“十三五”财政改革与发展思路、目标任务

　安 徽 省 淮 南 市

　 （ 2016 6 年- - 2020 0 年）财政改革与发财政改革与发展“十三十三五”规划纲要规划纲要

　谢谢观赏 目

　录

　一、 “ 十二五 ” 财政工作回顾 1

　（一）取得的主要成就 1 1．财政公共保障能力增强 1 2．有效服务经济发展 2 3．财政转型推动经济转型升级 2 4．财政力推民生工程 3 5．逐步推进城乡统筹发展 3 6．财政改革步伐加快 4 7．逐步加强财政绩效管理 4 8．财政队伍作风建设进一步加强 5 （二）积累的主要经验 5 1．必须坚持以服务经济发展为中心 5 2．必须坚持以保障和改善民生为根本 6 3．必须坚持以依法依规为原则 6 4．必须坚持以改革创新为动力 7 5．必须坚持合力促进财政良性发展 7 （三）存在的主要问题 8 1．财政收入不稳定，受煤炭资源制约严重 8 2．预算编制科学化水平不高 8 3．预算执行具有不稳定性 9 4．预算监督机制不够健全 9 （四）

　“ 十三五 ” 经济社会发展形势分析 10 1．“十三五”时期财政工作面临的机遇 10 2．“十三五”时期财政工作面临的挑战 15 二、 “ 十三五 ” 财政改革与发展的思路、目标任务 21

　（一）基本思路 21 （二）主要目标、任务 22 三、 “ 十三五 ” 财政改革与发展的主要措施 24 （一）加强支出管理，发挥公共财政职能作用 24 1．深化国库支付、政府采购制度改革 24

　谢谢观赏 2．深化部门预算改革，强化部门预算约束 25 3．坚持财政支出优先保障民生，加大公共服务领域的投入 25 4．建立财政资金使用管理的激励与约束机制 26 5．建立突发性自然灾害事件财政响应保障机制 26 （二）强化财政监督管理，建立现代财政监督管理机制 26 1．树立“大监督”理念，完善监督检查机制 26 2．建立财政支出绩效评价体系，完善财政支出绩效考核制度 27 3．加大信息质量督查力度，加强会计监督管理 27 四、 “ 十三五 ” 财政规划顺利实施的保障机制 28 （一）加强财政队伍建设，提高财政服务水平，推进依法行政 28 1．加强干部队伍建设和作风建设，打造廉政勤政干部队伍 28 2．加强财政法制和制度建设，进一步提高机关效能 28 3．加强财政文化建设，实现淮南财政工作新跨越 29 （二）加强宏观调控，着力推进经济转型升级 29 1．支持煤电重点产业，加快建设战略性新兴产业集聚发展基地 29 2．围绕大众创业、万众创新，提高企业自主创新能力 30 3．积极扶持农业企业和农业现代化发展 31 4．大力推动居民消费结构转型升级 31 （三）强化征收管理，保持财政收入稳定增长 32 1．转换财源建设思路，培育新的财政收入增长点 32 2．强化依法征税，完善税收征管机制 32 3．积极落实、推进、参与国家税制改革 32 4．规范非税收入管理 32 5．建立健全财政收入质量考评体系 33

　谢谢观赏 “十三五”时期（2016-2020 年），是我市落实“四个全面”指导思想，深入推进城乡一体化进程，构建和谐淮南，全面建成小康社会的关键时期。根据《淮南市国民经济和社会发展“十三五”规划》总体要求，结合我市“十二五”时期财政运行实际，分析未来财政收支变动的影响因素，经过充分调研论证，特制定本《规划》。

　、 一、 “ 十二五 ” 财政工作回顾 “十二五”时期，淮南市财政工作坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧密围绕“两型城市”建设目标，以科学发展为主题，以推动经济社会发展方式转变为主线，以保障和改善民生为立足点，坚持为民理财促发展、为民服务促和谐，积极构建有利于转变经济发展方式、促进科学发展的财税体制、运行机制和管理制度；财政收入良性增长，财政实力稳步提升，夯实“两型城市”建设的财力基础；统筹安排财政支出，不断优化支出结构，努力提升支出绩效，确保民生改善和促进各项社会事业发展；支持新农村建设，统筹地区发展，大力推进合淮同城化和城乡一体化进程；深化财政改革，不断探索有利于科学发展的财税体制机制；进一步健全和完善公共财政体系，促进财政经济协调可持续发展，将淮南建设成经济繁荣、社会和谐的国家大型能源重化工基地、生态型新型工业化城市，为构建和谐淮南和全面建设小康社会提供财力保障。

　（一）取得的主要成就 1 ．财政公共保障能力增强 “十二五”期间淮南市财政收入保持了良好的形势，2011 年财政收入为 138.9亿元；2012 年财政收入为 166.2 亿元；2013 年财政收入为 170.1 亿元；2014 年财政收入为 125.8 亿元；2015 年财政收入为 131 亿元，五年间财政收入总量完成732 亿元，比“十一五”总量增长 1.2 倍。

　按照公共财政要求，我市不断调整和优化支出结构，加大重点支出的结构调整力度，增加对科技、教育、文化、公共卫生、公检法司等社会事业的投入，财政资金向民生倾斜、向基层倾斜、向弱势群体倾斜、向“三农”倾斜、向教科文

　谢谢观赏 卫体倾斜、向战略性新型产业和转变经济发展方式倾斜，提高财政对基础性、公益性社会事业的保障水平，努力实现财政公共服务均等化。加大社会保障工作力度，强化社保资金征收，积极推进就业、再就业工作。同时，认真研究国家的宏观政策走向，积极争取上级财政转移支付资金和国家专项资金，为淮南市的经济建设和社会发展服务。进一步完善市对县区转移支付制度、不断加大转移支付力度，促进地区之间在提供公共服务方面的大体公平。健全制度，进一步提高财政公共支出保障能力及突发公共事件应急保障能力。2011 全市财政支出首次突破百亿元大关，达到 109.6 亿元；2012 全年全市财政支出 140.6 亿元；2013 全市财政支出完成 168.63 亿元；2014 年全市财政支出 145.9 亿元；2015 年全市财政支出完成 153.5 亿元。“十二五”期间，全市财政支出总额 726.6 亿元，比“十一五”期间增长 1.6 倍，年财政支出由 2010 年的 81 亿元增加到 2015 年的 153.5 亿元，年均递增 13.6%。

　2 ．有效服务经济发展 “十二五”期间，淮南市逐步完善综合治税各项措施，强化税源培植，加强调度管理。着力增加有效投入，积极争取中央、省资金和地方政府债券发行力度，积极引导金融支持经济发展，并有效拉动社会投资，推进基础性重点项目建设。积极扩大消费需求，落实国家调整收入分配政策，增强消费能力。支持实体经济发展，强化涉企专项资金使用管理，管好用好民营经济发展专项资金，会同相关部门加快建立政策性融资担保体系和信用体系，完善中小企业贷款“助保金”制度，着力缓解中小微企业融资难、融资贵问题。支持市属国有企业改革，落实结构性减税相关措施，继续解决历史遗留问题，促进市场主体轻装上阵。统筹区域协调发展，健全支持县（区）发展的相关政策，理顺市县（区）财权事权关系，激发县（区）活力。

　3 ．财政转型推动经济转型升级 支持科技创新驱动，整合优化财政科技资金，拓宽研发经费投入渠道，支持科技创新发展。支持产业转型升级，完善支持战略性新兴产业发展的财政政策体系，设立产业发展引导基金。支持新型城镇化建设，做实融资保障，积极争取棚户区改造融资贷款。大力推广政府和社会资本合作（PPP 模式），引导和激励社会资本参与城市供水供气、公共交通、污水垃圾处理等基础设施建设和经营。支持生态文明建设，运用财政奖补、贴息等方式，积极探索生态保护和环境治理市

　谢谢观赏 场化机制，推动企业节能技术改造、重要流域综合整治和重点行业专项治理，支持秸秆禁烧和综合利用，加大专项资金整合力度，支持千万亩森林增长工程，促进生态环境保护和治理。

　4 ．财政力推民生工程 实施民生工程是省委、省政府和市委、市政府贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重大决策，也是惠及广大人民群众的德政工程。淮南市认真总结“十一五”期间民生工程取得的成效，印发了《淮南市民生工程”十二五”规划》（淮府[2011]139 号），“十二五”期间，累计滚动实施省级民生工程 46 项、市级民生工程 9 项，全市各级财政累计投入民生工程资金 106.49 亿元，为“十一五”总和的 4.2 倍，惠及了全市 200 多万人民群众，人均受益 5000 多元。2011 年，淮南市制定了民生工程具体实施办法、资金管理办法、民生工程监察、审计意见等104 项制度，民生工程资金管理工作位居全省民生工程考核第一名。2012 年，淮南市全面落实民生工程的资金、制度、监督三重保障，统筹兼顾推进民生工程的实施，建立了目标管理、政务督查、行政监察、审计监督和舆论监督“五位一体”的民生工程督查机制，全面提升了民生工程的综合效益，走在了全省前列。2013年，淮南市紧紧围绕“如何进一步推进民生工程”开展专题调研，大力实施民生工程，完善资金筹措、工程实施、基础信息、进度报送和特邀监督员等制度，出台民生工程信息网上公示制度和民生工程建后管养实行政府购买服务办法，获得全省民生工程和收入倍增绩效考评第三名，民生工程工作在省政府目标考核中获第五名。2014 年，淮南市继续完善“绿色通道”和超序时进度拨付制度，率先建立民生工程“第三方绩效评价”制度，优先足额安排民生工程资金。2015 年，进一步压实民生工作责任，出台了民生工程考核办法、约谈制度、问责办法等，实现民生工程县区政府和市直牵头单位“双考核”，委托社会中介机构开展民生工程月度考核和绩效评价等。民生工程通过五年来的组织实施，初步实现了人民群众“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标，群众基本生活保障更加充分、社会公共服务体系更加完备、农村生产生活条件更加改善。

　5 ．逐步推进城乡统筹发展 支持现代农业发展，促进粮食生产和粮食仓储，加大农业综合开发，推进高标准农田水利建设、农业基础设施建设和小型水利设施改造提升工程，落实各项惠农补贴政策，推进政策性农业保险，提高农业综合生产能力和农民增收水平。

　谢谢观赏 完善财政扶贫工作机制，大力支持精准扶贫。加大财政专项资金投入力度、涉农资金整合力度，服务美好乡村建设。深化农村综合改革，扎实开展村级公益事业建设一事一议财政奖补，积极支持“三线三边”环境治理，加快实施农村饮水安全工程，着力改善农村生产生活条件。巩固深化农村金融综合改革成果，大力发展普惠金融。

　6 ．财政改革步伐加快 创新部门预算编制形式，实行开门预算、绩效预算、综合预算和参与式预算编制方式，试点推行项目预算公开评审，节约财政资金。不断加大创新力度，深入推进各项财政改革，取得了明显成效。强化县级基本财力保障，采取奖补结合、规范转移的分配方式，加大教育、卫生等社会民生事业转移支付力度，进一步缩小财力差异，促进了区域经济发展。推进医药卫生体制改革，实施国家基本药物制度，落实零差率销售。建立多渠道补偿机制，促进了医疗机构发展。加快国库集中支付制度改革，扩大国库集中支付改革范围。清理整顿财政专户，撤销市本级预算单位银行账户，推进公务卡制度改革。改革政府性资金存放管理，以竞争和招标的方式提升资金存放效益。深化预算管理改革，进一步扩大“参与式”预算范围，接受社会评议监督，提升了预算编制的科学性。实施“营改增”试点改革，落实宣传营造、培训解释和政策保障等各项措施，确保了试点改革成功实施。深化“一费制”改革，实现了“一站服务、一次申报、一票缴清”。推进税收制度改革，根据财政部和省财政厅部署，全面清理规范税收等优惠政策。

　7 ．逐步加强财政绩效管理 “十二五”期间，推进法治财政建设，开展“六五”普法工作，增加法治观念，强化纪律意识、规矩意识，促进依法理财。强化预算刚性约束，科学规范编制预算，严格预算执行管理，完善财政国库管理、公务卡制度、强制结算和差旅费、因公临时出国经费、外宾接待经费、会议费、财务管理等制度，从严控制行政经费支出。积极推进全口径预算绩效管理，完善绩效评价。盘活财政存量资金，严格管理、有效清理结余结转资金，全面清理财政专户，激活沉淀资金，实行统筹使用，缓解收支压力。巩固深化“三资”清理工作成果，加强资产、土地管理，规范处置、出租、出借行为，有效注入、融资运作。严肃财经纪律，坚持厉行节约，依法依规审批、拨付、管理、监督财政资金。压缩一般性支出，严控“三公”经费，完善长效管理机制，确保“三公”经费只减不增。推进财政信息化建设，拓

　谢谢观赏 展完善“金财工程”，服务财政预算改革。加强政务公开，全面公开预决算和“三公”经费信息。盘活存量资金，清理规范税收优惠政策。推进市级行政事业单位资金资产和土地清理工作。有序开展乡镇财政财务互审工作。认真执行政府采购制度，完善政府性投资建设项目管理，加强政府性债务审批管理、风险预警，完成了存量债务清理甄别工作。

　8 ．财政队伍作风建设进一步加强 “十二五”时期，淮南市财政系统高度重视财政干部队伍的教育培训工作，积极打造学习型机关，提高了职工素质，促进了工作创新，推动了财政工作的可持续发展。2014 年，淮南市深入开展党的群众路线教育实践活动，召开座谈会68 场次，深入基层累计 230 人次。共征集意见建议 462 条。结合财政实际，制定了县区财政市监管机制、财政政策执行告知制度和效能建设等办法 16 项。健全会商制度，全市财政部门开展会商 3460 次，有效落实了市委、市政府的各项部署和要求。严格工作纪律，开展机关文明创建和青年志愿者活动。2015 年，淮南市全面落实从严治党各项措施，深入落实“两个责任”，有效开展党风廉政建设和廉政文化建设。深化党的群众路线教育实践活动成果，深入开展“实现廉洁发展”、“三严三实”主题教育活动，及时动员部署，细化实施方案，开展专题学习 31 次、主题征文、演讲比赛 9 项，召开动员会、座谈会、讨论会 24 场（次），征集了意见建议，明确了整改措施。深化基层党建，开展干部教育和财政业务培训。严格工作纪律，不折不扣完成市委、市政府工作部署。结合财政实际，完成专项审计和整改任务。严肃财经纪律，健全会商制度，被评为省级文明单位、连续多年获得市目标管理优秀单位、政风评议标兵单位。

　（二 ）积累的主要经验

　 “十二五”期间财政工作的成功实践，使我们积累了宝贵的经验，主要得益于以下几点：

　1 ．必须坚持以服务经济发展为中心 经济发展是第一要务，各项工作都要以服务经济发展为中心。深入贯彻省政府《关于促进经济持续健康发展的实施意见》（皖政[2015]50 号）和市委、市政府部署，发挥财政职能，做好财政服务。安排好预算、吸引省徽商银行信托计划资金，设立首批产业发展引导基金，草拟了基金管理办法，发挥财政资金引导金

　谢谢观赏 融和社会资本杠杆作用，支持我市产业发展和转型升级。加快政策性融资担保体系建设，再次注入市担保公司资本金。推进政银担新型担保模式，建立风险共担补偿机制，发放贷款，促进实体经济融资发展。设立小微企业续贷周转资金，解决小微企业贷款“借新还旧”临时性资金周转困难。拨付企业奖励资金，支持企业上市融资。争取世行贷款，组织开展采煤沉陷区综合治理利用世行贷款项目。审核兑现 2014 年补助资金，拨付 2015 年补助资金 465 万元，支持创建森林城市工作。拨付奖补资金，促进秸秆资源综合利用。保障工作经费，支持招商引资工作。

　2 ．必须坚持以保障和改善民生为根本 坚持以人为本，切实普惠民生。我们始终坚持大力调整和优化财政支出结构，加快构建民生财政、惠民财政，集中财力办大事、办好事、办实事，将财政增收更多、更广泛地用于民生建设，让淮南城乡经济发展成果全面普惠全市广大人民。解决民生问题是构建和谐社会的重要内容。实践证明：“民生工程”的实施不仅是为群众舒心解忧，让改革开放的成果惠及最广大人民群众，而且其本身包含着极为丰富的科学内涵，是集经济社会发展等多元目标为一体的科学的、辩证的战略体系。改善民生与发展经济相辅相成，解决民生问题与推进经济建设紧密相连。“民生工程”为经济建设寻求新的推动力量，体现了经济建设的目标。民生工程让人民群众共享改革和发展的成果，老百姓们从中得到了真正的实惠。“民生工程”把发展经济、发展生产力和人民的利益紧密地结合起来，完整体现了经济建设的目的。民生问题既是经济问题，也是一个政治问题。推进“民生工程”，体现了社会主义政治建设的本质要求，推动了社会主义民主政治的发展。“民生工程”体现了立党为公、执政为民及社会主义政治建设的本质要求，在政治层面对于解决人民群众切身关心的问题，交出了一份令人满意的答卷。实施民生工程是省委、省政府和市委、市政府贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重大决策，也是惠及广大人民群众的德政工程。

　3 ．必须坚持以依法依规为原则 我市在认真学习国务院先后下发了《关于进一步加强涉企收费管理减轻企业负担的通知》和《关于清理规范税收等优惠政策的通知》的基础上，对照财政部关于“进一步加强行政事业性收费和政府性基金（简称‘收费基金’）管理”的通知，执行对不合法不合理的收费项目要坚决取消，对收费标准超过服务成本的要切实降低，对体现特定受益者负担原则、补偿非普遍性公共服务成本的收费予以保留，并严格实行收支两条线管理。我市财政从依法从严设立收费基金

　谢谢观赏 项目、清理规范收费基金、提高收费基金政策的透明度等方面贯彻落实国务院要求，建立规范有序、公开透明的收费基金管理制度。

　我市加强财政法制和制度建设要从基层单位和基础工作抓起，要注重加强对基层财政所、县级局以及科、室、局的法制和制度建设，又要加强财政基础工作的合法性和合规性。在执法上要严格按照法律要求和规定的程序办事，把财政管理立法和执法有机结合起来，不断改进和完善。

　4 ．必须坚持以改革创新为动力 要完善转移支付体系，合理配置各级财政支出责任。财政部门要密切关注财政改革动态，深入研究改革方向，周密做好各项准备，力争在新一轮的财政体制改革中分到更大的“蛋糕”；要积极应对，主动对接，大胆改革，以改革创新为动力，推动财政工作上新台阶。一要改变观念。既要冷静地看到我市产业结构单一、财税增长内生动力不足、一些干部开拓创新意识不强等劣势，增强做好财政工作的紧迫感，又要看到我市的有利契机，增强做好财政工作的信心。二要改变思想。财政干部一方面要努力实现三个转变：从重抓支出向重抓收入、支出并重转变，不断做大财政“蛋糕”；服务好项目，服务好部门，服务发展；从单一的财政投入搞建设到社会化、市场化多渠道融资搞建设转变，努力破解项目建设资金紧缺问题。另一方面要努力做到三公：一要公心，要有大局意识，一切为全市发展大局和改善民生服务；二要公平，坚持原则，遵守制度；三要公开，及时公开信息。三要改变工作方法。增强抓收入的主动性、积极性，一条心思抓好收入工作；召开好财税库海关收入征管联系会议，及时研究新情况新问题；加强与各部门的沟通协调，形成抓收入的工作合力。要加强支出管理，严格执行资金管理的一系列制度，提高理财管财水平，确保财政资金安全、稳健、高效运行。

　5 ．必须坚持合力促进财政良性发展 一是坚持一把手负责制，提升财政队伍合力。坚持财政总体工作民主集中制和“一把手”负责制，学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精，落实“四个全面”和“三严三实”指导思想，加强领导班子建设。明确领导职责，改进领导方式方法，遇事多沟通、多商量，切实增强了工作合力。

　二是坚持抢抓机遇，秉承发展理念。实现市委提出的以“五彩淮南”为统领的“四宜城市”建设发展目标，财政工作必须坚持与全市总体经济工作同轴同向，更新理财观念、转变理财方式、提高理财水平，完成从“账房先生”到“理财专

　谢谢观赏 家”的转变，充分发挥好财政职能作用，在支持全市经济社会实现科学发展的过程中不断做出新的、更大的贡献。

　三是坚持重视实践，探索持续发展。“十二五”期间，财政工作一直面临收支矛盾突出的严峻考验。面对困难与挑战，我们始终按照突出实践特色的原则，坚定信念，不等不靠，扎实工作，努力把理论学习的收获、业务调研的成果转化为促进经济社会发展的正确思路和具体举措，从容地应对了金融危机所带来的不利影响，实现了财政工作的可持续发展。

　四是坚持统筹兼顾，完善体制机制。我们从促进财政科学发展的角度出发，积极稳妥推进体制创新和机制优化，切实把科学化、精细化管理的要求，贯彻到财政收入征管、预算编制和执行、资金使用和安全、行政事业单位资产管理、财政监督监管等财政管理的各个环节、每个细节，不断提高财政管理质量和效率。

　五是坚持实现提升，加强队伍建设。事业兴衰，关键在人。“十二五”期间，经济建设和社会服务的内涵日益丰富。因此，我们财政干部树立了“勤奋、务实、求真、高效”的理念，坚持练好内功、夯实基础，适应新形势新任务下科学理财的需要，业已成为助推财政事业科学发展的坚强基石。通过合理配置人力资源、优化干部队伍结构，加强基层干部建设和有针对性开展业务培训，提升县（区）财政局领导班子成员和基层财政局长的执行力。

　（三）存在的主要问题 2011-2015 年五年间，财政工作还存在一些突出的矛盾和问题，主要表现为：

　1 ．财政收入不稳 定，受煤炭资源制约严重 淮南市“十二五”期间，2011 年财政收入为 138.9 亿元；2012 年财政收入为 166.2 亿元；2013 年财政收入为 170.1 亿元；2014 年财政收入为 125.8 亿元；2015 年财政收入为 131 亿元。五年间财政收入总量完成 732 亿元，比“十一五”总量增长 1.2 倍。

　2011-2015 年年间，淮南市财政收入有所波动。2014 年财政收入有所下滑，2015 年财政收入也没有达到“十二五”规划的财政收入目标。究其原因，是因为淮南是煤炭资源型城市，经济结构单一，容易受到经济大环境和煤炭价格下降的影响，应变能力较差。

　2 ．预算编制科学化水平不高

　谢谢观赏 从组织体系角度来说，我市财政施行的组织制度是根据行业施行归口管理制度，也就是把预算的编制、执行和监督职能统统集中化归于归口业务处室，预算编制、执行和监督等环节遇到的问题集中反馈到业务处室，由于预算编制、执行、监督这三者在牵头处室存在信息反馈方面的脱节，使得财政运行制度运转不畅。一些业务流程之间存在明显的交叉现象，比如预算执行环节中的单位款项使用计划的审批，整个审批环节要经过业务处室和国库处等环节，消耗了比较多的人力与时间，同时又因为职能过于分散导致职责划分不清。同时，业务处室职能的过于集中，业务处室工作人员参与预算的编制、执行与监督环节时，通常还需要对单位财务的核算与资产管理操作等提供指导性帮助，这些工作的琐碎消耗了业务处人员大量的时间与精力，导致其缺乏时间去学习政策精神和强化业务知识学习，对专业素质的进一步提高造成一定阻碍，无法满足政府财政部门预算的科学化、精细化管理要求。

　3 ．预算执行具有不稳定性

　在我市现行的财政预算管理模式中，受组织结构和预算编制方法影响，实际情况下的财政预算执行具有较强的不稳定性，同时对预算执行控制也缺乏相应的约束。因为我市本身在预算编制方面存在先天不足，使得财政计划安排缺乏科学性论证，也没有预见性，因此预算计划执行时常常会对计划进行无序的追加和频繁的调整计划，而且这种线性已经成为常态。根据决算统计显示，“十二五”各个年度我市的财政预算在会议费、专项经费和差旅费三项支出计划方面的调整多次。由于计划的不稳定性，监督控制的控制对象缺失，尽管对年度预算执行情况进行的检查年年都在进行，但是收支计划超出预计却成了常态现象，而问题的根源仍然是计划安排出现问题。

　4 ．预算监督机制不够健全

　就外部情况而言，当前我市施行的预算编制与执行制度不对外透明，此外还受制于法制化进程与政治制度改革与发展方面的制约，导致财政预算外部监控与监督机制不健全。审计部门与人民代表大会等职能监管部门对于财政预算方面的监督与控制始终局限在表面，他们对于地方政府财政部门的监管也局限于宏观收入与支出总量监管方面，这种监管还没有完全深入预算编制与执行细节之中。我 市财政部门每年都会向本地人民代表大会提交上年年度收支报告，同时提交下一年年度收支预算报告，预算草案按功能大类罗列一串数字，收支计划均只报告到

　谢谢观赏 类级，过于笼统，缺乏“款”、“项”、“目”等具体内容，出现了“内行看不清而外行又看不懂”的情况，人大代表们也无法针对预算草案展开深入审查。由于人代会召开时间较短，一般会程在四至五天，但对财政预算的审议安排只有一至两天，人民代表大会对预算的审议时间收到限制，时间的仓促使得代表们很难认真并逐项对预算草案进行审议，因此只能够从整体和一般性角度对草案进行审查，使得整个审查过程流于形式。此外，对预算进行调整时本级人民代表大会作为立法机关却处于被动地位，无法对预算调整内容做出法制化指导，使得预算法律特征流于形式，形式大过内容。

　从内部来看，受制于政策、社会事业和经济发展与预算决策之间的不协调、重点任务与中心工作不确定性等因素，预算执行常常缺乏有效监管机制。此外，由于预算资金没有落实到具体的单位或项目，造成客观上的二次分配或隐性分配增加，削弱了预算执行过程中应有的严肃性与约束力。同时，没有建立对预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管我市已经开始推行财政预算改革，但是，不同预算单位编制的预算质量情况，部门决算和年度初期预算之间的差异大小，这些细节都很少有人做专门性详细调查。从该角度来看，我市的财政预算改革仍然不够深入，形式改革大于内容改革。此外，部门预算尤其是项目支出预算还未确立行之有效的考核与追踪问效体制，而且项目不具备可比性，也未作充分的可行性论证，因此很难做到轻重缓急的清晰排列。

　 以上矛盾和问题，需要在今后的工作中努力创新，加强管理，逐步加以解决。

　（四）

　“ 十三五 ” 经济社会发展形势分析 未来五年的“十三五”时期（2016-2020 年），是我国实现中华民族的伟大复兴，落实全面建成小康社会宏伟目标的重要时期，也是中国经济冲出所谓“中等发达国家陷阱”的关键时期。对于淮南市财政的发展建设而言，面临的将是机遇和挑战并存的复杂形势。

　1.“ “ 十三五 ” 时期财政工作面临的机遇 （ （1）

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　“ 一带一路 ” 建设和长江经济带 战略拓展了传统产业需求的新市场 当前，中国正在大力推动“一带一路”和长江经济带建设两大发展战略，“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”——将推动亚欧非大陆的经济腾飞，通过“一带一路”建设，带动国际产能合作，进一步扩大中国的开放和对外贸易，

　谢谢观赏 重塑有利于发挥各国比较优势、更加均衡和普惠的全球产业链，最终建成互利共赢、包容共进的世界发展和利益欧亚共同体。在国家战略的背景下，中国内地企业“走出去”已成为国策，中国正在由制造业大国、贸易大国向投资大国转变，将推动中国内地企业新一轮的“走出去”浪潮。长江经济带是中国新一轮改革开放转型实施新区域开放开发战略，通过内河经济带建设，贯通中国东中西三大区域实现互动合作的协调发展，以沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州 11 个省市，面积约 205 万平方公里，人口和生产总值均超过全国的 40%；长江经济带首尾两大战略金融核心区：江北嘴、陆家嘴已逐步发展成为中国最具影响力并和国际经济关联密切的金融中心，依托黄金水道建成的长江经济带，将成为未来中国经济新支撑带。

　在此强大需求背景下，将带动淮南市支柱产业煤炭、电力、化工等产品的需求和价格出现企稳回升，居民消费价格指数（CPI）上涨预期增加，对未来财政收入具有明显的增收和放大作用；调整回升的市场环境无疑是淮南财政发展的坚实经济基础，最终实现化危为机、保持又好又快发展的既定预期目标。

　（ （2 ）亚洲基础设施投资银行（ （AIIB ，简称亚投行）运营将为中国传统产业过剩带来扩张的机遇 2015 年 6 月 29 日，《亚洲基础设施投资银行协定》签署仪式在北京举行，亚投行 57 个意向创始成员国财长或授权代表出席了签署仪式，其中已通过国内审批程序的 50 个国家正式签署《协定》。AIIB 的初期资本达到 500 亿美元，未来五年资本将可能迅速增至 1000 亿美元。以中国主导的亚投行正式运营标志着中国的开发事业出现了转变，直接投资的流出超过了流入，这一机构对中国的商品和服务出口提供了支持，帮助中国为国内最需要出路的那些行业里的过剩产能寻找出路，比如水泥和钢材。截至 2020 年，亚洲需要的基建资金总额为 8 万亿美元，亚洲基础设施投资银行将在全球资本市场发行债券，计划以美元放贷，预计未来五年或将带动投资 400 亿美元，大部分形成国内传统产业的最终需求。

　传统产业仍然是淮南的主导产业。淮南作为全国亿吨煤基地、华东火电基地，华东地区的工业“心脏”，煤炭远景储量 444 亿吨，探明储量 153 亿吨，探明储量 153 亿吨，约占安徽省的 71%，是全国 13 个亿吨煤炭煤炭基地之一。作为能源战略调整，淮南市以科学发展观为指导，以经济又好又快发展为着眼点，积极

　谢谢观赏 探索创新之路，实施煤电一体化战略，根据《安徽省煤化工(淮南)基地规划》，淮南煤化工基地建设到 2020 年将完成总投资 712 亿元，形成每年 2500 万吨原煤深加工能力，可实现年产值 570 亿元，使淮南市成为新型能源和现代煤化工生产基地。无论是国际投资开发战略的继续实施、还是扩大内需不断完善，都会进一步巩固淮南煤电一体化战略的发展进程，促进煤电产业价值链的进一步完善，带动淮南经济高速、平稳发展，也必将成为“十三五”淮南财政发展的强大动力。

　（ （3 ）国企改革深化将为淮南传统产业增添活力，带来更多协作扩张的发展机遇 以国有大中型企业为主导的淮南产业结构特征，虽然经历了过去几轮“国企改革”，但当面临市场压力和建立现代资产管理体制时，仍然力所不及。此轮国企改革与过去不同，首次鼓励国企、民企互相参股的“混合所有制”，对内兼并重组，练好内功做大、做强、做优，对外则在“一带一路”倡议背景下，强强联手“走出去”，以在国际市场中提升竞争力，可以对提升淮南国有企业活力充满幻想和期待。以建立“混合所有制”核心改革的是加强国企营运效益的“混合经营制”，通过引入民间资本，在改革过程中建立一套制度，明确界定政府的放权范围和建立清晰的股权、完善分工制度，解决国企改革中“以政府为公司”、但“政府又并不是公司”的问题。合理界定公司的目的是盈利、而政府的目的是服务，两者拥有不同的行为目标。国企改革已成为突破当前经济结构困境、转型升级以及推动企业顺利“走出去”的一步关键大棋。

　以改善过去股权结构不合理的国企改革，依托国务院下发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，实施国有企业“混合所有制改革”，将改变国有企业过去效率低下，市场竞争力不强的弱项，也为地方财政增收夯实了税基。

　（ （4 ）淮南加速融入长三角城市群，承接长三角产业转移有利于改善现有产业结构，抵消部分经济下行所带来的财政增收风险 2008 年 11 月，安徽省委省政府作出《关于加快皖北和沿淮部分市县发展的若干政策意见》，给予皖北三市六县以财政、产业项目、人才智力扶持力度，加强基础设施建设，改善金融服务，全力促进区域协调发展。“十二五”以来，淮南市抓住省委、省政府加快皖北地区发展的政策机遇，取得了国民经济的持续平稳发展。但由于发展起点较低，自然禀赋较差，经济发展速度虽然有所好转，但经济结构中的固有缺陷形成了潜在的制约，带来难以实现区域和谐发展、科学发

　谢谢观赏 展目标的困难。

　随着宏观经济环境的变化，淮南经济要进一步发展，却出现了一些自身无法解决的问题，制约着经济的发展。总的来说，制约淮南经济发展的最主要因素，从内部来看，是资金、技术、人才等方面的紧缺，并缺乏一个较高水平的经济发展平台。从外部来看，淮南不能有效地充分利用其所具有的各种优势，充分打好资源牌，主动接受长三角的经济辐射和产业转移，不能充分借用长三角经济圈这一高水平的经济发展平台，来分享长三角经济圈的资金、技术、人才、信息和市场，无法真正做到“借船出海”。2015 年开始，淮南已正式进入长三角城市群，加快融入长三角经济圈是资源型城市淮南当前面临的重大战略任务，也是一项系统工程，淮南市应充分利用自己的资源丰富、要素成本较低的比较优势，采取各种措施，抓住机遇，主动承接产业梯度转移，加快融入长三角经济圈进程，努力形成与长三角一体化互动发展格局，推进淮南市经济结构转型和跨越式发展。

　（ （5 ）以合肥为龙头的省会经济圈发展势头良好，经济扩散效应与产业协作效应将给淮南产业结构调整带来的机遇 合肥，作为安徽的省会城市，近年来，改革步伐加快，经济发展迅速，特别是 2011 年 7 月巢湖市撤消，原地级巢湖市所在地居巢区和原地级巢湖市管辖的庐江县划归合肥市管辖后，合肥市在省内的首位度不断提升。根据《合肥经济圈城镇体系规划》，合肥经济圈包括合肥、淮南、六安、巢湖四市及桐城市，土地面积约 36519 平方公里，总人口 1886 万人（2014 年底）。合肥经济圈将率先在全省实现基本养老保险区域统筹，推进五市间社保制度协调配合和社保关系无缝转移、接续。未来合肥、淮南、六安、巢湖、桐城五市中心城区通达运输通道的平均时间控制在 20 分钟以内，全力打造合肥经济圈“1 小时通勤圈”和“1 小时生活圈”。

　合肥市作为省会城市居安徽政治中的首要地位，而且从经济比重、工业增加值的比重，特别是作为创新指标的专利授予比例观察，在安徽经济社会发展中的地位都是其他城市所无法可比的，因此，合肥经济圈已成为安徽省的核心增长极和创新极，从而带动全省社会经济的跨越式发展，使其发展成为我国泛长三角的重点城镇群。合肥经济圈的“时空距离”正在逐渐缩短，合肥经济圈轨道交通方案正在前期规划阶段，欲谋划合淮、合六、合桐三条城际轨道线路。建成后，合肥到这三座城市的时间将缩短至半小时左右。与合肥经济圈相呼应，淮南市明确

　谢谢观赏 提出了打造“合淮同城化”行动的目标，立足泛长三角经济发展，构建合淮复合型都市区，完善区域基础设施建设，实现功能融合资源共享，最终形成以合肥、淮南为中心，集约高效、开放多元、突出山水文化底蕴的双城式、复合型都市区，实现城市多方的一体化发展。

　合肥经济圈以及合淮同城化建设，将对淮南市的区域基础设施、城市交通、民生工程建设、以及农业、教育、文化、经济增长等方面带来长足的有利影响。在合肥、六安、巢湖、桐城等城市的带动下，淮南经济发展势必会形成一个崭新的局面。合肥经济圈以及合淮同城化建设有利于促进淮南经济进一步做大、做强，是淮南财政发展的有利区域环境。

　（ （6 ）财税体制改革特别是资源环境税改革深化将带动淮南 南“1235” 发展战略实施 按照中央的部署和要求，现代财税制度将在 2016 年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020 年前实现各项改革基本到位。“十三五”期间，预算管理制度改革将取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面将取得明显进展，事权和支出责任划分改革基本达成共识。税收制度改革主要体现在建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进年度预算控制方式、完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方政府债务管理、清理规范税收优惠政策等七大方面。从“十三五”现代财税制度改革逻辑上分析，未来预算管理制度改革是基础先行，收入划分改革在相关税种税制改革基本完成后进行，而建立事权与支出责任相适应的财税制度将形成可行的运行方案。这显然有利于欠发达地区减少财政支出缺口，在实现稳增长、调结构、防风险、惠民生等重大任务上有所作为。

　2014 年淮南市确定了“1235”发展战略，即围绕“一个目标”：在全省率先全面建成小康社会；实施“双轮驱动”：做精做优煤电化产业链、做大做强非煤产业群；加快“三化进程”：加快产城融合化、城乡一体化、合淮同城化进程；实现“五个发展”：实现转型发展、开放发展、安全发展、和谐发展、廉洁发展。确定发展路径，树立“转型发展是唯一选择”的理念，坚持以思想转型、产业转型、城市转型推动全面转型，促进质量效率型集约增长。未来将优化产业空间布局，重点打造“T”型布局，完善沿淮产业带、合淮工业走廊主线规划，舜耕山以南建设高新区和低碳区，以北至淮河建设加工区和服务区，淮河以北建设重化工区；通过建设资源节约型和环境友好型“两型城市”，提升传统优势产业，实

　谢谢观赏 施七大产业调整振兴规划，做精做优煤电两大支柱产业，加快培育三大主导产业（新型煤化工、现代装备制造、新一代信息技术）和五大高成长性产业（现代服务业、光电新能源、旅游文化、现代医药、绿色有机农产品加工），加快培育主导产业和高成长性产业，使装备制造、电子信息、生物医药、新材料、化工等成为淮南产业的形象代表。新的发展战略坚持以人为本、和谐发展，坚持改革开放、创新、促进发展，坚持扩内需、重民生、可持续发展，是淮南财政发展的又一难得机遇。

　（ （7 ）依法理财，民生财政和能力建设为淮南财政发展提供有力基础支撑 2014 年以来，淮南市财政部门进一步巩固、深化和运用党的群众路线教育实践活动成果，坚持以“三严三实”和“四个全面”的指导思想统领全局工作，持续做好整改落实、建章立制等完善工作，修订出台一批打基础、管长远、合实际的制度办法。落实从严治党、从严管理干部各项要求，下大力气抓好党建和党风廉政建设。加强机关、县区和乡镇财政管理，改进工作作风，加强队伍建设，提高服务效能，提升政治素养、业务水平和创新能力。健全预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价等制度建设，规范理财行为，严肃财经纪律，强化责任追究。坚持依法理财，自觉接受人大、纪检监察、审计和社会各界的监督。开展“组织机构规范化、业务工作规范化、内部管理规范化、队伍建设规范化和基础设施规范化”活动，促进财政管理工作迈上一个全新发展阶段。此外，淮南市财政局把非税收入征管作为财政发展的重要抓手，既做到执行“三保”政策、“清费让利”，又严格依法征收，应收尽收。全市财政干部政治业务素质和科学精细化管理水平的进一步提高，逐步形成淮南财政队伍的“学习型组织”，将为淮南财政的大发展提供有力支撑。

　2.“ “ 十三五 ” 时期财政工作面临的挑战 （ （1 ）国际经济复苏前景不明，有向好的趋势，但不确定性仍然较强 未来五年国际经济环境仍然比较复杂，经济复苏前景不明，有向好的趋势，但不确定性较强，全球增长底线将相比过去五年会有所上调但幅度不大。

　海外方面，尽管欧美经济虽然有所复苏，但不确定性仍然较强。例如，美国经济数据时好时坏，依靠货币宽松助推的增长复苏，如今突出的表现是资本市场与房地产市场的恢复，结构改革进展实则缓慢。

　而欧洲方面，越来越多迹象表明，欧洲有日本化趋势的风险。这不仅体现在

　谢谢观赏 通缩风险与长期增长停滞，更多的体现在供给方面的因素。比如，人口老化、体制弊端导致的长期竞争力不足、福利居高不下等问题。更加令人感到担忧的是，相比于单一制国家，欧元区在协调政策方面力不从心，德国央行与欧央行在抗通缩方面的各有需求；不同利益诉求下，欧央行量宽的力度也将低于预期，欧元区日本化的趋势恐难避免。

　同时，日本“安倍经济学”也遭遇挑战。安倍经济学能否有所成效的多个关键点，如日本的内阁经常洗牌带来政策的不稳定性、日本央行可能扩大超级货币宽松规模、未来日本是否再次上调税率等等。此外，乌克兰、北朝鲜等政治风险，也将对未来五年海外环境造成不确定性。

　（ （2 ）美元强势，国际资本向美国流动，新兴市场资本外流困扰中国 从 2014 年下半年开始，随着美元走强导致新兴市场货币陷入疲软，随着投资者对美国收紧货币政策的前景越发感到担忧，以中国为首的 15 个大型新兴经济体整体而言遭遇了本次金融危机以来最大规模的绝对资本外流。与此同时，较低的大宗商品价格大幅拉低了众多发展中国家的国内生产总值(GDP)增长速度。这些趋势预示着，曾经膨胀至前所未有程度的新兴市场债务热潮如今将会出现“大崩盘”。重要的是，除了金融市场之外，脆弱国家的实体经济以及越来越多预计将陷入债务违约的新兴市场企业，也感受到了资本外逃带来的痛苦。巴西、俄罗斯、哥伦比亚和马来西亚等严重依赖大宗商品出口的国家，将受到更为严重的冲击，而泰国、中国和土耳其等举债力度最大的国家，看起来同样有风险。

　新兴市场国家实体经济造成的影响不会只是暂时性的，没有了稳定的资本流入，新兴市场国家就没有那么多的钱用来偿还债务、填补财政赤字、搞基础设施建设和助推企业扩张。缺少强大投资驱动的新兴市场国家的实际经济增长将会变糟，随着俄罗斯更深地陷入衰退、巴西依然举步维艰以及中国受困于不景气的房地产市场，未来五年新兴市场 GDP 增速会从 2014 年的 4.5%降至 4%甚至更低。

　2015 年美国开始介入 TPP 组织（跨太平洋战略经济伙伴关系），未来可能采取一些针对中国的措施将削弱中国原有的国际贸易大国地位，抑制过去十年中国高速增长速度的出口需求。

　（ （3在 ）国内经济在 “ 三期叠加” ” （增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期）的背景下，传统的增长动力已经逐渐丧失，而新的增长点的有效形成还需要时间

　谢谢观赏 未来五年国内经济发展决策的最重要背景就是“三期叠加”（增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期），在这一背景下，传统的以投资和出口为主导的增长动力已经逐渐丧失，而新的增长点的有效形成还需要时间。也就是说，在完成新动力的切换之前，可能市场看到的就是经济的不断下滑以及风险因素逐渐释放的不稳定过程。这个过程必然会惊险连连，以前决策者惯常使用到的所谓“最复杂的一年，最困难的一年”可能都无法描绘，在未来由于一些重大的结构性变化所带来的经济后果，这会让宏观判断上找不到感觉，这就是位于改革锦标赛和深度城市化之间的高风险的未知地带，未来五年或许是我国走出“中等发达国家陷阱”最为重要的五年。

　未来五年中国的问题关键是在未触及底线政策可以更多地让位于改革，鉴于未来国际经济不确定较强，同时改革任务十分艰巨，定底线避免了预期混乱与政策频繁波动，是保增长与促改革的两全之策，同时，兼顾新增就业、消化产能、避免债务危机、地方政府财政等诸多因素，既有必要也有可能，未来五年经济增长速度调低目标至 7.0%以下，也有依据。

　（ （4 ）国内传统产业产能过剩仍是常态，新兴产业成长缓慢，能够改变中国在国际产业分工价值链末端位置的竞争力产业有待成熟 未来五年，中国经济下行就是为了消化现有的结构性房地产过剩和慢性工业产能过剩。中国经济在经历了改革开放三十多年来的调整增长以后，未来需求不足是工业企业面临的最大难题，中国政府在扩大内需上还有很长的路要走。

　政府当前首要任务是推行能够解决经济结构问题的长期政策，包括拉动内需。政府需要寻求增加收入和提供医疗、教育、养老等公共服务的办法，这样才能降低人们储蓄的惯性。另外一个解决需求疲弱、价格上涨的办法是产业升级和技术创新。这些都需要彻底的经济转型，以及与此相应的制度改革。目前似乎有迹象表明，政府正在制定相关政策。比如近期出台的鼓励私营部门投资特定的、受监管行业的指导目录。当然，这些成效如何，还有待观察。

　中国经济未来五年主要面临两方面压力。一是结构转型压力，一个国家由穷变富，要经历两...

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