我国经济改革和宪政转轨四研究与分析

　省人民政府水行政主管部门建立水土保持

　 经济改革和宪政转轨 四

　 5、缺乏宪政秩序条件下的市场取向改革

　中国的双轨制是缺乏宪政秩序的市场导向改革的代表。中国的宪法在给共产党以政治垄断权，拒绝分权和权力制衡的提法等方面与其他社会主义的宪法相似，中国的宪法与苏联的宪法的区别之一是在它的序言里，马列主义、毛泽东思想的意识形态被当作中国权力结构合法的来源。尽管西方法律学者认为序言没有法律含意，它关于权力来源的看法与权力起源是神而不是来自契约和被治者的同意的老看法相似。西方消极宪政主义者，如皮伦(Pilon，1998)特别注意中国宪法的三个特征：第一，它是实用主义的。它为建立社会主义制定了一套特定目标。因此，它更象一个“中国股份有限公司”的章程。第二，在中国的宪法里，没有关于公众如何批准宪法的条款。它没有给出公民怎么参与并同意这样影响深远的一个目标的指示。这就产生了关于中国宪法的合法性问题。最后，所有公民权利是由国家和党组织给的，但国家和党组织对权力的垄断来自：马列主义和毛泽东思想的意识形态，而不需要正当的理由。因此，皮伦(Pilon，1998，p355)称中国的宪法为“追求无限政府的一个纲领” .

　到目前，在中国没有反对宪法的有影响运动，中国人民的危机感还不够强烈，这，再加上中国的巨大规模，表明宪政规则转轨的压力太小，因此，中国的市场导向改革只能在共产党游戏规则的框架里实现。从而改革被党组织的既得利益所挟持就不足为怪了。

　规则制定者、仲裁者、执行者和参与者都是相同的党组织的安排制度化了国家机会主义，其追求党的利益，不惜牺牲社会的福利。国家机会主义可由政府对私人企业进入重要行业的控制和国家掠夺私人企业为例说明。中国有一个不允许私人企业从事的行业表。这些行业包括银行业、邮政和电信业、铁路、

　航空、保险、航天工业、石化、钢铁、出版、批发业、新闻及其他行业。在这三十个行业之外，私人企业被限制从事二十个行业，包括汽车制造，电子设备、旅游代理等(Huang， 1993， P88)，另外，国际贸易、批发和零售流通网络，出版及许多其他行业的僵化的许可证制度消除了私人企业的许多有利可图机会，并产生了与美国和其他发达国家的贸易冲突。特别地，有权发放许可证的政府机构在许可证申请者运作的行业有既得利益。例如，国际贸易的许可证由外经贸部颁发，它是中国的很多大贸易公司的所有者。批发和零售流通网络的许可证是由拥有地方国有流通网络的地方政府委员会所颁发，当然，发放许可证的原则是追求政府机构的垄断利益。中国政府严格限制私人企业上市和经营证券业务，使股市成为国有控股公司圈钱的工具。2002 年中国 95%以上的上市公司系国有控股公司 (见“我国上市公司结构呈极不合理状态”，载北京世纪经济研究信息中心，每日财经快讯， 第 253 期，2002年 7 月 31 日)。

　缪勒(Mueller，1998)记载了电信部门的国家垄断对经济发展的负面影响，这种垄断表明这个行业的规则制定者、主要参与者、执行规则的仲裁者都是同一国有组织。因而国家机会主义被制度化而经济发展受到阻碍。中国还有一个非常僵化的成立企业的政府批准制度，除了海南省以外，既没有公司的自由合伙，也没有公司的自动登记，(茅，1999，Pei， 1998)还有武断的且经常极高的成立企业的注册资本要求。这连同户籍制度及住房和银行业的国家垄断，提供了许多能用于追求国家机会主义的有效控制方法。皮伦(Pilon，1998)指出，所有的假公济私当然被中国宪法里的基本游戏规则所支持。

　国家掠夺私人企业开始于 1950 年代早期的政治运动，白等人(Bai， et al， 1999)认为，在改革年代它继续存在。一个持续存在的原因是，在政府内部的权力斗争和意识形态的论战中，对私人企业意识形态上的歧视。白等人用文件证明，在改革时代国家掠夺行为的另一种形式是收入掠夺，不同层次的政府倾向于强加各种税和费以从他们的企业管辖权里攫取尽可能多的可观察收入。一项1988 年辽宁省私营企业的研究发现，税和附加费加在一起将取走可观察企业利

　润的 63%，当二十种不同的收费被算进去后，税务负担甚至更高。这样的税务负担使得私营企业除了通过隐瞒交易和收入来逃避税费以外，难以生存。(中国经济年鉴，1989，P107)。十年以后，一项 1998 年安徽省私营企业的研究报告说，许多产品的总利润大约是总收入的 10%，同时总的税费加起来超过 10%，强加给一家私营企业的收费有 50 多种，这些收费的一些种类是政府自己发布的条例和规则所禁止的。这项研究得出结论：不想关闭其企业的所有者，除了通过隐瞒收入逃税外别无选择。农村的农民是过多税费的主要受害者，整个改革期间，政府对农民作了减少勒索性征收和随意征税的无数许诺，然而勒索性征收和随意征税仍旧很普遍。在一些地方，向农民索取 61 种不同类型的收费。

　中国 1990 年代开始模仿西方式的法律，但是在现行宪政规则下，那些法律，如 1994 年通过的《合同法》，1993 年通过的《反不正当竞争法》不能贯彻执行。杨(1998)特别提到了《公司法》和现行宪政规则的不相容性，缪勒(Mueller，1998，P200)特别提到电信行业的国家垄断与《反不正当竞争法》之间的不相容性，可以下结论说，许多对西方式法律的模仿在现行的宪政规则下不能运作。宪政的约束表明中国的改革只能沿着双轨制前进，这种方式产生的长期代价很可能超过它赎买特权阶层既得利益的短期好处，我们将用几个例子阐明这一点 .

　例 2：中国的农村改革和土地制度

　第一个例子是中国的农村改革和土地制度(见 Yang， Wang， Wills， 1992， Sachs and Woo， 1999， P30，Wu， 1998)在中国的农村改革里，村民集体所有的土地使用权在 70 年代末分给了农民。在 1980 年代，土地的出售被完全禁止，尽管从 1984 年起，已经允许土地使用权转让(Yang， Wang， Wills，1992，P18)，村干部根据村庄人口的变化控制土地的重新分配。数据表明，在农业改革的早期，农业部门的自由化和定期土地的家庭承包责任制产生了令人瞩目一次性的农业生产率提高。1978 年农业改革使中国农村恢复了它们被 1958 至 1977年集体化所压制的潜在增长趋势(集体化在 1950 年加速，在 1958 年灾难的大跃进达

　到顶峰)。这一潜力由台湾农业的实际表现代表。1950 年台湾和大陆农业的生产力相近，但 2000年台湾农村的人均收入是大陆的 10 倍以上。

　1985年后，农业部门的增长放慢有三个原因：第一个原因是农民对将来土地使用权的不确定性，尽管 1984 年政府决定将农民承包期延长到 15 年?普拉斯特曼、汉斯坦德和李(Prosterman， Hanstad and Li， 1996)在他们的实地工作中发现以下事实：地方官员没有真正贯彻这项政策，在许多村庄，来自集体的代表每三到六年收回村庄的所有土地，重新分配小块土地以适应家庭规模的改变，其结果是抑制了农民对土地进行许多小型长期改进。(例如挖井和小型支流排灌系统，施更多的有机肥)，而这些改进将会提高粮食产量 .

　约翰逊(Johnson，1994)指出，针对 1985年后农业增长减速，政府的一些政策增加了农民对土地安全的担心，因而降低了农民的工作努力和对土地的投资。例如，政府在 1990 年后期宣布，为了实现机械化的规模经济收割，象耕地、施肥和收割这样的农事活动，将重新集体化。

　农业生产停滞第二个重要原因是从 1994年起，粮食收购和流通网络的国家垄断被强化，垄断的流通体制造成了骇人听闻的大规模腐败和浪费，在 1993 年后期，国家决定扼制通货膨胀的时候。粮食收购配额被再次引入，对 27 种农产品实施价格控制，更糟糕的是，当紧缩银根对付通货膨胀的时候(1985，1989 和1992)，政府对它的粮食收购支付一部分白条而代替现金(Sachs and Woo， 1999)，这也解释了为什么粮食生产增长减退。

　导致 1985 年后农业生产率增长放慢的第三个因素是 1979 年以后的那些年里对农业基础设施(即灌溉工程)投资的大量减少，例如，1994 年农业基础设施真实投资水平只是 1979 年水平的 58%.然而，看来很明显的是在广大农村区域，农业基础设施国家投资的下降伴随着国家开发人力资源努力的降低。这能够用土地市场和相关合同的缺乏来解释。即使在缺乏国家投资的情况下，农业基础设施也能够通过相关的土地合同来发展。但在制度约束下，基于地权的工程合同

　不可行，同样，在缺乏土地贸易的情况下，地方政府不能通过土地的财产税和销售税增加收入，地方政府必须用乡镇企业的利润、征税和收费增加足够的收入，以保持地方官员的士气，但这使地方官员的腐败和其他机会主义制度化。

　根据吴(Wu，1998)的文件记载，土地所有权的双轨制产生了土地的有效商业化使用和社会公正之间的两难冲突。沿海省份的许多地方官员把村庄所有的土地划成两部分：能租给外国或私人企业的商用地和家庭耕作的口粮田。在两田制下，村庄的官员获得了对商业用地的控制权并从中攫取租金。作为交换，村民有在租赁土地的企业就业的优先权。但租金与就业收入之间的差别巨大，因此整个过程是地方官员从集体拥有土地的农民手里偷租的过程。既然这种偷取那么不公正，许多农民抗议因此发生，中央政府被迫禁止了两田制的实验，这项禁令阻碍了地方的工业化，消除了许多对社会有利的商业机会。

　总之，由现行的宪法强加的制度约束产生了公平与效率之间的两难。在缺乏宪政秩序的市场取向改革下发展起来的双轨制制度化了政府官员的腐败和机会主义行为，并造成了宪政转轨的更多障碍。(Yang， Wang， and Wills， 1992)估计了农村土地可转让程度并估计了土地所有权私有化的潜在收益。根据他们的人均真实收入、商业化程度(劳动分工水平)界定和行使产权的效率指数之间关系的经济计量模型，在 1987 年如果土地自由贸易被允许的话，中国农民的人均真实收入将增加 30%.这再次验证了萨克斯和胡的断言：尽管在双轨制下，中国的农业部门有一个相当令人瞩目的发展绩效，但如果双轨制被完全的私人所有权所取代，就象 1949 年前的中国那样，中国的经济绩效将会更好，当前的农业停滞不前将不会发生。

　例 3：中国的乡镇企业

　双轨制的第二个例子是中国的乡镇企业(TVE)。一些经济学家把乡镇企业看作是融合了市场激励与公共所有权的一个重要且高度成功的制度创新，相反，另一些经济学家把乡镇企业看作是通往真正私人所有权的道路上一个半截子改

　革方案。而前者强调乡镇企业是中国不发达经济条件下的特定产物。后者强调如果中国现在不推动乡镇企业的真正私有化，中国农村经济将面临着严重的制度束缚和问题(Sachs and Woo， 1999)。

　集体所有农村工业企业的根基是在十年文革间奠定的，当时官方对自力更生的强调和国家分配制度的崩溃造成农村公社扩大他们非农活动。1979 年公社制度开始瓦解时，这些社队企业被重新列为乡镇企业。出于对农村低就业和地方发展的担忧，导致了对建立乡镇企业规则的不断放宽。从 1984 年起批准成立和监督乡镇企业的条件在各地差别很大。

　乡镇企业有三种主要类型，第一种类型被称作苏南模式，因为它集中在苏南的三个城市：无锡、苏州和常州。江苏省地方当局对乡镇企业实施牢牢的控制(例如，参与投资决定，控制工资及不同乡镇企业之间的劳力流动)，并通过限制能创办的合伙企业和私人企业的数量来保护乡镇企业。

　乡镇企业的第二种类型被称作浙江模式。浙江省的地方政府，虽然是许多乡镇企业的重要股东，以乡镇企业向村庄基金进行年度捐款为条件，平常限制对乡镇企业的生产、分红、人事任免的干预。浙江乡镇企业类似于租赁的企业，不同之处在于它们的管理者可能被地方官员免职。

　第三种乡镇企业形式是伪装成乡镇企业的真正私人企业。这种情况下，企业的整个资本来自一个人或一个小团体。为了被允许登记为乡镇企业，企业向地方当局付费，这是一种被一般地称作戴红帽子的不加掩饰的伪装。掩盖真实所有权愿望的主要原因是更低的税率，更容易的批准程序，对企业规模和经营的更少限制，以及在改革者的政治命运可能反转下找到政治保护 .

　直到 1990 年代，苏南模式被认为是最佳乡镇企业形式，因为它的信条与传统的社会主义意识形态最接近 .然而，就象传统的国有企业一样，苏南模式的乡镇企业也遇到了财务困难。结果是 1992 年第四季度，无锡、苏州和常州通过固

　定租金或竞价销售的方式把一些为赤字所困的小型国家所有或公共所有企业的经营权转移到私人实业家手里 .

　在改革时代，乡镇企业制度沿袭了毛的社队企业的许多优势和劣势。它歪曲了企业的地理分布，阻碍了有效的城市化，把资源从技术先进的大型国有企业重新分配到技术落后的地方企业，创造了中国式的双轨主义：技术落后的灵活的乡镇企业和技术先进的僵化的国有企业共存。这种双轨主义表明在技术效率和地理位置效率的利用与 X 效率的利用之间的两难。因此，乡镇企业令人瞩目的增长也有它的代价。在自由企业制度下，许多乡镇企业可能被位于城市的，比城区的大型国有企业更有竞争力的大型私营企业所代替的。因此，从这个观点来看，乡镇企业非常高的增长率也许有反效率的一面。阿文杨(Alwyn Young， 1999)提供了由乡镇企业和相关的区域分权产生歪曲的经验证据。乡镇企业具有地方政府的控制下的企业系统的全部常见缺陷，既然规则制定者、仲裁者和参与者是同一个地方政府，它产生了不公平的游戏规则，制度化了国家机会主义和腐败，因此，游戏规则不稳定、不透明、不可信。乡镇企业对经济发展的负面效应没有受到足够重视，同时许多中国专家对它与中央政府完全控制下的苏联式国有企业制度相比的优势给予了极大的关注。乡镇企业有着比更高级别政府所有的国有企业更硬的预算约束。根据吴(Wu，1998)出色的实证工作，乡镇企业，加上折衷的土地所有权改革方法和户籍制度，产生了一个非常奇特的中国式封建制度，在这种制度下，地方政府官员的地方领土管辖权，司法和执法权，对土地的控制权，他们在党组织里的官位，成立企业的权利，筹集资金的权利，以及对乡镇企业的控制权是不可分割的，有点象中世纪欧洲的封建制度。大邱庄的例子表明了中国式类封建制度的特征(何，1997)。大邱庄党委书记禹作敏在一件谋杀案中阻挠国家警察执行法庭命令。禹是村长、党委书记和这个村全部乡镇企业的董事长。他控制着地方民兵力量，有实际的司法权。许多媒体报道也表明地方政府官员用乡镇企业作为掠夺的一个工具，他们迫使村民捐资成立乡镇企业并承担这项风险投资的全部风险。然后来自风险投资的收入被官员所掠夺(何，1997)。

　在中国式类封建制度下，人们被排列为有不同权利的不同集团，地方党组织官员是一等公民，他们有全部权利和特权以牺牲别人为代价牟取其既得利益，二等公民是有当地户口的村民。他们能在乡镇企业找到好工作，并有权得到一部分村庄福利基金。三等公民是外来移民，他们在乡镇企业干最脏的工作，不能得到丝毫福利津贴。这类似于一种封建制度，因为一个人的社会和经济地位是由她的政治地位和户籍状况所决定，而不是由她的收入和宪政权利所决定。中国式的类封建制度，连同户籍制度和城市的国有房地产制度造成的低劳动力流动性，解释了为什么地方政府所有和集体所有企业在中国农村兴隆，而它们并不象资本主义经济中的资本主义企业那样具有竞争力，在资本主义经济里个人有人身自由，能够自由交易劳动、资本、土地和其他财产。封建制度和低劳动力流动性表明社区成员期望永远住在同一地方，在同一地方性的社区，居民的共同利益是相当稳定的。因此，他们比在自由的市场制度下更有激励为乡镇企业出力。

　这种中国式类封建制度不仅歪曲了管理者和企业之间的匹配，企业的地理布局模式和资源配置，阻碍了城市化，也产生了可能造成社会不稳定的社会不公。按照周其仁(2002)的看法，中国的集体所有制不同于自由经济中的合作制，前者是类似封建制的一种政治制度，而后者是以私人财产制为基础的自愿合作。因此新的土地承包法不能解决中国的农村问题，因为作为类似封建主的发包方是政府的代理人，而政府对土地有最后支配权是中国农村土地问题的根本。

　但中国目前的类封建制度又与西欧的封建制度不同。西欧的封建制度是种契约制度，封建主的缔约权并不来自政府。但中国乡村的干部是由上级政府指定的，他们没有自己独立的缔约权。因此西欧的封建制度是现代代议制(以契约为基础的政府)的温床。而中国当代的类封建制却是中央集权专制的基础。

　依照国际标准，乡镇企业所有权结构极不正常，在大多数有农村工业的东亚国家，如印度尼西亚和泰国，小企业的所有权是私人的，经常在一个家庭内部。相反，乡镇企业的所有权至少根据官方统计所说是集体的。一些学者论证

　集体所有权反映了深厚的中国文化模式。然而，这种合作文化假说已被质疑：在台湾农村小型私人企业占绝对多数，整个东亚小型的华裔私人企业盛行。如果有关于小企业的任何中国文化特色，看来是私人、家庭所有的企业而不是集体所有的企业。

　其他学者说集体所有权是农村企业筹集资本金并通过缩短监督距离而减少委托一代理问题的一种有效方式(Qi， 1995， Walder， 1995a)。他们用这些理由把乡镇企业所有权结构解释为适应中国落后的生产要素市场，对市场失败的一个最优反应。诺顿(Naughton，1994a)认为在转轨的早期，银行在办理小额贷款申请和评估风险方面条件很差。在中国，地方政府所有权扮演着一个金融中介的关键角色。地方政府能更好地评估在他们的控制下创办企业的风险，并作为向个别的乡镇企业贷款的担保者。

　一些经济学家甚至把乡镇企业的成功解释为反对私人所有权是小型企业的天然所有权形式的一般看法的确切证明，并论证说决定效率的不是所有权而是产品和要素市场的竞争(Nolan 1993)。

　萨克斯和胡(Sachs and Woo， 1999)对这种乡镇企业所有权形式的实用主义解释，尤其是它所强调的国家在金融中介中的优势，持怀疑态度，在 1960至 1995年间，即使台湾的中小企业遭受着整个国有银行系统的歧视，它们仍表现出充满活力的增长，非正式金融机构自发出现以迎合它们的需要(Shea and Yang， 1994)。当 1979年开始经济自由化时，市场力量(当被地方当局容忍时)导致金融制度创新的能力近来也在浙江省温州市见到。刘(Liu，1992)报告说，当地私人部门所需资金 95%由地下私人金融组织，如台会、专业放债户和钱庄提供。

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