论基层政府安全生产监管中存问题及对策

　 论基层政府安全生产监管中存在的问题及对策

　 中

　文

　摘

　要

　安全，是人类生存与繁衍的最基本要求，是生命与健康的基本保障。安全生产是保护劳动者合法权益，保证国民经济持续发展的基本条件，在我国社会经济发展中具有不可替代的地位和作用。做好安全生产工作是保障人民群众生命财产安全的重要政治任务。本文结合我国基层安全生产监督管理体制和基层的安全现状，从纵向、横向分析如何正确处理好经济发展和安全生产工作的关系，并以狮岭镇的六年行政执法探索为例，通过明确基层政府法制现状，分析该其经验做法，围绕机制、人员、经费等问题进行探讨，举一反三，指出基层安全监管机构的发展和完善，主要是安全生产认识、立法、体制的发展和完善，努力建立适应市场经济发展的安全生产监督管理新格局，只有这样，才能真正保障劳动者的人身安全，促进国民经济和谐健康发展。

　关键词 ：

　 安全生产 基本保障 监督管理 经济

　Abstract

　Safety is basic requirement of living and multiplication of mankind, and also the basic guarantee of live and health. Safety production which is the basic condtion for protecting the lawful right and interests of working people and guaranteeing sustainable development of national economy， has irreplaceable status and function in our country"s social economic development. Working well safety production work is the important political task to guarantee the life property of people crowds. This article which is based on the grass-roots level safety production of supervision administration system and

　safety situation of our country is analyzed longitudinally and crosswise how to deal with the connection of economic development and safety production work. Take the six year exploration of administrative enforcement of SHILING TOWN for instance, by defining the the current situation of legal system of the grass-roots level government, analyzing their experience practice, and encloseing the problem of mechanism, staff and funds and so on to discuss, drawing inferences about other cases from one instance, pointing out the development and perfection of gross-roots level safety regulatory body is mainly the development and perfection of recognition of safety prodution, legislation and system, try hard to build the safety production

　supervision and administration new structure that adapts the market economic development. Only in this way can really guarantee the personnel safety of the laborer and promote the national economy to develop harmoniously and healthily.

　 Key word：

　：

　Safety production

　 basic

　 guarantee

　 supervision administration

　 economy

　目

　录

　中文摘要 ……………………………………………………………………………………

　 I Abstract ……………………………………………………………………………………

　 I 1

　绪论 ……………………………………………………………………………………… 1 2

　安全生产、安全生产目标管理、安全生产责任制及安全生产行政执法监督的理论

　 2 2.1

　安全生产的概述………………………………………………………………………

　 2 2.2

　安全生产目标管理的概述……………………………………………………………

　 2 2.3

　安全生产责任制的概述………………………………………………………………

　 2 2.4

　安全生产行政执法监督的概述………………………………………………………

　 2 3

　通过案例分析基层政府安全生产监管存的问题及成因………………………………

　 3 3.1

　人们整体的安全生产意识淡薄，安全生产宣传教育培训有待加强………………

　 3 3.2

　机构组织不健全，建立镇级专门的安全监察部门的做法有待推广………………

　 3 3.3

　职责不明确，责任追究力度不够……………………………………………………

　 4 3.4

　安全监管人员不足，执法查处力度不够……………………………………………

　 4 4

　花都区狮岭镇的六年执法实践探索之路………………………………………………

　 5 4.1

　花都区狮岭镇概况……………………………………………………………………

　 5 4.2

　狮岭镇佛山取经，举一反三，逐个突破……………………………………………

　 5 4.2.1

　签订《行政委托书》………………………………………………………………

　 5 4.2.2

　成立机构，完善装备………………………………………………………………

　 5 4.2.3

　不断加强规章制度建设……………………………………………………………

　 6 4.2.4

　艰苦探索，成果丰硕，安全生产各项指标明显下降……………………………

　 6 5

　总结经验，基层政府六年探索，给我们的启示………………………………………

　 7 5.1

　基层政府既要具有安全生产监管的权力，又要具备安全生产监管的能力………

　 7 5.2

　基层安全生产监管既要建立严格的制度，又要抓好队伍建设……………………

　 7 5.3

　基层安全生产监管既要加强领导，又要发动群众参与……………………………

　 7 5.4

　基层安全生产监管既需要自身的责任感，又需要国家从体制、立法等的支持…… 7 6

　完善基层政府安全生产监管机制的若干思考与建议…………………………………

　 8 6.1

　认识方面：坚持安全生产与发展经济的统一观……………………………………

　 8 6.2

　立法方面：完善相关法律依据………………………………………………………

　 8 结论 …………………………………………………………………………………………

　 10 参考文献 ……………………………………………………………………………………

　 11 I

　致谢 …………………………………………………………………………………………

　 12 外文资料翻译………………………………………………………………………………

　13 1

　绪论

　安全生产监督管理（以下简称监管）是政府经济管理的一项重要内容。国家领导人多次强调指出：“高度重视安全生产，保护国家财产和人民生产的安全。”基层政府处于监管的第一线，其执法机制是否完善，直接关系到监管最终能否发挥成效。因此，从理论和实践上探讨如何健全基层政府的安全生产监管体制，达到依法行政、有效运作。

　长期以来，我国安全生产监管的相关职能先是由劳动部门、后由经贸委内设的安全生产监管部门承担。在 2000 年的政府机构改革中，国务院成立了国家安全生产监督管理局，由该局承担安全生产监管的具体职能，迈出了安全生产监管体制创新的一步。2005 年初，国务院将该局升格为国家安全生产监督管理总局（正部级），并在该总局内单设国家煤炭安全监察局。在此前后，地方各级安全监管部门相继设立，但较为缓慢，在基层尤为如此：截至 2008 年 6 月底，全国 31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团、333 个市（地）均设立了安全监管机构，全国 2859 个县（市、区）有 2705 个设立了安全监管机构，占 94.6%。省、市、县三级安全监管机构人员编制 43735 名、现有人员 47656 名，其中，省级机构平均 81 人，市级机构平均 32 人，县级机构平均 15 人。

　2002 年，我国颁布实施第一部关于安全生产的综合性法律——《安全生产法》。该法第八条规定：“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”“县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调、解决。”第九条规定：“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”根据上述规定，确定了地方政府主要领导人和政府有关部门正职负责人对于特大安全事故的发生所应承担的责任。《广东省安全生产条例》提出，“各级人民政府及其有关部门的主要负责人是安全生产第一责任人，分别对本地区、本部门的安全生产负全面责任；分管安全生产工作的负责人是安全生产直接责任人，对安全生产工作负直接领导责任；其他负责人对分管业务范围内的安全生产工作负直接领导责任。” 由此，在基层，县级政府、乡镇政府以及县级政府的相关部门都承担安全生产的监管职能。其中，基层政府在安全监管处于最关键的环节。

　2 2 安全生产的监督管理 、安全生产目标管理和安全生产责任制的理论 2 2 ．1 1 安全生产的概论 安全生产是指在社会生产过程中控制和减少职业危害因素，避免和消除劳动场所的风险，保障从事劳动的人员和相关人员的人身安全健康以及劳动场所的设备、财产安全。安全生产应是广义的概念，不仅指企业在生产过程中的安全，还应是全社会范围内的生产安全。

　2 2 ．2 2 安全生产目标管理的概论

　安全生产目标管理是指为了做好安全生产工作，预防安全事故，促进经济发展，根据国家、自治区有关规定，结合实际，根据自己的整体目标，在分析外部环境和内部条件的基础上，确定安全生产所要达到的目标，实行分级、属地管理，采取一系列措施去努力实现这些目标的活动过程。

　2 2 ．3 3 安全生产责任制的概论

　所谓安全生产责任制，就是各级领导应对本单位安全工作负总的领导责任，以及各级工程技术人员、职能科室和生产工人在各自的职责范围内对安全工作应负的责任。

　安全生产责任制是根据“管生产的必须管安全”的原则，对企业各级领导和各类人员明确地规定了在生产中应负的安全责任。这是企业岗位责任制的一个组成部分，是企业中最基本的一项安全制度，是安全管理规章制度的核心。

　2 2 ．4 4 安全生产行政执法监督的概论

　 安全生产行政执法监督是对安全生产行政许可、安全生产检查、安全生产违法行为的处罚等行政执法行为的监督，是各级安监机关依法对本级或者下级安监机关执行安全生产法律、法规的情况进行检查和处理的活动。目的是促使安监部门及其工作人员依法、公正、正确执法，保证安全生产行政执法行为合法、有效、适当。

　 1 2

　3 通过案例分析基层政府安全生产监管存的问题及成因

　 近年发生的几例安全生产事故：

　案例 1

　2006 年 9 月 3 日 8 时 45 分，广州市番禺区钟村镇的松下•万宝（广州）压缩机有限公司在烧焊过程中 2 个 50 吨柴油罐（内存柴油共约 40 吨）先后起火爆炸，事故造成 2 名工人受伤（其中 1 人重伤），疏散车间工人约 200 多人。

　案例 2

　2007 年 8 月 18 日 19 时 20 分左右，广州红海人力资源有限公司外派劳务工孟保华（男，31 岁），在东方国际集装箱（广州）有限公司进行焊接操作时，违反安全操作规程，在没有开启保护装置（安全防护杆）的情况下，将身体伸进工位焊接集装箱角件时，被意外倒下的集装箱门框砸伤头部，经送万顷沙人民医院抢救无效，于 8 月 19 日 8 时 40分左右死亡。

　案例 3

　2008 年 3 月 20 日 3 时 50 分，番禺石基新桥螺旋桨厂发生铸造炉破裂，由于铜水溢出炉体，由于高温导致两人当场死亡。

　案例 4

　4 月 5 日上午 11 时 40 分，位于萝岗区开创大道的乐晶显示（广州）有限公司二期生产厂房内，广东保安消防机电装饰工程有限公司的 3 名施工人员在安装与生产设备相关联的消防设施过程中，对一段需要进行变更的长 3 米左右垂直布置的水管进行管道拆卸，因管道内留有少量气压试验的残存压力，冲出的气压使管道打到正在拆卸管道的施工人员的胸部，被立即送往红十字会医院，因伤势过重，经抢救无效死亡。

　案例 5

　2009 年 4 月 26 日凌晨 3 时许，广州市海宁兴达有限公司叉车司机焦保在用叉车搬运一铁架上车时，铁架从叉车上滑落，砸中路过叉车旁的搬运工周江见，事故发生后报 120 求救，当 120 赶到事故现场，证实该搬运工已死亡。

　目前，我国生产力发展水平相对较低，非公有制企业大多数规模小，生产工艺、技术装备落后，安全保障程度低。随着国民经济的快速发展，各类生产安全事故不断出现，给人民群众生命和财产安全带来威胁。特别是一些重、特大事故的发生，造成了严重损失。特别是基层安全生产监管，存在很多客观的制约发展的因素，因此很有必要分析基层政府安全生产监管存的问题及成因。

　3 3 ． 1 人们整体 的安全生产意识淡薄，安全生产宣传教育培训有待加强

　如案例 2、案例 4 所反映的情况，企业主及员工安全意识不高，资金投入不足，防护措施不够，员工违章操作，导致事故时有发生。主要原因：1、是员工本身的素质偏低；2、是企业用工没有进行岗前培训和体检，即招即用。另外，各类工程层层分包给无资质施工队、无资质施工人员，现场监管不严，管工不管安全，也是造成事故的原因之一。

　3 3 ． 2

　机构组织不健全，建立镇级专门的安全监察部门的做法有待推广

　 目前，相当一部分地区基层安全监管队伍建设不尽如人意，有些地方虽挂了牌子，建立了安全生产委员会办公室，却是“三无”：无专职安全监管人员、无专门办公场地、无通讯工具，法定的安全生产监管执法机构不明确，安全生产法律法规难以得到贯彻实施。分析3

　其原因是少数地方政府未把安全生产工作列入议事日程，未能按照安全生产“监管前移，重心下移”的工作要求。有的地方分管负责人把安全生产工作作为附带性工作；有的村级安全检查人员兼职过多，难以集中精力抓安全生产工作，从而导致事故隐患长期得不到整治，极易发生安全生产事故。如案例 1 所显现的就是一个例子。

　3 3 ． 3

　职责不明确，责任追究力度不够

　如今安全生产意外多数发生在个体私营企业。事故的主要原因是少数企业不重视安全生产工作，企业主安全意识淡薄，从业人员自我保护，自我防范意识差。在事故的责任追究处理时，少数领导找人打招呼，或以罚款代惩处，或大事化小，小事化了，最后不了了之。客观上，地方安全监管机构不是独立的机关法人，没有独立的行政执法主体资格。所以“腰杆不硬”、“说话不灵”。少数地方安全生产综合监管机构的权利和责任不明确，没有形成齐抓共管的工作格局，监管工作存在上紧下松、上急下不急，安全检查一阵风，风声过后又恢复的现象。如案例 3、案例 4，案例 5，该类公司就是由于工作力度不强硬，措施不力，致使接连发生伤亡事故。

　3 3 ． 4

　安全监管人员不足，执法查处力度不够

　 安全监管力量不足，监督管理有死角。有的安全监管人员严重不足，超负荷运转。现有人员中有的来自其他部门或单位，不熟悉安全管理业务，不懂得相关法律法规，有的不是在编工作人员，临时凑合应付，没有执法资格，而且人员普遍存在年龄偏大、知识结构不合理、法律素质较低的问题。加之，安全监管人员多为兼职，没有足够精力抓安全生产工作，形成兼职不负责，对存在的问题或视而不见或故意绕道，致使隐患和问题长期存在。由案例 1 所述可见，针对个别行业的特殊性，加强安全生产监督管理是安全生产监管工作的首要任务。

　以上当前基层安全监管工作中的突出问题，安全知识的宣传教育，基层安全监管执法队伍，各行业管理措施与制度等仍未得到完善，政府虽加强了对安全生产监管的力度和投入，着力建设高效的安全生产监管和执法体制。但从总体上看，存在的问题不少：一方面，现有体制呈现倒三角形的结构，即市、区（县）两级的监管执法力量严重不足。许多监管措施无法真正落到实处，监管效力大打折扣。另一方面，基层政府承担着第一线的安全生产监管职责，却不具备相应的执法权力。比如，按照现行法律规定，只有区（县）级以上政府的安全生产监管部门才享有行政处罚权，基层政府却无权对辖区内企业的安全生产状况实施检查，无权对企业违反安全生产法的行为作出处罚，只能向县级安全生产监管部门通报，由其作出决定。而在人员缺少、经费不足的情况下，区（县）级安全生产监管部门无法对数量众多的企业进行检查和处罚。即使区（县）级安全生产监管部门的人员和经费充足，也很难保证检查和处罚的及时性。前述规定虽然明确了乡镇政府的责任，但在实践中却没有取得很大的实效。而从依法行政的角度来看，有权必有责；反过来说，有责也应当有相应的权，乡镇政府在安全生产监管中的情况，恰恰表现为“有责无权”。这一悖论，是导致我国乡镇政府安全生产监管缺乏力度的重要原因。

　4

　4

　花都区狮岭镇的六年执法实践探索之路

　4.1 花都区狮岭镇概况: :

　 花都区狮岭镇位于广州的北部，是我国最大的皮具生产、销售中心和皮具原辅材料集散地，被誉为“中国皮具之都”，是首批广州市中心镇之一，全镇面积约 160 平方公里，常住人口 7.2 万，流动人口 11 万人，下辖 23 个村和两个居委，经过近 30 多年的不断发展壮大，现有从事皮具生产贸易的生产经营单位近万家，从业人员超过 10 万人，生产的各类中高档皮革皮具产品畅销全国，远销东南亚、欧美，年产值数亿元。国际性的皮革皮具行业盛会一年一度的狮岭（国际）皮革皮具节，更使狮岭声名远播，皮革皮具业成为狮岭走向世界的一张名片，经济发展一日千里。但是由于行业的特点和历史遗留的原因，当时我镇皮具生产企业普遍存在安全生产、安全防火条件先天不足，加上这些企业遍及城区和农村，村村办厂、户户经营，大都存在“一差二乱三不足”的情况，种种问题严重威胁着企业的生产安全，不仅制约着全镇安全生产状况的稳定，成为安全生产监管的重点和难点，也严重地阻碍着非公有制经济自身的经济发展。

　4 4 ． 2 狮岭镇佛山取经，举一反 三，逐个突破

　 为解决基层政府安全生产监管中的困境，花都区镇借鉴佛山市在非公有制企业中将安全生产监管重心下移的经验，迈出了创新的一步。具体而言，在花都区政府的认可下，通过行政委托的方式，由花都区安全生产监督管理局（以下简称安监局）将安全生产监管的部分职权委托给狮岭镇政府行使。这样既加强了基层安全生产监管执法力量，又使镇政府的执法获得了合法依据。如果没有这种合法性的依据，乡镇政府是难以发挥作用的。

　4 4 ．2 2 ． 1

　签订《行政委托书》

　2004 年 6 月 25 日，花都区安监局与我镇政府签订《行政委托书》，具体委托的职权包括：（1）代表安全生产监督管理部门派出安全生产监察员，组织或参与当地的安全生产大检查和其他类型的大检查；（2）负责辖区的安全生产监督检查。对企业单位的安全生产违法行为和事故隐患进行调查取证，依法作出当场纠正、限期改正和一定限额的罚款等行政执法行为。作出停产停业整顿和超出规定的罚款等行政处罚，必须报经区安全生产监督管理局按有关权限、程序审批后执行；（3）报告并监控辖区的安全生产违法行为和事故隐患以及安全生产事故，如期报送企业职工伤亡事故月报表；（4）按有关权限，组织或参与安全生产事故调查取证和处理；（5）协助开展注册安全主任、特种作业人员和危险化学品从业人员的培训工作；（6）宣传、贯彻安全生产的法律、法规和规章，落实各项安全生产整治工作；（7）负责《危险化学品经营许可证》以及易燃易爆危险化学品新建、改建和扩建项目的初审资料的收集上报工作；（8）委托方委托的其他工作。

　4 4 ．2 2 ． 2

　成立机构，完善装备

　根据委托，狮岭镇政府组建了安全生产监察中队，与镇安委办合署办公，实行两块牌子一套人马，隶属政府管理。由镇安监中队具体负责行使委托范围内的职权，对外以花都区5

　安监局的名义执法。安监中队成立时有队员 20 人，经过不断壮大，到 2009 年，已成立拥有 61 人的监察队伍，全部都经过培训考核取得安全生产监察员资格，并配备相应装备。分成 12 个监察组，每组负责一个责任片区，对辖区内重点企业和商户实行台帐式管理，并且负责联系几个村，对村级安全生产工作实行监督，三名副队长各负责管理两个组，中队长负责全面协调。对全镇辖区内的企业实行分区分片包干管理，责任到人，另外配备工作车3 辆，镇政府从 2004 年开始每年投入经费约 150 万元，2009 年，由于狮岭镇作为消防隐患重点整治单位，经费更增加拨款至 200 万，专款专用。不但保证了安全生产工作的顺利进行，亦切实落实了工作人员的待遇，大大地调动了工作人员的工作积极性，为安全生产提供了有力的保证。

　4 4 ．2 2 ． 3

　不断加强规章制度建设

　狮岭镇安监中队成立后，制定了多项内部工作制度，包括《安全生产检查制度》、《工作守则》、《监察程序》、《例会制度》、《奖惩制度》等，逐步规范了执法行为。安监中队成立以来，监管工作取得较大进展，全面加强了对全镇 5250 间企业（其中三层以上（含三层）单梯企业共有 2100 家，屋主住夹层企业 1242 家），4265 间店铺，2952 幢员工宿舍，煤气店 14 间，加油站 10 间，垃圾收购站 36 间，回力胶堆放场 12 间，烟花爆竹销售点 32 个。此外，狮岭镇按照企业安全生产及消防安全状况将企业分为 A、B、C、D 四个等级，建立企业消防安全档案，实行台帐式电脑管理，进行安全生产监督检查，坚持“日巡日检”与“周检月检”制度结合，突出重点，加强重点部位的超前防范。针对我镇部分小作坊企业只有一条楼梯和部分出租屋主住在夹层的两大比较突出的消防隐患问题，狮岭镇认真开展单梯企业和屋主住夹层企业的消防安全专项整治工作。通过对单梯企业的技术改造，加装固定逃生铁梯或楼与楼之间驾筑“天桥”，增设逃生通道，到目前为止，已装固定铁梯 2079 家，已完成总数的 99%，屋主住夹层企业已整改 1200 家，已完成总数的 97%。

　到 2009 年底止，在检查各类生产经营单位过程中，年均发出立即整改文书约 1722 份，限期整改文书约 5744 间份，停业整改文书约 533 份；对严重违反《中华人民共和国安全生产法》及《消防法》相关规定生产经营单位进行了处罚；对 135 间存在重大安全隐患且经多次提出仍屡教不改的企业实行停产、停业直至取缔的处理，及时消除安全隐患。

　4 4 ．2 2 ． 4 艰苦探索，成果丰硕，安全生产各项指标明显下降

　2004 年，发生安全生产死亡事故 2 宗，死亡 2 人，发生火警 90 多宗，火灾事故 10 宗，其中重大火灾事故 1 宗，死亡 7 人，伤 9 人，全镇火灾事故造成的经济损失达 250 万元； 2005年，火灾事故 8 宗，较 2004 年同期下降 20%；安全生产死亡事故 0 宗，较 2004 年同期下降 100%；经济损失 25 万元，较 2004 年同期下降 90%；2006 年狮岭镇共发生火灾事故 5 宗，经济损失约 45 万元，无人员伤亡；安全生产事故 5 宗，无人员死亡，经济损失约 5 万。而2009 年 1-6 月份，狮岭镇无发生安全生产死亡事故；火灾事故三宗，无人员伤亡。从各项指标统计看，狮岭镇安全生产形势持续好转，基层政府安全生产监管机制的创新更好地推动了经济的高速发展，得到有关上级的肯定，受到当地群众的一致好评。

　6

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　总结经验，基层政府六年探索，给我们的启示

　5 5 ． 1 基层政府既要具有安全生产监管的权力，又要具备安全生产监管的能力

　经济发达地区的基层政府，主要经济支柱是大量的乡镇企业。但是，许多乡镇企业由于规模较小、经营者的安全生产意识较差，安全管理投入不足，存在较多的安全隐患，这就加大了政府安全生产监管的难度。在当前县级政府安全生产监管力量相对不足的情况下，将监管的重心下移，发挥乡镇政府的作用不失为提高监管效率的一个重要途径。基层政府为了切实履行安全生产监管职责，首先必须具备相应的权力。与此同时，努力加强自身的监管能力。从狮岭镇的例子来看，其一方面通过行政委托的方式使镇政府具备合法的监管执法权力，另一方面又通过组建安监中队、制定工作制度等做法，切实加强自身的能力建设，从而较好地解决了基层政府安全生产监管的合法性和效能性问题。

　5 5 ． 2 基层安全生产监管既要建立严格的制度，又要抓好队伍建设

　制度是基础，依靠制度才能管人、管事。制度建设关系到安全生产监管的规范化。狮岭镇安监中队在执法过程中严格遵守现行各项法律规定，同时还在内部建立多项工作制度，使执法工作更为规范化。队伍建设关系到安全生产监管的各项措施是否得到落实。狮岭镇建立了一支人员充足、素质较高的安监中队，并配备必要装备，从而保证了执法的准确和高效。

　5 5 ． 3 基层安全生产监管既要加强领导，又要发动群众参与

　公共管理的重要特点之一是公众参与的程度高。在安全生产中，企业是责任者，政府是监管者，而公众则是参与者和受益者。狮岭镇党委、政府十分重视安全生产，加强了对安全生产监管工作的领导，并努力提高企业经营者和社会公众的安全生产意识，发动群众参与到安全生产管理工作中。狮岭镇安监中队在日常检查中，除了对违法行为及时进行处罚，还通过说服教育等方式提高企业和群众的安全生产意识，并为其提供安全生产的技术指导和相关信息。这些都体现了“以人为本”的安全生产管理理念。

　5 5 ．4 4 基层安全生产监管既需要自身的责任感，又需要国家从体制、立法等的支持

　基层政府的安全生产监管工作要取得成效，除了自身的努力之外，离不开国家的支持。国家的支持包括两个方面：一是在体制和立法上，国家应当明确基层政府的安全生产监管权力，保障其执法权限。二是在物质和技术上，国家应当加大对基层安全生产监管的投入，为基层安监人员提供必要的培训和技术支持，提高基层政府安全生产监管的整体水平。

　 7

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　完善基层政府安全生产监管机制的若干思考与建议

　6 6 ． 1 认识方面：坚持安全生产与发展经济的统一观

　搞好基层政府安全生产监管，首先要解决认识问题。长期以来，基层政府存在着片面追求经济发展、忽视安全生产监管的现象。中央提出以科学发展观统领经济社会发展全局，这对基层政府安全生产管理工作具有重要的指导意义。安全生产属于统筹经济社会发展的重要内容。贯彻科学发展观，就要树立“以人为本、安全第一”的安全生产理念，坚持安全生产与发展经济的统一。因此，基层政府应当改变忽视安全生产的思想，将安全生产监管工作纳入经济和社会协调发展的战略布局和总体规划中加以落实，确保辖区经济社会的全面、协调和可持续发展。在考核公务员政绩时，安全责任应作为重要的一条标准。

　6 6 ． 2 立法方面：完善相关法律依据

　从我国现行规定来看，基层政府安全生产执法权的法律依据仍不明确。依照《行政处罚法》的规定，行政处罚权的委托必须具备三个条件：必须有法律、法规或者规章上的委托依据，也就是说，必须有相关的法律、法规或规章规定某一行政机关可以将其处罚权委托给其他组织行使；所委托的处罚权必须在其所享有的处罚权范围内；受委托组织必须具备《行政处罚法》第十九条规定的条件。该条文规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”对照上述条件，基层政府安全生产监察队伍的执法实践仍存在困难：一是缺乏相关法律、法规或规章的委托依据，现行的安全生产法律、法规和规章均未规定安监部门是否可以将其监管职权委托给其他组织行使；二是受委托主体是否符合第十九条规定的条件。第十九条所规定的受委托组织必须具备条件中的第一项为“依法成立的管理公共事务的事业组织”，具体包括哪些组织呢？对此，法律及相关行政法规没有明确，理论界也存在争论。有学者认为，这一条件将行政机关排除在外，行政机关不能成为行政委托的受委托主体；但另一些学者则认为，对该条件应作扩张解释，受委托主体应包括行政机关在内。

　针对上述问题，现行法律法规中关于行政委托规定表达不明确。首先，应当在《安全生产法》及其他相关行政法规、国务院部门规章中增加相关规定，允许县级安全生产监督管理机构将部分安全生产监管职权包括行政处罚权委托给基层政府行使。在国家统一规定的指导下，广东省和广州市的相关条例中也可以作出类似规定。其次，关于《行政处罚法》第十九条第一项归于受委托主体的规定应当需要修改，或者允许作扩张解释，即不仅包括一般的事业组织，也可以包括某些执法的行政性组织在内。《行政处罚法》之所以要对受委托主体设定条件，主要是为了考察其是否具备一定的公共事务管理能力，如果不具备则不能成为受委托主体。而专门执法的行政性组织的公共事务管理能力不会弱于一般的事业组织。

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　6 6 ． 3 体制方面：扩大基层的执法权限

　县级以上政府所享有的安全生产监管职权主要包括：许可权、协调权、检查权、处理权和处罚权。而基层政府的权力并不明确。为使基层政府更好地履行安全生产管理职权，应当适当扩大其执法权限。尤其是经济发达地区的中心镇（狮岭镇即是一例），辖区内企业数量较多，安全生产监管任务十分繁重。只有适当扩大这类中心镇政府的执法权限，才有利于其履行监管职责。具体而言，上述县级以上政府的职权中，许可权按照《行政许可法》和《安全生产许可证条例》的规定，只能由省级政府享有；协调权、检查权、处理权和处罚权则可以由基层政府享有，以便于其掌握辖区内企业的安全生产状况，及时对企业的违法行为进行具体处理和负责实施。

　按照国家安全生产监督管理总局颁布的《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，可以由县级安监部门独立作出的行政处罚，包括警告、罚款、没收违法所得、责令改正和责令停产停业整顿五种。对于这五种形式的处罚是否都可以委托由基层安全生产监察中队行使，须作具体分析。该《处罚办法》第二十一条第二款规定：“对重大违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关证照、较大数额罚款和没收违法所得折合人民币三万元以上的行政处罚的，应由安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构的负责人集体讨论决定。”第二十六条规定：“安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构作出责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关证照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。《广州市安全生产监察条例》第三十五条规定：“依本条例作出停产、停业或处三万元以上罚款的行政处罚决定前，应告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，安全生产行政主管部门应组织听证。”责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关证照、三万元以上罚款和没收违法所得的处罚，对被处罚人的利益影响较大，因而规定了较为严格的程序。这些处罚形式似不宜委托给基层政府行使。据此，可以委托由镇政府实施的行政处罚，可以包括警告，三万元以下的罚款和没收违法所得以及责令改正。

　6 6 ． 4 具体方面：保证基层安全生产监管人员的编制及经费、装备

　为进一步提高基层政府安全生产监管的效率，上级政府还应当在人员编制及经费、装备上给予支持。首先，应保证基层安全生产监管人员的行政编制。狮岭镇安监中队的队员虽然经过培训取得安全生产监察员证，但 61 名监察人员中，只有仅仅一个是事业编制，因而未能取得真正的行政执法资格。安监中队只能由取得行政执法资格的队员带领其他队员成立一个执法小组实施执法，这就影响了执法的效率，不利于安全生产执法工作的顺利开展。适当增加安监中队的行政编制，使更多的队员可以取得行政执法证，从而提高基层政府安监中队整体的执法能力。其次，应加大对基层安全生产监管的投入，提供经费、保障物质和技术装备。狮岭镇成立安监中队时，经费和装备都是由镇政府自己拨给的。随着监管工作的全面展开，经费和装备不足的情况开始出现。尤其是一些具有较高技术水平的装备，单靠镇政府自身是无法提供的，需要上级政府给予一定的支持。

　 9

　结

　论

　“以人为本，安全第一”，这是安全监管的精髓所在，也是安全监管的本质要求。做好安全生产监管，就要立足现实，着眼未来。针对制约安全发展的体制、机制的突出问题，建立“安全发展”共识，抓好安全生产基础，推进机制进步、技术进步，提升本质安全水平，推动体制机制创新，切实加强安全生产法制建设，建立规范的安全生产法治秩序，构建安全生产长效机制，从而真正确保劳动者人身安全，促进国民经济和谐健康发展。

　 参考文献

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　[4] 方葆青．创新岗位职责制度，强化绩效管理[J].中国工商管理研究，2006（08）

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