创造性和差异性的行动选择完成指标考核任务，从而获得多种激励。深入分析他们的应对考核过程，能更好地透视县域党政科层组织和县镇官员实质性的操作过程及其基本的运作逻辑。

　争 （一）完成经济指标硬任务的公开竞争 沧浪县从 2001 —2016 年，为实现经济增长的主要目的，把奖金作为主要激励手段稳定不变，且额度逐年增加。一般来说，县委县政府每年 2 月下发考核文件，12 月再组织集中考核，次年 1 月召开表彰大会暨全县经济工作会议，乡镇完成全年工作目标实际只有 10 个月时间。在此期间，县委县政府掌握着促进县域经济增长的规则制定权、过程考核权和结果评价权，将考核任务打包分解到镇，各镇为完成财政收入、招商引资、项目建设等“硬”指标任务，以及党建、精神文明建设等“软”指标任务而展开竞争。乡镇官员干部基于长期的基层工作经验认为，“软”指标任务较为“务虚”，一是难以直接促进经济增长；二是考核奖金数额少；三是平时不用投入较多精力，年底“应付”即可。而财政收入、亿元以上重点项目、外资到账数额等“硬”指标任务才是各镇最为重视的工作。为此，把更多的时间精力投入招商引资、项目建设等中心工作中自然成为乡镇官员的理性选择。为争取在有限的时间内完成指标任务，乡镇除了与外省市的地方政府竞争，在县内也展开了激烈争夺。

　镇和镇之间经常为了竞争，县里的几百万元就没有了。前段时间，桔花镇有个项目被羊毛镇抢去 了，因为羊毛镇的领导是县委领导兼任的。最后，迫使桔花镇再给企业两三百万的优惠才把项目又争了回来。（访谈对象：县经济职能部门科长，， 赤亦红，2016 －9 －27）

　）

　 在各镇相互竞争下，部分镇政府和企业之间形成了“双向寻租”关系。企业作为追逐利益最大化的市场主体，他们具有主动选择项目落在何处的优势，乐见于不同区域的政府为完成经济指标任务展开激烈争夺，从而不断加大自身的谈判筹码，以便获得更多的经济利益，乡镇明知如此，为完成指标任务不得不妥协或采取其他手段。

　（二）非正式关系的“ 暗箱” 竞争 为精准考核乡镇工作，县级机关职能部门受县委县政府委托，以分管某项工作的职责分别制定和实施考核细则，由此形成了考核制度整体性及考核部门分散性的双重作用。整体性是指为了促进县域全面发展，考核内容包括经济、社会、政治、生态等多项工作；分散性是指考核权虽由县委办主导，但被分解到组织、纪委、发改、招商等多个县级职能部门。除了党建工作考核外，发改、招商等部门对经济工作的硬指标考核贯穿全年始终，这些经济指标考核不仅决定着各镇官员和普通干部年终奖的多少，还关系着各镇主要官员的面子、荣誉和政治晋升。然而，考核指标设计越精准，操作过程越复杂，对有考核监督权的上级组织越具有反约束

　作用。县级职能部门“部委办局”虽然代表县委县政府对镇各自考核，但自身和考核对象之间的关系微妙。县级职能部门负责人要么曾经在被考核的乡镇任职，要么在该镇出生成长，即便并非如此，乡镇官员在考核中也要给负责考核的县级职能部门打招呼，甚至以物质馈赠等方式千方百计争取排名靠前。此外，按照县领导和县级机关部门与镇有结对帮扶关系的政策安排，各镇会充分利用与之结对的县领导的职权、关系和面子，求助他们为年终考核想办法，后者也并不希望前者考核名次太差而使自己“丢面子和少票子”，因此，在考核的关键时期便通过各种方式来帮助结对镇争取名次。

　挂钩我们镇上的是常委部门。如果我们完不成财政收入的考核任务，自然要影响到该部门的考核奖。2015 年底，县领导就， 带领财税部门的领导来镇上协调年底经济指标考核的事情。（访谈对象：方又元，月池镇股长，2016 －8 －12）

　）

　 在集中考核期间，县考核领导小组成员还要按照文件规定履行程序，分组赴各镇检查台账资料和听取主要领导汇报全年工作，然后将考核计分报送各职能部门领导把关，然后到县委办汇总处理，县委办再报送县主要领导审阅，再经县委常委会讨论形成最终结果。在县域党政科层组织和官员私人关系交织的复杂网络中，指标化、精准化的考核数字从最初设计到最终公布，在不同层级、不同部门、不同官员之间形成了多重酝酿和多重修正，致使精准化考核并不精准。“锦标赛理论”适用的条件是委托人能遵守晋升承诺，代理人遵守竞争规则，没有捣鬼行为。但是，当县级机关职能部门和结对的镇应对县级政权考核时，当县和镇共同面对市级层层加码的考核时，所谓的捣鬼行为可能都会被作为市级代理人的县级官员所默许。为应对经济工作考核，除了利用公开的政策争相招商引资，获取真实的项目落户促进经济增长外，有的镇还采取“购买外资、招商引税、提前征税、假卖资产”，私自开具税票等策略应对考核，从而在排名中取得竞争优势。

　对县镇政府而言，利用显性的招商政策来竞争是可控的，而各类隐性的非正式关系竞争是不可控的。各镇会挖掘同学、亲戚、朋友等各种非正式的私人关系资源，将这些更为隐蔽的非正式关系作为一种有效资源应用到促进经济增长的竞争过程中。如沧浪县周边知名古镇景区很多，但木棉镇在财政窘迫的情况下执意打造古镇景区，经本籍身居要位的领导协调，在 5 年内融资 28 亿元来投资，而沧浪县主要官员则对此抱以默许态度来应对更高一级的考核。

　 四作 、政治弱激励：县域社会中的关系主义运作 与经济强激励相伴的是，来自职位晋升的激励似乎并不太明显。沧浪县在职的处级干部 25 人左右，科级干部 800 多人，科员 3300 多人。受党政科层组织“金字塔”结构限制，晋升职位属于“稀缺资源”。那么，如何分配这种“稀缺资源”？

　动 （一）乡镇主要官员的晋升与流动

　如下表所示，在沧浪县 2001 —2016 年乡镇主要官员更替中，除木棉、布艺和城关镇之外，其他镇的主要官员快速流动。笔者梳理了在此期间全县所有乡镇 67 任党委书记和 75 任镇长的流向，其中，有 12 任镇党委书记晋升为副处职官员，任期最短的 1 年，平均任期只有 3 年。河山、月池两镇因经济基础好，有 6 任镇党委书记先后晋升为副处职官员。全年经济总量和增长绩效长期排名前 3 名的城关镇 4 任书记，只有 1 任晋升为副处级官员。但经济总量和增长率长期排名靠后的风荷镇，先后有 2 任镇党委书记晋升为副处职官员。地处沧浪县边缘区域，经济总量和增长绩效长期处于末尾的园艺镇 2 任党委书记先后晋升为副处职。晓雨镇ＧＤＰ总量、一般公共预算收入和增长绩效排名多年在第 10 名以后，在该镇任职多年的党委书记在县局、县委办担任“一把手”后晋升为副处职。经济增长排名全县倒数 3 名以内的风荷镇，镇长任期不到 1 年就任排名第 1 的月池镇党委书记，再不到 1 年晋升为副处职。显然，经济总量和增长绩效排名靠前的镇党委书记并不比排名靠后的有更多的晋升机会，他们在乡镇任职的经济工作成绩虽然记入干部人事档案，但几乎不作为考察任用的重要依据。

　 在县域党政科层组织的“金字塔”结构中，12 任乡镇党委书记能晋升为副处职（级）显然只是极少数，而他们本身具有先赋性关系和后致性关系。沧浪县钱氏、缪氏和施氏在当地政治生态中颇有影响力。2007 年底，在沧浪县政府换届前夕，钱某的儿子原任某局“二把手”，在钱某的运作下成功晋升副处职。而钱某长期任县领导。在缪氏家族中，缪某 28 岁即任领导，女儿不到 3 年时间从镇长晋升为副处职。曾任副处职的施某的儿子女儿都任副处级领导，侄女任本市副厅职领导。当然，沧浪籍在外身居要位的官员也会关心照顾家乡的亲戚，如前文指出的月池镇党委书记任职不到 1 年就晋升为副处职官员。县委干部坦言：

　沧浪原来是农业大县，钱某、缪某这些县领导都是土生土长，本土本乡的，他们从大队干上来的，自然在基层干部群众中， 有广泛的影响力。他们往那里一站，沧浪哪个干部不买他们的账？（访谈对象：樊大林，县委干部，2017 －1 －12）

　）

　 迟早要调离的县委书记、县长和组织部长等官员，面对县内复杂的关系网络及其运作的事实，更多的是选择默许、被动吸纳甚至是积极参与。而对于并不具备先赋性关系的干部而言，在工作中与县级主要官员建构的公与私交融的个体关系至关重要。

　辑 （二）县域社会中的关系主义支配逻辑

　“县”在中国既是一个行政层级，也是一个行政区域和治理单元，同时还意味着是一种独特的治理方式和国家意志的实现方式。按照周雪光以县域为单元，以基层社会为基础的“层级分流模式和官吏相对谱系”模型分析，县委书记、县长以及县委组织部部长、纪委书记等少数官员相对于土生土长的县镇官员，一般都是市内跨县区调动的“流官”。尽管他们处于县域党政科层组织的上层，但难以改变不流动的“土官”之间各种错综复杂的关系网，而他们在不确定的任期内能否顺利运用职权、调动资源、获得政绩也必须依赖于世代扎根在此的“土官”的配合。如周雪光所言，层级分流导致了县官流动与镇官固守之别，强化了县域内高密度的关系网络和稳定的非正式制度。因此，“流官”需要在不同情境中寻求一种平衡，按照隐蔽的亲疏远近和公开的任人唯贤原则来选择性使用乡镇官员。全县乡镇主要官员流动轨迹的事实也证明，政治晋升对乡镇官员只是一种具有不确定性的弱激励。

　“层级分流”的“流官”和“土官”所处的县域社会，“既有草根性，又有开放性，还有城乡交融性，它诞生于农耕社会的小农经济之上，县域内的人们有共同的社会联系、共同利益乃至共同的文化传统，同质性强，具有较强的关系主义。随着科技的不断发展，县域作为社会交往的平台已越来越重要，县域内的社会联系越发不可避免。”负责政策执行的本地县镇官员占绝大多数，他们长期在县内流动。基于既有的血缘、地缘、学缘和业缘关系，他们形成了具有正式和非正式关系的情感共同体、利益共同体。相对于县以上的省市空间，县域内的个体之间因求学、通婚、工作等因素影响，关系网络更密、时间跨度更长、互动频率更高、关系作用更强、影响领域更广，县域社会所具有的“差序格局”的地方性特征更为显著。周雪光所言的以县为边界的“空间依赖性导致了坚韧的社会关系网络和利益连带，进而塑造出突出的地域性行为特征”，这种向内而聚的地域性正是县域社会的主要特征。在县域社会中，县镇党政科层组织、企业等社会经济组织，基层官员、企业经营者和普通民众等，与县域社会中的网络结构相互制约相互使动。不过，因为县域社会中社会交往的各主体拥有的权力、经济、社会、文化等资源不同，这种关系主义作用的领域、影响和结果也不同。对于“土官”和“流官”而言，他们在县域内行使公权，在县域社会整体中处于主导和支配地位，影响着政治运作过程、经济增长方式，甚至是普通民众的生活方式和生活质量等多方面。

　在现代交通便捷、信息技术改进的背景下，来自市内县外的“流官”也会被扩大化的非正式关系网络所俘获，官员之间正式和非正式的混合关系所具有的本土化特征不仅没有弱化，反而有扩大和加强趋势，进而深度影响到选人用人的政治生态。正如冯军旗等学者的研究，乡镇官员政治晋升空间有限，而能否晋升与各种非正式关系紧密相关。质言之，“派系关系、政治背景、社会网络”等后台因素起着重要作用，进一步强化了县域社会的特征。因而，在县域激励资源少、关系主义运作强、向上晋升机会少、官员政治生涯短的条件下，不确定的晋升激励成为一种政治弱激励，也就不足以对大部分乡镇官员产生强大的吸引力。“士有爵禄，则名重于利；吏无荣进，则利重于名。”（《新唐书·刘晏传》）在经济强激励的刺激下，乡镇官员自然会做出理性的选择，且将关系主义运用到获得经济收益的过程中。

　 结 五、小结 资料显示，沧浪县地区生产总值从 2001 年的近 80 亿元增长到 2016 年的 700 多亿元，一般财政预算收入从近 4 亿元增长到近 60 亿元。然而，上级监察部门认为该县主要负责人政绩观存在问题，主要集中在经济工

　作方面：一是一些污染企业未能有效治理，忽视了生态环境治理；二是经济指标数据存在水分，四年虚增一般公共预算收入超过收入总数的三分之一；三是政府债务逐年加重，2016 年底政府债务超过当年ＧＤＰ总量30 多亿元，债务比超合理上限 4 倍多；四是存在一定的金融风险。县镇两级政府融资平台 100 多家，发生融资业务的超过一半。镇一级违规集资一年就达 10 多亿元。尽管如此，全县 2017 年和 2018 年度的奖金仍然持续增长，对于县委县政府来说，以公共财政资金激励官员干部推动经济增长仍然被视为是最重要的。

　县级政权担负着自上而下的经济增长压力、基层民众的民生需求倒逼压力和基层干部利益诉求压力，以及自身追求政绩的内在压力。在多重压力下，县级政权需要采取符合基层实际的举措来激励乡镇官员，进而推动经济增长。按照“晋升锦标赛”理论成立的条件，为加快县域经济增长速度，县级政府应以政治晋升激励乡镇官员，然而，在晋升职位资源匮乏的县域党政科层组织中，县域社会中的关系主义渗入官员选拔任用过程中，导致官员晋升难以遵循公平公正原则，因而成为一种政治弱激励。基于此，县级官员设计的整体目标考核制也就以经济增长为主要目标，以经济收益为强激励。在这种具有导向性的考核制度的策略性运用下，县域社会中的关系主义又被应用到争取考核排名的过程中，最终催生形成了县域党政科层组织“为经济增长而激励”的显性运作逻辑和乡镇官员“为经济收益而竞争”的隐性行动逻辑。这种以经济收益激励官员的做法被应用到农村改厕、秸秆禁烧、征地拆迁等各项工作中，久而久之，使组织和官员个体形成了路径依赖，以追求经济增长为主要目标的县域党政科层组织及其设置的考核制度将官员个体引导、规训为“理性经济人”。由此可见，“晋升锦标赛”等理论并不能充分解释官员晋升与经济增长的关系，需要深入观察官员的成长环境、日常关系、交往主体，即从他们所处的县域社会这一视角来思考。

　随着动员和整合资源的技术、能力的增强，县域党政科层组织受县域社会影响的特征将会进一步强化。在宏观经济“新常态”的形势下，政治激励资源的分配现状，以及基层干部职务与职级并行制度激励作用有限的情况下，县域经济增长中既有的经济强激励手段依然保持着强大的惯性。一方面，这对县域经济增长具有不可否认的积极作用，但另一方面，“理性化”的官员倾向于以“短平快”的手段追求经济增长和经济激励，也会产生消极影响。如何在保证激励有效性的前提下，克服现有激励路径的消极后果，正是在县域社会基础上推进国家基层治理体系和治理能力现代化必须面对的议题。

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