基层审计机关发展调研报告

　基层审计机关发展的调研报告

　市、县一级审计机关是国家审计体系的重要构成和基层组织，其改革发展效果涉及到改革政策的落地生根和效益提升。然而，任何事物的发展都存在主要矛盾和次要矛盾，基层审计机关发展亦是如此，面临着政策导向、执法环境、资源配置、队伍建设等诸多方面的矛盾和制约。笔者认为上述因素中，人力资源是基层审计机关科学发展的关键要素所在，因为审计事业主要靠人的智力来推动，人才短缺的矛盾相对于其他矛盾又更难克服和缓解。本文结合盐城审计机关实际情况，从加强基层审计机关人才队伍建设的角度，进行了分析研究。

　一、基层审计机关人才队伍建设的难点 从盐城审计机关情况看，人才队伍建设主要存在数量不够用与素能不够高的问题。

　（一）审计人力资源数量不足难以满足日益加重的审计工作需求。新形势下，党和政府赋予审计机关的监督职能日益拓展，社会各界对国家审计的期望不断提升。特别是近年来党中央提出要全面履行审计监督职责，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行全覆盖，其中许多事项远远超出了传统的财务审计范围，基层审计机关普遍处于超负荷运转状态。以盐城市为例，市直部门一级预算单位近 200 家，各类国有企业 60 多家，市政府投资公共工程年均投资额 100 多亿元。市审计局现有审计业务人员不足 50 名,往往要在一年内要完成预算执行审计项目、20个左右的经济责任审计项目，审定政府投资工程造价数百亿元，以及党委政府临时交

　办的诸多事项，审计人员偏少与任务繁重的矛盾日益突出。个别县（市、区）审计局人员总数只有 20 人左右，从事一线审计工作的不足 10 人，很难保证审计的质量和层次。与此同时，在现行的双重管理体制下，巡视巡察、专项检查、信访维稳、招商引资等各种党委、政府交办事项呈现出只增不减的态势。尽管上级审计机关要求 基层审计机关退出各种议事机构，不得从事与审计法定职责无关的事项，但是审计工作的开展离不开地方党委、政府的支持。地方党委、政府交办的事项，审计机关自然不能置身事外，相当程度上影响了在项目实施上的主动权和统筹性。

　（二）审计人力资源的综合素能还不能适应审计事业的发展需要。审计法规定，“审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力”。事实上，基层审计机关，特别是县级审计机关人才队伍还很不合理。

　1.行业内部产生干部过少。相关规定要求，审计机关负责人原则上应具备经济、法律、管理等工作经历。现实中，审计机关负责人由内部提拔的比例相对低，一般由同级党委说了算，一些进入县（市、区）审计局的干部来自乡镇领导、党群部门干部、军队转业干部安置等渠道，许多人员不懂审计业务和经济工作。与些同时，审计机关内部的许多优秀骨干，由于职数制约和编制性质限制，长期得不到提拔重用。近年来，盐城市审计机关领导班子成员从外单位调入占 66.7%，审计机关内部提拔仅占33.3%。

　2.年龄结构和学历层次有待优化。不少基层审计机关审计人员年龄偏大，青黄不接现象严重。以盐城市为例，目前全市审计机关 40 岁以上审计人员占审计队伍的比例高达 63.2%，30-39 岁的占 23.2%，30 岁以下的仅占 13.6%。其中，中层正职人员 15 人，平均年龄超过 50 岁。学历层次方面，第一学历为本科及以上的占 65%，

　研究生以上学历人员更是少之又少；具有中级（含）以上职称或注册“师”级执业资格的占 57.9%，不少审计人员的执业能力基础还不够扎实。

　3.知识结构亟待完善。基层审计机关复合型审计人才普遍欠缺，人员结构中以财务会计为主，公共政策、法律、计算机、工程造价审核等专业人员占比较低。有的审计人员缺乏学习意识，知识体系单薄，不能主动接受政策措施执行审计、绩效审计、自然资源资产审计等领域的新知识。有的审计人员常年忙于事务性审计工作，缺乏总结提升和学习借鉴，审计工作质量、效率、效益平平。有的审计人员缺乏创新意识，习惯沿用传统的审计方法和技巧开展工作，综合业务能力停滞不前，导致一些审计内容查得不深不透，制约了审计事业向深度和广度的发展。比如政策措施执行情况审计是审计机关的头等大事和第一要务，如何按照习近平总书记“三个区分”要求进行监督检查和科学评价，涉及对政策的理解、尺度的把握、问题的沟通，许多审计人员还不能适应这项工作要求。又如自然资源资产审计领域，一些审计事项对专业性要求非常高，在审计实务中审什么、怎么审，都是亟待研究解决的问题。

　4.专业人才引进难流失多。一方面，审计行业由于专业的特殊性，对一线审计人员的任职条件要求较高，而真正具备较高审计实务能力的人员，往往由于薪酬待遇、激励机制等原因，不愿意到机关单位来。另一方面，由于出差多、工作累、待遇低、压力大、晋升渠道窄等原因，不少审计人员产生了心理上的不平衡，纷纷寻找机会“走出去”，有的通过考试走向了更高层次的机关单位，有的放弃公务员和事业编制身份走向了社会化机构。

　二、对审计队伍建设存在问题的原因分析 总体而言，基层审计机关的人员能力水平距国家法律法规的职能定位和审计事业

　的发展要求还有一定距离。这些问题和不足，既有宏观政策的影响，也有微观个体的因素；既有客观的制约，也有主观的放松。主要有以下几个方面：

　（一）现有进人机制制约。一方面是数量上的限制。以盐城市审计局为例，原有行政编制 74 个，2015 年被削减 7 个，2017 年因纪检工作改革再次被削减 2 个，目前核定行政编制 65 人，造成超编，只有从自然退休途径自行消化，近几年均无行政编制空缺用于招录公务员。另一方面是个性化需求得不到充分体现。审计工作的专业性要求特别高，需要具备一定的专业基础知识和工作经历。而新进人员一律通过统一招考进入，对不同岗位人员的履职能力要求虽然有所体现，但往往是宽泛化要求，成功入围的大多为刚走出校门的大学生，普遍缺乏实践经验。

　（二）人才培养机制过于僵化。有的基层审计机关对教育培训重视不够，审计人员能力水平得不到及时的转型升级，导致审计工作原地踏步，平平淡淡。许多基层审计机关对审计人员的教育培训，尚未建立系统化、常态化、实效化的机制。有的新进人员，缺少实务导师带领，进入机关后需要较长的时间才能真正独挡一面开展工作，少数人员工作 3-5 年后仍然进不了岗位角色。有的审计人员长期在同一岗位从事某一领域的审计工作，导致了审计视野的局限性。

　（三）激励机制活力不足。机关人员实行阳光工资，特别是中央“八项规定”出台后，激励措施主要以精神激励为主。职务晋升等政治性激励措施运用空间狭窄，审计业务骨干提拔到领导班子的少之又少，提拔出去的更是凤毛麟角，一定程度上影响了审计干部的工作积极性。奖金、福利等经济性措施受到许多限制，公务员工资待遇与职称不挂钩等因素，在一定程度上形成了新时期新阶段的“大锅饭”局面，一些审计人员甚至片面地认为干多干少、干好干坏一个样，得过且过，应付了事。

　三、加强基层审计机关人才队伍建设的几点思考 党中央、国务院《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》指出，审计制度改革就是要紧紧围绕协调推进“四个全面”战略布局，按照党中央、国务院决策部署，紧密结合审计工作的职责任务和履职特点，创新体制机制，强化审计队伍建设，不断提升能力和水平，更好地服务经济社会持续健康发展。其中特别强调了审计队伍建设的重要性。笔者认为至少应当从以下几个方面着手，采取切实措施不断加强基层审计机关人才队伍建设。

　（一）争取外部理解支持。通过各种渠道向上级党委、政府宣传审计体制改革关于审计队伍建设的新要求和新举措，积极争取组织、人事部门支持，适当增加审计人员编制数量，实行审计干部职业准入制度，尽量少安排或不安排专业不对口的干部进入审计机关，确保履行审计职责所必需的人力资源数量和质量。特别是在审计体制改革的过渡期，应联合相关部门统筹做好干部队伍的晋升、培养、交流等管理工作，充分调动广大干部参与、支持改革的积极性、主动性，确保改革过程中思想不乱、工作不断、队伍不散，保持审计队伍的稳定性。积极探索以政府购买社会服务方式，适当招聘具备相关审计和财务实践经验的人员，加快建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，按照分类科学、权责一致的原则，推进审计队伍正规化、专业化、职业化。

　（二）建立健全人才培养机制。一是建立健全常态化的教育培训机制。加强在职审计后续教育培训，不定期邀请专家学者帮助审计人员更新、汲取、补充最新知识，从业务知识、道德品质、人文素养等方面全方位提升审计人员综合素质。二是建立健全提高学历资质的激励机制。在组织上重视，在氛围上引导，在制度上保障，在经费上倾斜，引导和鼓励审计人员积极参加各类学历提升和专业技术资格考评。三是建立

　健全灵活实用的人才培养锻炼机制。着力培养“一专多能”复合型人才,建立审计业务人员定期轮岗交流制度，在同一岗位工作超过 3 年的，原则上都要进行轮岗交流。不同类型和条线的审计项目，打破处室职能界限，在各业务处室间均衡分配。对新进人员明确素质好、能力强、业务精的工作导师，一对一进行传帮带，帮助他们尽快适应岗位要求。通过多岗位练兵和“上派”、“下挂”，普遍提升审计人员多领域综合业务能力，培养出更多查核问题的能手、计算机应用的强手和分析研究的高手。

　（三）建立健全人才激励机制。一是坚持教育引导。以争先创优为主线，引导机关人员增强进取意识，争创一流业绩。通过培树正面典型，增强业务骨干和做出突出贡献优秀审计人才的荣誉感和归属感，造浓争先创优的良好氛围。二是积极搭建选人用人平台。坚持任人唯贤、有为有位的用人导向，积极争取将懂业务、有技术的优秀审计干部，优秀人才提拔起来输送出去，充实到资金量大、专业性强、管理薄弱的部门、单位和企业任职，让能干事、会干事、干成事的审计人员看得到希望，能得到实惠。三是注重激发后生动力。强化德、能、勤、绩、廉等方面的考核，对工作不力、成效甚微的，通过暂缓提拔使用等方式鞭策后进，增强动力。

　（四）充分利用社会审计和内部审计资源。坚持内外结合，在充分利用国家审计机关人力资源的基础上，通过政府购买社会服务方式，建立审计专家库，适当吸收社会审计力量参与国家审计项目。如大型政府投资审计项目外聘中介机构审计人员的做法，有效弥补了国家审计人员在专业能力和审计力量上的不足。此外，应当强化国家审计机关对内部审计的指导、培训和监督，为被审计单位内审机构较好发挥监督预警职能营造良好环境，以被审计单位良好的内部控制节约国家审计资源。

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