政府治理体系构建,特色,过程与角色

　【摘

　要】健全和完善政府治理体系，是我国国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务和目标。为此，中国共产党在基于中国国情和多年改革的经验基础上，创造性地进行了“整体性治理”的党和国家机构的全面深化改革，从而形成了一种全新的政府治理格局。我国政府治理体系的构建，需坚持以人民为中心，坚持党的全面领导，加强人民政府与法治政府的内涵建设，将人民政府打造成体现多种功能的多维人民政府。

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　【关键词】政府治理；整体性治理；多维政府

　 2013 年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称为《十八届三中全会决定》)提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度?推进国家治理体系和治理能力现代化”。2017 年，党的十九大报告(《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》)提出了“两步走”的发展战略：从 2020 年到 2035 年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化；从 2035 年到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化。2018 年，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《十九届三中全会决定》)和《深化党和国家机构改革方案》，明确提出了深化党和国家机构改革的目标和任务?其中目标之一就是要构建“职责明确、依法行政的政府治理体系”，而“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置”则是此次深化党和国家机构改革的重要任务。2019 年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《十九届四中全会决定》)，进一步细化和拓展了党的十九大及十九届三中全会提出的战略目标和任务，并对完善国家行政体制、构建政府治理体系作出了部署。可见，政府治理体系的构建不仅构成了“国家治理体系和治理能力现代化”建设的重要组成部分甚至核心内容?而且也是当下亟待完成的一项具有时代紧迫感的重要任务。

　造 一、特色：多目标融合下的政府治理体系打造 《十九届三中全会》提出决定，深化党和国家机构改革的目标是：构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系等。其中“完善坚持党的全面领导的制度”是此次改革的“首要任务”，而“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置”，是深化党和国家机构改革的“重要任务。”在这一重要任务的布置中，涉及到行政体制的方方面面，包括党与政府的关系、政府与市场的关系、政府机构及其部门的职能以及中央政府与地方政府的关系，《十九届四中全会决定》在确立“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代的总体目标”的同时，也具体提出了构建和完善党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、法治体系、政府治理体系以及完善基本经济制度、先进文化制度、民生保障制度、社会治理制度、生态文明制度体系、党和国家监督体系等的要求。

　根据《十九届三中全会决定》和《十九届四中全会决定》的精神和部署，我们从中可以发现：一方面，推进国家治理体系的现代化，旨在发挥中国特色社会主义制度的整体优势和功能，实现各个治理主体之间的良性互动和有效治理，从而全面提升国家治理能力水平；另一方面，政府治理体系并非封闭式的而是呈开放性态势的构建，是与整个国家治理体系和治理能力现代化建设、若干制度体系建设和“法治政府”建设相融合相统一的制度安排。就政府治理体系现代化建设的安排而言，呈现出如下鲜明特色：

　一是与国家治理体系构建相统一。国家治理体系的构建是一项系统工程，在这项系统工程中必须注重各子系统的和谐统一与相互协调和衔接。鉴于政府治理体系在国家治理体系中的重要地位，十九届三中全会不仅将政府治理体系作为深化党和国家机构改革的目标之一，而且将政府治理体系与党和国家机构职能体系、

　党的领导体系、武装力量体系、群团工作体系纳入整个国家治理体系中一并作出部署安排。而《十九届四中全会决定》则在此基础上进一步完善，将民主治理体系、法治体系、生态环境治理体系、党和国家监督体系等一体纳入国家治理体系之中。

　二是与完善中国特色社会主义法治体系相融合。政府治理体系现代化建设，也是我国法治建设的一部分，构成了法治国家、法治政府和法治社会“三位一体”建设的内容。在推进法治国家、法治政府和法治社会建设进程中，必然包括了国家治理、政府治理和社会治理这三个层面。在法治的维度上，政府治理体系主要属于依法行政和法治政府建设的范畴。十九届四中全会就此提出了三项改革目标：（1）探索实行跨领域跨部门综合执法；（2）落实行政执法责任制和责任追究制度，健全强有力的行政执行系统；（3）推进行政组织机构、行政职能和权限、行政程序和责任等的法定化。

　三是在政府治理体系中构建种种制度体系的“内和谐”。《十九届四中全会决定》明确提出要坚持和完善中国特色的行政制度，在行政体制内构建“职责明确、依法行政的政府治理体系”。构建民主化、科学化、法治化的政府治理体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的迫切要求。在政府治理体系的构建中，需要在行政体制这一子系统内作出通盘性的整体安排，理顺政府治理中的种种内外部行政关系：（1）明确政府及其主管部门与党和其他国家机构之间的职能职责、权限范围；（2）完善行政体制及行政运作机制；（3）健全部门协调配合机制，防止政出多门、决策和决定相互冲突:（4）厘清政府与市场和社会的关系，优化政府职责体系；（5）理顺中央和地方的权责关系，包括中央的领导和管理权、中央与地方的共同事权、中央与地方事权和财权的划分以及规范垂直管理体制和地方分级管理体制等。

　四是与政府治理能力现代化建设相促进。如同国家治理体系与治理能力的互动关系一样，政府治理体系与治理能力也是一个有机协调、动态完善的行政制度运行系统，完善的政府治理体系有利于政府治理能力的提高，而政府治理能力的提高则有助于政府治理体系更加有效运转。完善行政体制，构建“职责明确、依法行政的政府治理体系”，就是要实现政府治理的规范化、科学化、民主化、程序化和法治化，从而提高科学治理、民主治理、依法治理和为人民服务的水平。

　照 二、过程：我国政府治理改革与域外经验的对照 从过去的行政管理或行政体制进阶到时下的“政府治理体系和治理能力”，可以说是我国行政体制改革一个不断深化认识的过程。这一不断深化和拓展的改革进程及其所设计安排的政府治理体系建设，既是我国长期以来不断改革的实践经验的总结，也是一个立足中国国情和坚持中国特色社会主义制度并借鉴国外有益理论和实践经验进而实行制度创新和理论创新的结果。在国家治理体系现代化的过程中，必须基于中国国情改革那些不适应现代社会发展和时代要求的旧的体制机制，构建符合新时代的新的体制机制，探索具有中国特色契合中国国情的治理体系。同时，由于同时代的不同国家也会存在着程度不一的共性，各国也都面临着一些同样或类似的国家治理难题。因而，国家治理体系构建和治理能力现代化建设，亦不可闭门造车，而应当合理借鉴国外治理体系和治理能力方面已取得的成功经验。当然，这种借鉴并不意味着照搬或盲从，而是应以积极的态度批判式地吸收国外先进的理念和制度为我所用。不仅如此，我国国家治理理念和实践，也为世界贡献了中国智慧与方案，对世界尤其是对广大发展中国家来说，可以提供一条不同于西方的道路选择。

　1982 年至今，我国进行了八次大的行政体制改革，分别是 1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年的行政体制改革和 2018 年的党和国家机构改革。前 7 次改革可以分为两个阶段：第一个阶段是精兵简政转变职能，破除计划经济体制的藩篱；第二个阶段自 2003 年始，主要是优化政府结构推进政府职能转变，建立适合社会主义市场经济体制的新型行政体制。自 2018 年 3 月十九届三中全会以来,在新的历史起点上改革进入到一个“深化党和国家机构改革”的全面深化改革阶段。根据党中央的统一部署，中央国家机关的机构改革在 2018 年底落实到位，所有地方机构改革任务在 2019 年 3 月底基本完成。此次深化党和国家机构改革，

　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，“以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能”，涉及到党政军群四大机构体系的改革。在行政领域，已打破传统的仅限于行政体制范围内的改革，不仅进行了政府系统内的机构合并职能整合、组建新的政府部门和综合执法队伍；而且还从横向上整合了各类党政部门及其职能，在纵向上对不同层级机构甚至中央和地方机构体系进行整合，具有类似于“整体性治理”的逻辑思维。但是这种改革的逻辑思维，并不局限于西方一些国家所谓的“整体性治理”，而是基于中国长期以来存在的体制问题和改革经验教训所进行的全面的改革，是对西方国家“整体性治理”的超越和创新，尤其是体现了中国社会主义制度特色。

　从公共行政的发展历程来看，公共行政中有三种典型的治理模式：传统官僚模式、新公共管理模式和整体性治理模式。伴随着盛极一时的新公共管理模式的衰微和数字时代的来临，在英国首先形成了一种新的有关政府治理理论，即“整体性治理”模式。整体性治理，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中、从部分走向整体、从碎片走向整合。1997 年英国学者佩里·希克斯第一次提出“整体性治理”理念。澳大利亚通过引入整体性治理理论，充分发挥信息技术作用，打造整体政府；21 世纪以来，新西兰推进整体政府建设，初步实现从新公共管理向整体性治理的转换。从澳大利亚和新西兰整体政府建设的经验来看，他们都强调治理主体的整合与协调，推进各个公共治理主体协同合作，强调信息技术的运用，利用信息数据库掌握全面整体信息，优化政府决策，提高公共服务质量。这种发端于英国的整体性治理理论和以澳大利亚、新西兰为代表的整体政府建设，在政府治理的主体多元化、行政职能优化、政府的协同合作等方面可以为我们提供一定的参考和借鉴。

　此次党和国家机构改革所涉及到的行政体制机制部分，体现了具有中国社会主义特色的“混合性治理”。如果与国外“整体性治理”理论与实践相对照，可以发现二者之间有着一定的相似性，从中亦可发现当今世界各国政府改革和政府行政运行的一些共通性问题以及各国经验可相互借鉴之处。同时，我国党和国家机构改革在政府治理体系方面表现出了如下独特性：

　一是以人民为中心。在体制改革过程中始终贯穿了“以人民为中心”的原则，这一原则在政府职能的转变和优化整合、公共服务管理体制、行政行为方式创新、行政效率和政府效能提高、服务型政府建设等方面都得到了体现。此点正与国外“整体性治理”中“以公众为中心”的公共服务理念相对照。

　二是党的全面领导。此次机构改革以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，在党政机构统筹设置上，强化了党组织在同级政府中的领导地位。在政府治理体系上，不仅存在党政机构合并或合署的形式，某些党的职能部门具有了行政执法权，而且党中央还设置了若干委员会，通过这些委员会及其办公室的设置来加强党对政府治理的全面领导。如，设立中央全面依法治国委员会，办公室设在司法部；设立中央审计委员会，办公室设在审计署。坚持党的领导并将党的全面领导体现在政府治理体系之中，则是我国特有的制度优势，也是我国改革取得成功的基本保证。这一特色对于一些国家处理执政党与政府的关系无疑提供了可资参考或借鉴的中国样本。

　三是治理主体多元化。过去，我国政府治理主体单一，治理主体主要限于政府及其行政部门。此次通过党政机构的职能合并和调整，不仅行政机关作为治理主体，而且党组织部门也被扩充为治理主体。例如，中央宣传部统一管理新闻出版和电影工作、中央组织部统一管理公务员工作、中央统战部统一管理宗教工作和侨务工作。可见，它们不仅是一般意义上的治理主体，而且还是名符其实的行政执法主体。在治理体系中，公民、社会组织和群众团体也作为治理主体参与进政府治理之中。这虽与“整体性治理”中的多中心主义相对应，却也体现了在我国党组织作为治理主体和党政职能融合的独特内涵。

　四是强调治理的整体性和协同性。确立了大部制框架，成立了诸如自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、交通运输部等大部制部门，整合组建各类综合执法队伍，如市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、农业综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍等，使得政府事权更加统一，从而改变了长期来存在的部门林立、职责不清和交叉、多头管理、多头执法的不良状况。这一特点与“整体性治理”中旨在克服碎片化管理的整体性取向相吻合，不过在具体的体制机制运作上则是中国制度实践的体现。

　五是充分利用信息化等新的技术手段，构建跨机关跨领域的综合服务平台。如，建立和推广地方服务大厅、设立综合服务局、“互联网+”等模式，通过“一个窗口对外”“让数据多跑路，群众少跑腿”等举措为民众提供便利化、高效率的服务。在技术手段和治理工具的利用上方面，中西方有着相通性。

　造 三、角色：政府治理体系中的政府定位与多维打造 政府治理体系和治理能力现代化，包括政府治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。政府治理体系的现代化，主要指政府机构设置要科学合理、运转协调、权责明晰，其构建主要包括政府的体制机制、法律制度等方面的建立和完善；政府治理能力的现代化，是指政府有能力统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展，其内容涵盖政治、经济、社会、文化等领域治理的现代化。在推进政府治理体系和治理能力现代化的进程中，政府治理体系的科学完备及其体制机制的有效运转，无疑居于基础性和决定性的地位。科学合理、体制机制健全的政府治理体系将会催生出高水平的政府治理能力，此即体制机制的制度运转功能。当然，高水平的治理能力也有利于政府治理体系功能的充分发挥。就政府治理体系而言，它有着多方面的功能，诸如维护秩序、为公众服务、保护公共利益和保障公民权利、提高人民生活福祉，等等。如何使其功能得到充分发挥，就必须要建构科学的、完善的政府体制机制并以良好的法律制度加以确立和规范，从而实现“善政良治”。

　鉴于政府在政府治理中的治理者角色和多重性任务，政府治理体系的构建必须围绕政府进行多层面、多维度地打造，从不同视角定位政府。基于中国国情和 40 多年来的改革经验和未来建设发展的需求，笔者以为我们可以从如下两个方面来把握好政府治理体系的构建：一是在政府治理体系中如何实现“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”，二是在这三者有机统一的框架下如何加强政府治理体系的内涵建设。

　一 （一）党的领导、人民政府与法治政府的有机统一 “坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”，要求在政府治理体系建设中将坚持党的领导、建设人民政府和法治政府三者有机统一（以下简称为“三统一”）起来。在政府治理体系中，不能只强调某一方面，更不能将三者对立起来，而是要将政府的政治性（受党的领导）、政府的人民性和政府的法治性统一于一体。只有将这三者统一起来并通过制度加以落实和体现，才符合我国政府治理体系现代化建设的要求。这既是历年来体制机制改革和我国政府建设的经验总结，也是党和国家所确立的治国理政的基本方略。如，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014 年 10 月）提出：为“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，……”;“坚持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉，……必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”又如，2015 年 12 月中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》（以下简称《纲要》）规定，“建设法治政府必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等……”，明确表明了党领导政府，党也领导人民建设法治政府。同时，根据我国宪法规定，我国政府体系是由国务院即中央人民政府和地方各级人民政府组成，换言之，政府是人民政府而非其他。《十九届四中全会决定》进一步将党的领导制度体系、人民当家作主体

　系、中国特色社会主义法治体系、政府治理体系等一并融入国家治理体系之中。由此可见，在政府治理体系中，党的领导、人民政府与法治政府三者缺一不可而且构成一个有机统一体。

　1. 党的领导 政治乃行政的首要因素也是最重要的因素。现代治理理念中不存在政治与行政的分离，“治理一词弥合了政治——行政或者政策——行政之间的差异。”任何一个国家的治理，都离不开一个具有高度凝聚力的政治领导集团，而这种政治领导集团在现代民主国家中就是政党。政党作为现代民主国家的领导力量，在国家治理中发挥着多种领导功能，是民主政府的关键。政党组织对于现代国家的有效治理至关重要。从现代西方国家治理实践来看，虽然各国政党制度有较大差异，但各国政党内部组织结构发展的一般趋势则是集中化，党的组织纪律不断得到加强，其主要原因是既有政党政治竞争的需要也有国家治理的需要。在西方多党竞争的民主政治里，正是一党执政和集中的、纪律严明的政党组织结构这两种制度安排，保证了稳定的、强有力的政府的构成。

　在我国的国家治理中，必须以“党的全面领导为统领”“加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。这既是新时代中国特色社会主义制度发展的要求，也是由中国共产党的性质和地位所决定的。中国共产党，作为马克思主义先进政党，始终坚持党性与人民性的统一，坚持人民利益和国家利益至上，没有自己的任何私利；中国共产党，作为制度化的、集中的、纪律严明的群众性全国政党，是我国唯一的执政党和领导党，是构造统一的、强大的国家政府的核心力量，正是其执政党的地位和上下统一的政党组织及严密的政党纪律，将全国的政治连接起来，形成了一个有机的整体，从而可以发挥对国家、政府和社会的全面领导作用。在我国，党领导政，或者说政府接受党对政府治理的领导，“是中国特色社会主义最本质的特征”，它不同于西方国家的“政党政府”或代议制民主政府。

　根据《十九届三中全会决定》及《党和国家机构改革方案》《十九届四中全会决定》的要求，要“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”，作为政府治理体系中的行政体制呈现出党领导政府的中国特色，在某些领域还作出了“党政融合”或“党政合一”的制度安排。在我国，党领导政府的制度构建，体现在党政职能和机构优化重组方面。其表现为：（1）党政机构合并设立，即在性质相同的党政机关间进行合并，这种合并既有行政机关合并到党的组织部门，也有党的职能部门合并到行政机关，使其原有机构性质从“政”的机构转变为“党”的部门、或者从“党”的部门转变为“政”的行政主管部门（实践中主要是政府部门合并到党的部门或转隶于党的部门）。如国家宗教事务局并入中央统战部。（2）党政机构合署办公，即两个或者两个以上的党政机构由于职能相近或工作联系密切而在同一地点办公，合署后一般是“一套人马两块牌子”（或多块牌子）。（3）党的组织机构承担一定的行政职能。如，中央网络安全和信息化委员会办公室虽是党中央的组织机构，却承担着网络安全和信息化的行政管理职能。

　在党领导政府治理方面，主要表现为：（1）党的领导机构而其办事机构设在行政职能部门。如，设置中央全面依法治国委员会，其办公室设在司法部；设置中央教育工作领导小组，其秘书组设在教育部。（2）在政府及其各职能部门设立党组。不同行政机关之间、党政机关之间的职能或机构调整包括合并或合设等，有利于加强党的全面领导和政府的整体性治理，优化了政府的职责体系和组织结构，但也凸显了明晰职权职责范围、实行“法治”治理的必要性与紧迫性。党领导政府制度的建立与改革，必须与“法治政府”建设同时而进、相向而行。

　2. 人民政府

　在我国，国家的一切权力属于人民，不仅党为人民执政、靠人民执政，而且政府也是同样。政府是人民的政府，必须以人民为主体，行政制度和政府治理须体现人民意志、保障人民权益。为确保人民有权依法通过各种途径和形式管理国家行政事务或者参与政府治理，就必须健全政府治理中的民主制度。

　为保障人民在国家治理中的主体地位，《十九届四中全会决定》提出了“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”的要求。为发展社会主义民主政治，“必须坚持健全民主制度，丰富民主形式，拓展民主渠道，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建一个程序合理、环节完整的协商民主体系”。这种富有创新性的民主制度实践和理论，回应了新时代国家治理的要求，是对民主理论和实践的新发展，是体现中国特色、中国智慧的民主建设方案，可称之为新时代的“治理型民主”。

　近代以来，西方国家的民主已逐渐从“保护型民主”转型为“可治理型民主”，即以权力制约和保护自由为其制度安排的核心原则的“保护型民主”逐渐向如何有效地治理国家、塑造一个民主的强政府的“可治理型民主”转化。正如有学者所分析的“在当代西方各国以如何实现国家的有效治理为核心的可治理型民主模式中，制度安排的重心已经不再是贯彻和体现抽象的人民主权原则和权力制约原则，而是以提高政府决策能力为核心，高度强调政府决策权力的统一、政府的稳定性，强调各种政治力量之间的协调一致，所追求的是一个稳定的、高效的、决策能力和行动能力强的强政府。”而十九届四中全会所提出“中国之治”新境界独具中国特色，它是中国共产党领导人民治国理政的彰显，旨在以人民为中心，满足人民群众日益增长的对美好生活的需要。

　民主制度的建设（包括民主协商、民主决策、民主管理、民主监督、政府协商等），体现在国家治理体系和治理能力现代化的方方面面，同样也体现于政府治理体系的构建之中。在政府治理体系构建中，必须将民主制度融入其中；而民主也只有与政府治理相结合，才能体现其价值。这是因为，一个民主的体制并不必然是一个优良的体制，只有与优良的行政体制如一个由高素质公务员构成的政府行政系统、科学合理的政府权力结构、完备的行政法律制度有机结合起来，民主才能发挥其应有的功能。因而，在我国政府治理体系中，应一体加强“民主政府”“政党政府”和“法治政府”建设。我国民主政府的建设，主要应体现在“民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”等方面，尤其是在公众的参与和表达意见方面，应积极鼓励和促进公众参与行政立法和政府规范性文件的形成过程、参与行政决策或决定等方面，还应当建立有利于公众行使“参政议政权”的多元化渠道及机制。

　3. 法治政府 党必须依法执政，人民有权通过各种民主的渠道和形式依法参与政府治理，政府必须依法行政。无论从党的领导主体、人民主体还是从政府主体来看，他们在政府治理体系中都必须依法而为，这无疑凸显加强法治政府建设的必要与重要。

　在推进依法行政、法治政府建设方面，主要有国务院颁布的《关于全面推进依法行政的决定》（1999 年）、《全面推进依法行政实施纲要》（2004 年）、《关于加强法治政府建设的意见》（2010 年）和 2014 年十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称为《十八届四中全会决定》）等。《十八届四中全会决定》明确要求“各级政府必须在坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。法治政府建设须因应时代的变革而同步发展。在当下政府治理体系构建中，法治政府的建设应突出地体现在“职责明确，依法行政”方面，为此必须实现机构职能、职权职责、方式和程序、责任和监督的法定化，尤其应加强和完善党政关系、行政组织、机构编制等方面的法律制度建设。具体而论，当前的法治政府建设工作重点应放在如下一些方面：（1）制定党政关系法，明确党政机构职能、职责权限范围划分，理顺二者间的领导、执政、

　执法等的关系，为党组织能够依法执政和治理提供法律依据，为政府及其职能部门能够依法行政提供法律支撑。（2）完善行政组织法律制度，明确政府的行政职能，理清政府间关系包括纵向关系、横向关系及中央和地方事权、财权、规划权、组织权和立法权等的配置。（3）建立编制法律制度，明确编制管理原则、编制管理主体、编制管理事项、编制管理标准和程序以及责任，为严格机构编制管理提供法律支撑。另外，为推进多层次多领域的依法治理，还应建立社会行政组织法律制度，加快基层自治立法和各类社会组织立法，为其在社会治理中发挥作用和参与政府治理提供法律支持。

　党的领导制度与“法治政府”的同步和一并建设，也给我们提出了一个是依“政策之治”还是依“法治之治”的问题。对此，曾有学者认为，转型期是以“政策之治”调整改革，而“中国下一步改革中则应由政策之治迈向法治之治”。在笔者看来，党的政策体系和国家法律体系，是新时代进行政府治理都应遵循的依据体系。政策与法律，都是政府治理的依据和工具，二者一般情况下都是和谐统一、并行不悖的，此即法律是“成熟的政策”之谓也。不过，在特定的语境下，我们也只能依据政策。如，当法律滞后于改革的现实和新时代发展的要求而政策已先行于法律时，我们只有政策可作依循。而在另外的情形下则须依据法律。如，当施行的政策已被转化为法律后，我们则可将政策和法律都纳入遵循的依据范围。中国特色社会主义制度的本质特征，决定了我们必须走一条“政策之治”与“法治之治”相结合的政府治理之道。

　设 （二）“三统一”架构下多维政府建设 在政府治理体系中，政府应集多种功能于一体，担当起多重角色。为适应新时代经济社会发展的变化，构建符合现代化要求的政府治理体系，我们需要在“党的领导、人民政府与法治政府的有机统一”（“三统一”）架构之下，丰富政府治理体系建设的内涵，打造多维政府。通过梳理若干政策性文件规定，我们可以发现，无论是法治政府建设还是人民政府建设都并不是一个空洞的口号，皆有其特定的构成或内涵。如《纲要》所提出的法治政府就包括了“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”等内容，同时法治政府建设应“与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”。可见，政府治理体系建设并不是某一视角下的单项任务，而是一个综合的系统工程，政府应融合多种角色与功能于一体。因而，为建设“三统一”的政府治理体系，还必须充实和丰富人民政府、法治政府建设的内涵。结合历年来已取得的政府建设成效和尚存在的短板，至少应在有限政府与有为政府、合作政府与诚信政府、服务政府与数字政府、阳光政府与责任政府建设等方面继续推进和强化。

　1.府 有限政府与有为政府 政府的权力是有限的，必须受到法律的限制和约束；同时，政府的职责就是为民服务，政府应能有效地担当起为民服务的职责。因而，政府应在其有限的权力范围内有效地行使其权力，即实现有限与有为的统一。

　在过去传统计划经济体制下，政府职能几乎无所不能、无所不包，一切社会、经济、文化等领域的权力和职能都被集中到政府之手，造成一种“无限政府”和“全能政府”的假象，并带来诸多政治、经济和社会弊端。然而，无论在理论上还是实践中，政府只能是有限政府，其权力有限，宪法和法律必须为政府及其权力的行使确立边界。政府治理必须建立在“有限政府”论的基础上。有限政府的有限，主要体现在政府与公民、市场和社会的关系三个方面。

　就政府权力与公民权利的关系而论，政府的权力应受到限制：一是政府的权力来源于公民权利的让渡，来源于人民的授予和法律的授权，“法无授权即禁止”。换言之，即没有人民通过法律的授权，政府即无权，政府无法外之特权。二是政府权力的行使应限于公共事务和行政事务领域，对于公民的私领域政府不得进入和干预，对于公民的权利不得法外减损、对于公民的义务不得法外增设。

　从政府与市场各自的作用限度来看，市场是资源配置的最基本手段，应起决定性作用；政府是市场经济发展的助推者和治理者，而不是类似于企业一样的市场主体。《十九届三中全会决定》就明确提出：“要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，调整优化政府机构职能。”凡是市场能做到的，政府就不宜干预；只有在市场失灵的领域和范围内，政府干预才具有正当性。

　从政府与社会的关系角度来观察，长期来国家行政领域与社会领域不分，政府支配、包办了一切社会事务，社会组织发展不健全，大量应由社会组织自主管理的事务受到政府的干预，导致社会领域的许多矛盾缺乏必要的缓冲而集中于党和政府，社会治理风险和成本逐年增大；同时社会大众也过度依赖党委和政府，使得政府的权力边界在被动中扩张和蔓延。然而，社会事务属于社会治理范畴，仅靠政府是难以实现有效治理的。因而，《十九届四中全会决定》提出了多主体的“共建共治共享”的社会治理模式：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”在社会治理体系中，政府只是其中的参与主体之一，公众和社会组织应处于优先位置，对于适合由社会组织提供的公共服务和解决的事务，交由社会组织承担，从而发挥群众组织、社会团体和广大群众的积极性、主动性。

　政府与公民、市场和社会的关系，在决定政府权力有限的同时，也要求政府在其职能范围内应该有所作为，充分发挥其作为治理者角色的治理功能，从而实现有效的政府治理。因而，政府在作为“有限政府”的同时也应作为“有为政府”积极履行政府职能。建设“有为政府”,同样需要从上述三个方面着力。在政府与公民的关系上，政府的有为应重点体现在为民服务、公民权利保障、生态环境保护等公共领域。在政府与社会的关系处理方面，总体上而言就是政府与社会对社会事务进行“协同共治”，政府应按照新的社会治理体制的要求，担当起治理者、支持者和引导者的角色，关键是要培育社会组织的力量，由社会组织和民众主要承担起社会治理的任务，对于公共安全和秩序、国家安全和风险防范、社会保障等事务，政府则可重点施为。在市场或经济领域，政府不得不当干预，但同时也是其大展治理功能的有为领域（因而在此专门以政府在市场或经济领域的有为展开论述）。

　在政府与市场的关系上，尽管市场是有效提供绝大多数私人物品并能有效配置资源的最有效的途径，但是政府却可以在市场难以作为、失灵或者有局限的场合发挥作用。市场本身是自发性的、自由的，但完全的自由不可能塑造出有秩序的市场，市场需要有政府的强制力作为后盾。对于市场失灵的现象诸如自然垄断、信息不完备、负外部效应、“公地悲剧”、破坏性竞争等，政府有责任加以纠正。政府可以在公共物品、公共设施或服务和因市场带来的不公平等方面，通过规制、国有企业、直接提供（如运用公共财政资金、直接向社会提供物品与服务）等多种政策或者信息发布、劝诫、补贴、产权拍卖（如车辆牌照的拍卖、排污许可证或碳排放权的拍卖）、征税或收费等混合政策手段来弥补市场工具的缺陷。

　在当今全球经济日益密切并呈现复杂变化、全球化和国际竞争加剧的情势下，政府如何引导和调控国民经济运行、参与国际竞争自然成为政府工作的重心所在，在这一方面，更需要政府有力有为。事实上，政府在宏观经济甚至微观经济领域都可以有效作为。例如，对于贸易保护主义、人民币国际化、中美贸易摩擦等国际经贸纷争问题，必须要有政府强有力的介入，否则我国国内经济甚至全球经济都会受到影响。政府对宏观经济进行理性地调控和干预，不仅可以维护和促进国内的生产和消费市场，而且还可促进其国内产品或服务在国际市场上更具竞争力。甚至在微观经济事务上，相较于宏观政策而言，政府享有更广阔的空间，当然其干预的有效取决于政府干预的能力和水平。近年来，在宏观经济调控和微观经济干预方面，我国政府都发挥了非常有效的作用，在这方面，可以说我们有着天然的制度优势。事实和研究表明，“在国内有能力使其经济理性化的政府，通过策略性干预使他们的生产商能够在国际市场上竞争”“政府成功干预微观经济的程度，则取决于他们的国内力量。……国家拥有很大的自主性和能力，处于最佳的地位来利用全球化经济所提

　供的机会进行微观经济干预。相反，过去能够运用宏观经济杠杆的软弱的政府，却发现自己由于无法将微观经济干预作为一项可供选择的方案而处于格外不利的地位。” 2.府 合作政府与诚信政府 管理公共事务和提供公共服务，是政府的当尽之职。然而，公共事务亦是政府与人民的共同事务，而且政府的履职行为及其效果取决于人民的配合与支持。因而，为保证人民政府有效地从事公共活动和实施法律，就必须建立政府与人民间的良好合作以及政府系统内不同机关间的合作体制机制。同时，政府与人民的合作，有赖于人民对政府的信赖，无论是从人民与政府的关系角度还是从治理效果的角度拟或法治视角，都需要强化诚信政府建设。

　现代国家的整体性治理与民主性治理，必须伴随“合作性治理”。“民主政府的生存取决于被统治者的支持。”政府治理的公共事务，不只是政府的事务，而是政府与人民的共同事务，需要有政府与民众的共同参与和合作才能有效完成。因而，人民政府的功能与角色必然要求政府与公众之间、政府及其职能部门相互之间（包括上下级之间、平行机关之间以及中央与地方之间甚至不同区域的行政机关与民众之间）加强合作，共同担承。由于政府治理具有多层次性，有关中央与地方、地方与地方、地方与社区、中央与地方及社区间，以及公私部门之间所涉及的共同事项问题，皆可通过“议题结盟”理念的建立，达成共同解决问题的方法与路径。合作政府建立在信任与合作的基础之上，合作政府的建设，主要是基于以共担任务和责任、用合作取代单方的努力的“合作性治理”理念而展开。合作政府所展开的合作性治理主要体现在政府与民众、政府系统内不同行政机关之间这两个关系层面上。

　合作政府的建设，首要的就是要打造政府与民众的良好合作关系。可以说，没有民众的支持与合作，政府的一切决策或决定都将归于无效。因而，合作政府的治理应是基于“官民合作关系”的治理。政府与民众的合作，实践中较为常见的情形是政府与公民的合作、或者公私合作。在这样一个改革转型的时代，不只政府需要有民主的合作理念、存在有利于合作有效运行的体制机制，同样也需要有谙熟法律、热心公共事务的高素质公民，他们之间良好的合作可促成有效治理的实现。

　在政府系统内不同行政机关之间也应建立良好的合作关系。这方面，我国已经或正在进行一些有益的探索。如，建立部门协调配合机制，注重各部门的协同推进，防止政出多门、政策效应相互抵消；探索实行跨领域跨部门综合执法，强调多部门间的协调配合；建立跨部门、跨区域执法协作联动机制等。在政府及其职能部门相互之间的合作方面，包括垂直的上下级行政机关之间的合作、平行行政机关之间的合作、中央与地方行政机关之间的合作、跨区域的府际合作、跨部门的府际合作等多种合作形式。

　人民政府和法治政府建设必然包含诚信政府建设。诚信政府即“真诚善意”的政府，是现代政府应具备的基本品格，也是有效政府治理体系构建的题中应有之义。诚信，是人类社会的核心价值。无论是人与人之间的交往还是市场交易，都需要以诚信为基石。而对于政府来说，诚信更为重要和关键，它是整个国家、社会大众确立诚信观念和建立诚信体系的基础和核心。这是因为，“政府是人民的政府”，政府由人民产生，政府必须对人民守信践诺。同时，政府在某种程度上是以身示范的教师和榜样，正所谓有什么样的政府就会有什么样的人民。政府如果不守信，不仅会失信于民而且还会对人民的守信造成恶劣的负面影响，势必会摧毁和瓦解整个国家和社会的信用体系和环境。因此，诚信应当作为政府的法律义务、法律信念与道德支点来加以对待。只有将诚信建设纳入政府治理体系之中，以诚实信用为基本价值追求，政府才能立威、立信，取信于民。政府诚信的确立，有利于增进政府与人民之间的互信，而一旦互信得以形成，将会极大地提升政府行政效能，有利于法律和政府决策的落实和执行，并营造出诚信的氛围与环境。可见，诚信政府建设的意义之重大。

　所谓诚信政府，是指政府及其工作人员在其履行管理、服务等职能的过程中应具有诚信的理念、义务和责任，政府必须履行义务和承诺。诚信政府建设，应当将诚信理念和制度深度融入政府的自身建设之中，主要应包括：（1）加强政府诚信道德建设，强化公务人员的诚信意识；（2）加强政府诚信能力建设，提高政府及其工作人员的履职履约能力及其公共服务水平；（3）加强政府诚信信息建设，提升行政决策的精准度、可信度和可接受度以及执行力；（4）加强政府诚信法制建设，提高依法行政的能力。这些需要通过建立若干有助于政府诚信形成的机制来加以落实和体现，诸如信赖利益保护、政务信用平台、政府信用评价、政务信息互动回应、政府失信防范和失信惩罚机制等。

　总之，为打造诚信政府，应将诚信制度与法治有机结合，以诚信指引法治，以法治保障诚信，最大限度地发挥法律对政府诚信的引导和规范作用，通过划定“诚信底线”[39]约束政府行为，限制政府及其工作人员行使权力的随意性，从法治层面确保政府“言必行，行必果”并进而切实保障公民的合法权益，提高政府的执行力和公信力。

　3.府 服务政府和数字政府 为人民服务，是人民政府的根本职责所在。政府不仅应为民所想、权为民所用，而且所为的服务还应让人民满意，这就需要提供高质量的公共服务，而在新时代和信息化时代下更要利用新技术手段为公众提供高效便民的服务。十九届四中全会提出的“推进数字政府建设”即因应了这一时代要求。

　服务政府的构建，是现代行政体制改革的基本方向和关键环节。2005 年国务院政府工作报告即提出“努力建设服务型政府”，《十九届四中全会决定》再次强调，要“建设人民满意的服务政府”。服务政府以社会发展、人民利益和权利保护为出发点，坚持整合秩序行政、服务行政和依法行政相结合，体现了既服务于公益又服务于私益的“双服务”行政理念。人民政府、合作政府、法治政府等多角色的政府建设，可终归为服务政府建设。政府依赖于人民而存在，建设服务政府本身就是政府的要义之所在。

　服务政府的首要价值理念体现为对公共利益的追求。在传统政府模式下，政府职能结构的重心在政治统治职能上，政府提供服务的目的在于维持政治统治与稳定统治秩序。而在服务型政府中，政府的管理资源更多向公共服务倾斜，关注公共福利、教育医疗等基本民生问题。服务政府的建设和功能运转，应符合便民的原则。现代行政是服务行政，政府是公共服务的提供者，民众是公共服务的享受者，政府要在提供服务的地方和方式上尽可能减少民众的成本，既包括心理成本，也包括物质成本。即，政府的施政目标从人民选择和人民满意出发，政府的决策执行取决于人民的意愿和要求，政府的行政程序应花费公民的最少时间成本和最低的经济成本。服务政府塑造出了一种全新的“政民关系”，政府在服务过程中要切实加强对公民权利的保障。这种保障，一方面体现在政府权力行使的法律约束上，无法定依据不得为公民增设义务或减损权利，防止其对公民权利造成不利影响；另一方面则体现在对公民权利行使的鼓励上，“法无禁止即自由”。同时，政府应为公民行使权利提供便利渠道与平台，让公民得以有效地参与国家事务管理。

　服务政府是政府体制改革的本质要求，数字政府则是政府在信息时代将数字技术应用于政府治理活动中的全新表现方式。科技革命带来的大数据、云计算、区块链、人工智能等，“向生产生活领域和政务领域深度渗透，带动了信息技术产业的发展，也构成国家治理、社会治理的基础环境和重要工具”，这些新兴技术为数字政府的建设提供了技术条件，并促使政府治理理念发生巨变。《十九届四中全会决定》提出，“推进数字政府建设”“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设”“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。在数字政府中，政府使用现代化信息技术和设施，搭建数字信息平台，通过对信息的及时收集、处理，以便政府能够在掌握信息的基础上进行科学决策和高效管理，而数字化工具与数字化平台运用的目的在于培育政府的数字化思维和数字化理念，建设更公正公开、高效廉洁的数字政府，提高政府服务水准。

　在推进政府治理体系和治理能力现代化的新形势要求下，需要推行政府“数字决策”，健全大数据辅助科学决策的机制，横向整合各领域的政务信息，提升各级政府决策所需的信息监测、研判、分析能力。同时，在信息社会的扁平化结构和交互性特征中，数字政府呈现“数字协商”，政府可利用大数据技术，对舆情信息进行全面搜集与分析，找到民众关注焦点，判定舆情变动级别，预测公众态度走向，挖掘大数据背后的舆情趋势，最终为政府决策提供技术支撑。在“数字政府”下，民众也可通过互联网等更快捷方便的方式迅速成为公共决策的一份子，积极表达观点和建议；政府则可方便高效地获得民意，从而使其决策具有更为广阔的民主性。利用技术就是为了提供更优质、更便捷的服务。数字政府借助信息技术提供“数字服务”，智能辅助下政府部门可打通各层级与部门间的信息壁垒，架构涵盖整个政府体系信息网络，实现政府内部信息融通与共享。“没有高度发展的电子化政府,就无法跨越政府的层级鸿沟,也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来,以便向民众提供整合性的服务”。

　在数字政府网络中，民众办理业务数据按需流通共享，前后环节以信息方式对接，可形成从申办到完成的信息化服务链，节约业务办理成本，提高业务办理质量，实现通过信息化建设更好地向人民赋权的目标。数字治理理念和方式下，数字政府可进行内部“数字监管”，政府在权责统一原则要求下应当进行内部管理监督。数字政府的运行过程，本身就是数字化的过程，其具有程序性、确定性和透明性，为更好地确保政策制定和执行的公平公开以及避免数字权的...

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