政府行为评价指标探索

　政府行为评价指标探索

　摘要：在经济研究中较少涉及政府行为的统计指标问题，主要原因是其量化标准很难确定。由于世界各国政府性质的不同，政府行为的目的和对象也并不完全一致，所以国际上尚未有对于政府行为评价的统一标准和体系。一些国际组织和学术机构通过大量的调研及数据采集，对政府行为的评价指标进行了有益的探索。论文关键词：政府行为,评价指标,探索 政府行为评价是关系到政府治理水平和运作效率的核心制度安排。政府作为政治权力的主体，对社会实行必要的政治管理，政府所掌握的政治权力是人民授予的，必须对人民负责，政府行为的结果与人民的利益息息相关，所以对政府行为绩效进行较为全面的评价是十分必要的。就世界范围来看，美国的政府行为评价体系的建设走在了世界的前列。美国政府早在 20 世纪 40 年代就着手构建政府绩效评价体系，并有专门的杂志刊载相关学术文章，到了 60 年代，美国会计总署就率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计。为了保证审计的顺利进行，其审计部门是独立于政府行政部门的。美国会计总署 1994 在修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》中对绩效审计做出了如下定义：绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为有关各方进行决策提供信息。

　但由于政府行为的结果包罗万象，不单纯是效率和经济性的问题，要

　面面俱到对每一项结果进行评价是不可能做到的。为了避免审计的片面性，美国的政府绩效评价体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府进行评价，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。

　2．政府行为评价指标的探索 瑞士洛桑国际管理开发研究院（International Institute for Management Development，or IMD）从 1989 年开始每年 6 月发布的《世界竞争力年报》（World Competitiveness Yearbook, or WCY，又称《洛桑报告》）都会对全球主要经济体经济竞争力进行评估，内容涉及经济表现（economic performance）、政府效率（government efficiency）、企业效率（business efficiency）、基础设施（infrastructure）等 4 大类指标。它比较强调硬数据（hard data）作为评价的基础，如在最新的 2008年《世界竞争力年报》中，共有 331 个基本指标，问卷指标（survey data）只占大约三分之一。也就是说，有三分之二的指标是硬数据指标，这使报告的结论更具客观性。

　IMD 评价的基本原则是确定的，其中评价政府效率的基本原则有四条：第一，国家干预企业活动应当最小化，除非为企业创造竞争环境；第二，政府应当提供一个可预期的、使企业经营弱化风险的宏观经济和社会环境；第三，政府应当灵活地改变其经济政策以适应国际环境的变化；第四，政府应当提供一个适度的、可达到的高质量的教育资源，并发展知识驱动型经济。

　世界经济论坛（World Economic Forum，or WEF）从 1979 年开始每年发布的《全球竞争力报告》（Global Competitiveness Report，or GCR）是一份对世界各国经济竞争力进行评价的综合报告，研究的国家范围较瑞士洛桑的国际管理开发研究院发布的《洛桑报告》更广。它和《洛桑报告》虽然都对世界各国的经济竞争力进行评价，但却采用了不同的指标体系。GCR 的数据有大约三分之一是来源于公开可得的统计数据（如联合国统计数据），三分之二来源于执行层意见调查（Executive Opinion Survey），即向各个国家的企业或者商务领导者进行问卷调查。最新的 2008 年《全球竞争力报告》问卷调查已经涵盖 134 个国家及地区，被采样者超过 12000 人。

　GCR 的指标中虽然没有专门针对政府行为的评价指标和数据，但是政府行为的效率、规范、执行等方面还是能从它所设计的指标中有所反映。指标由 12 大支柱（pillar）组成，它们分别是：公共或私营机构（institutions ）、 基础设施（ infrastructure ）、宏观 经济稳定 性（macroeconomic stability）、健康和初等教育（health and primary education）、高等教育和培训（higher education and training）、物品市场效率（goods market efficiency）、劳动力市场效率（labor market efficiency）、金融市场完善度（financial market sophistication）、技术储备（technological readiness）、市场规模（market size）、商务完善度（business sophistication）、革新（innovation）。报告内容涵盖影响每个经济体商务环境的众多因素，并且给出各国主要竞争优势和劣势的详细清单，以利于（政策制定者）识别政策改革的关键优先项目。在

　2008 年 GCR 的 110 个指标中，有 38 个指标为统计数据，即硬指标。

　世界银行研究人员 Kaufmann，Kraay 和 Zoido-Lobatón （1999a，1999b）构建了一个全球治理数据库（Worldwide Governance Indicators，or WGI)。他们对于涉及政府行为的许多方面做了历时研究，在 1999 年的研究报告中，数据来源于 13 个不同组织 1997 和/或 1998 年的主观调查数据，比如自由之家（Freedom House）的经济自由调查数据等。来自不同数据库的相关的 31 个指标经过综合形成三个总体指标：法律规则、政府效力和渎职，以此来反映政府治理的三个基本方面。为了获得综合指标，他们采取了不可观测成份模型（Unobserved Components Model）来估计政府治理指数。其后，Kaufmann，Kraay和 Mastruzzi（2008）不断修正了这种方法，并扩大了数据来源以及数据的覆盖面。在最新的评价报告中，指标体系已经包含有六项综合指标：呼声和责任（voice and accountability）、政治稳定性和暴力免除（political stability and absence of violence）、政府效力（government effectiveness）、管制质量（regulatory quality）、法律规则（rule of law）以及腐败的控制（control of corruption）。

　Kaufmann 等人对于政府行为的指标设计和数据采集是目前为止相关研究中最为详尽的，在最新的研究报告中，不仅有大量来自政府机构、非政府组织和商业信息提供者的专家数据，还包括了世界经济论坛、洛桑管理学院等机构的调研数据，数据总覆盖面达到 212 个国家和地区。

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