对于云南省降低政府行政成本思考

　关于云南省降低的政府行政成本的思考 摘要：政府在公共管理过程中需要消耗一定的社会经济资源,由此产生行政成本问题。行政成本是一个反映政府管理效率和行政效能的重要指标。将行政成本控制到合理的水平已经成为各国政府共同的诉求。行政成本高企不仅会造成行政效率低下,公共资源浪费。也与我国政府正在构建的符合服务型、责任型和法治型政府要求的现代政府大部门体制相违背。本文结合行政成本的含义，主要分析了云南省政府行政成本居高不下的表现和原因，最后提出了相应的解决对策。

　关键词：云南省 政府 行政成本

　Thinking about the government administrative cost reduction of Yunnan Province Abstract: the government need to consume a certain social and economic resources in the process of public administration, the administrative cost. Administrative cost is a reflection of the government administrative efficiency and administrative efficiency is an important index. The administrative cost control to a reasonable level governments have become the common appeal. The high administrative costs will not only cause low administrative efficiency, a waste of public resources. It is building and our government with service, responsibility and law government demands of modern government system against. In this paper the meaning of administrative cost, the main analysis of the Yunnan provincial government performance and the causes of the high administrative costs, and finally put forward corresponding countermeasures. Keywords: Yunnan province government administrative cost

　目

　录

　一、行政成本的内涵 ....................................................................................................................... 4 二、我省行政成本过高现状 ........................................................................................................... 6 （一）表现 ............................................................................................................................... 6 1.政府机构和从政人员数量偏多 .................................................................................... 6 2.行政决策的失误成本较高 ............................................................................................ 6 3.行政执行中浪费严重 .................................................................................................... 6 4.行政管理费占行政成本的比重呈增长趋势 ................................................................ 7 （二）原因 ............................................................................................................................... 7 1.没有树立正确的行政理念与成本意识 ........................................................................ 7 2.预算与决策制度不健全 ................................................................................................ 9 3.绩效考评与问责操作不规范 ........................................................................................ 9 三、降低行政成本，提高行政效率的措施思考 ......................................................................... 11 （一）深化改革，转变政府职能，建立高效政府 ............................................................. 11 （二）建立科学决策机制，减少财政支出 ......................................................................... 11 （三）推行电子政务，实现办公现代化，提高办公效率，降低行政开支 ..................... 11 （四）建立科学绩效评估机制 ............................................................................................. 12 （五）强化预算约束，建立透明政府 ................................................................................. 13 1.在政府预算中细化行政成本支出 .............................................................................. 13 2.加强社会监督 .............................................................................................................. 13 参考文献......................................................................................................................................... 14

　 一、 行政成本的内涵 对于行政成本含义的界定,不同学者根据不同研究角度给出不同表述,有代表性的有:一是从履行职能角度,指“各级党政机关及公务员,在一段时间内为履行行政职能所耗费的各种费用总和”。二是从公共行政角度,指“政府为公众提供服务与公共管理中所投入人力、财力与物力等资源的总和”。三是从维持机构运行角度,指“一段时间内保证政府部门运行所产生的相关支出”。四是从公共管理角度,指“政府在社会治理或公共管理中对社会及公众带来的负面效应”。

　行政成本是衡量政府运行状况的重要指标,从不同考察视角可做出多种分类:第一，按照对政府产生影响时间,分为短期行政成本和长期行政成本。

　短期行政成本,指政府在行政过程中产生的可在当届政府任期内完全消化的行政成本。这部分行政成本支出是维持当届政府运营的成本,因此它的影响时间也只局限于当届政府任期,不会延续或作用到下届政府。短期行政成本具有周期短、容易核算和控制的特点,是具有一定刚性的行政成本。长期行政成本,指因为政府的行政行为所造成的影响社会经济发展,给政府和社会带来的影响时间要超过当届政府任期、直接性或是间接性的成本负担。这种行政成本具有周期长、潜伏性和后发性的特点。由于长期行政成本对当届政府任期的政绩影响较小,政府对这部分成本控制和治理的积极性不高。大部门体制的建设是一项长期的工作,因此政府应对长期行政成本投入足够的重视。

　第二，按照在行政组织结构上分布,分为层级递进行政成本和横向协调行政成本。

　层级递进行政成本,是指因为组织的层级过多,进而降低决策执行质量和实效,带来组织间信息传递成本增加和运行成本提高。层级递进行政成本同政府设置的层级数目有关,同内部工作人员数目或职位数量没有直接关系。横向协调行政成本,是指因为协调部门数量过多或者部门之间协调不畅而增加的组织横向协

　调成本。

　第三，按照行政效果同行政成本关系,分为有效行政成本与无效行政成本。

　有效行政成本是政府为达到预期的管理目标,正确开展行政活动所发生的成本。有效行政成本对新价值创造具有贡献,是政府部门为满足社会公共需求所必须付出的成本,是政府必要的行政成本。无效行政成本是政府部门在公共行政中所付出的超量成本,这部分成本没有转移到满足社会需求的公共产品创造中,也不能够创造出预期的社会价值,是对政府公共资源的一种浪费。大部制改革的实施就是要通过机构的整合降低无效行政成本,进而提高行政效率。

　 二、 我省行政成本过高现状 （一）

　表现 1. 政府机构和从政人员数量偏多 政府部门的数量多少和公务人员编制的大小是政府外在规模的直接体现,也是决定行政成本大小的重要因素。虽然政府机构改革也针对减少机构和工作人员做出了相关努力。但我省的政府机构的设置数量仍然显得偏多。机构数目众多,工作人员数量庞大,机构设置不合理,部门重叠和职能交叉等问题就不可避免的会存在,这在客观上使政府用于维持自身运转的行政开支增加。

　2. 行政决策的失误成本较高 行政决策是政府 展公共管理的前提条件。政府能否做出正确的行政决策,直接关系到行政活动能否收到预期效果,也决定随之而来行政成本的高低。然而由于原有政府体制下的决策权力高度集中,没有形成程序化和规范化的决策和监督机制,致使政府在做出行政决策会出现不必要的失误,造成重大经济损失。

　3. 行政执行中浪费严重 行政执行在行政管理中具有举足轻重的地位,也是落实行政政策的唯一途径。行政组织的执行情况,将直接影响到行政组织决策的实施效果。有研究表明,政府管理目标的实现,90%取决于有效的行政执行。而在实际的行政执行中,由于行政执行的监督机制不够健全,加之部分官员自利观念的存在,在执行上级布置的具体任务时常常忽略行政成本的投入情况,不少部门仍存在讲求排场、相互攀比的现象。同时由于政府消费的最终埋单者是公民,个别官员为突出其任期内的政绩,会不考虑长远效益盲目建设大规模的市政工程,或承办一些大型博览会和节日庆典工作。而且常常是一个领导一套方案,缺少长远的规划,行政执行难以得到有效衔接和贯彻,这种重复和无目的投资势必会造成政府资金的严重浪费。

　此外,作为基层部门的办事人员,在执行公务过程中也存在浪费现象。

　4. 行政管理费占行政成本的比重呈增长趋势 我省近几年来政府行政管理费用的快速增长令人担忧。在我国，不少地方财政支出主要用于承担财政供养人员的工资，以及向各类行政事业单位提供运转开支。行政管理费用的急剧增长已经引起了社会各界的密切关注。但是，随着经济发展水平的提高、现代办公技术手段的运用和社会分工的细化，行政管理支出方面的增长是正常现象，但不可忽视的是政府机构膨胀职能交叉、开支追求高标准等所引致行政管理成本急剧增长。

　（二）原因 1. 没有树立正确的行政理念与成本意识 政府作为公共管理主体,其实际运行和效能发挥必须依靠具体的公务人员来完成。公职人员的价值取向、行政观念和认知能力都会对政府管理活动所产生的结果和行政成本产生重要影响。

　第一，官本位观念和人治行政文化存在。

　多年来政府机构的直线职能体制,营造了根深蒂固的“官本位”观念。表现在具体的行为上就是唯上级领导是命。置公众利益和公民的感受于不顾,缺乏为民服务的意识。部分公职人员认为自己的政治前途和职位的升迁荣辱都掌握在上级领导手中,取决于自己同上级领导关系好坏,而不是社会公众手中。即使做执法为己,寻租设租等危害公共利益行为,也不会动摇其自身职位。他们的职业追求是如何维持好同上级领导关系,无心将精力投入对业务能力提升和提高为民服务水平,这为寻租和腐败行为发生、行政成本的膨胀埋下隐患。同时对大部制改革在机构内部的开展与有效落实起到阻碍作用,某种程度上加大了改革成本。

　行政文化对政府执政理念起到潜移默化的影响,决定公务员能否认同所属行政组织价值追求并将制度规则内化为一种自律行为。特别是对于大部制改革后新组建的部门,能否形成具有凝聚力和服务意识的组织文化将决定着新部门和内

　部人员能否发挥最大的合力。传统的政府管理体制是一种以政府为本位的政府管理的集权化模式,形成了 “人治”为特征的行政文化。在“人治”为特征行政文化影响下的官员认为政府是社会公共事务的唯一的管理主体,公民没有选择的余地。因而可以依据个人偏好实施治理,法律法规对其缺乏硬性约束。这就使得一些官员在做出相关决策时会从利己角度出发,而忽视政府和公众全局利益。

　官本位思想和人治行政文化的存在不仅使公务员缺少服务公众的意识,更谈不上形成行政成本的控制意识。

　第二，节约行政成本的观念不强。

　促使大部内的公务员形成行政成本的意识,这是大部门制有效构建和良性运行的必要条件。公务员是履行政府职能的基本个体,他们的行政观念会通过影响其具体的行政行为质量来影响行政成本的高低。在行政任务的执行过程中,公务人员如果不能秉持正确的观念,那么即使有再科学的决策、再优良的环境也是枉然。在传统的小部门体制下,政府实施的是缺乏节约行政成本观念的官僚指令式、自上至下的管理。政府部门通常也只注重布置下去的任务是否能够按时完成,而忽略为完成任务耗费行政成本的多少。

　造成这种现象一方面是因为政府不是经济实体,政府活动的一切费用都可以通过公共权力强制征税的方式转嫁给社会。政府行政过程中投入与产出缺乏紧密的联系,使政府不会像企业一样追求成本收益最大化,客观上减少控制行政成本的动力。另一方面是由于政府在公共服务提供方面具有相当的垄断性,不存在其他社会组织可以与之竞争和可能遭受破产的压力。公民对其所接受的公共服务讨价还价能力差,更难对公共服务及其提供过程进行抵制。因此,政府部门也就不存在提高服务质量、节约行政成本的倾向。如果这些观念性的问题得不到及时纠正,不但会削弱大部制改革的实际成效。同时还会造成个别部门和工作人员由于盲目追求大部制改革的短期成果,而忽略对改革过程中行政资源耗费的控制,以至在改革后会出现用于政府改革行政成本的消耗与改革所取得的成效得不偿失的问题。

　2. 预算与决策制度不健全 第一,公共预算编制不够细致完整。政府的公共预算没有将预算指标细化到具体支出项目和环节,政府部门公 “三公经费”为代表的行政成本支出也基本停留在预算科目的类、款,并没有落实到具体支出项目,在一定程度上制约人大代表对政府预算监督审查作用。

　第二，行政决策制度不完善。

　首先，公共决策科学性不够，公众和社会团体参与决策的渠道不够畅通。容易造成行政决策只是停留在政府内部的封闭式循环,决策信息很难实现在政府部门间及同外部的互通,开放度和透明度不高。其次，行政决策中个人和集体责任划分不清,一旦出现重大决策问题责任主体和责任归属难以界定。最后，行政决策的监督方式有待改进。行政决策监督主体分工不明确,重复监督和监督缺位的现象时有发生,而同体监督又大大削弱监督力度；监督渠道不畅通,社会监督、公民监督不能有效发挥作用,决策仍为“强国家一弱社会”的决策模式。

　3. 绩效考评与问责操作不规范 第一，行政绩效考核操作不合理。

　行政绩效考核的目标就是要通过对高质量产出的追求,降低政府相对的行政成本。行政绩效评估是权衡大部组建后人员和组织工作效率,强化大部制改革对政府行政成本的质量控制的重要途径。目前我国对政府和公务人员的绩效考评,行政成本并没有作为重要的评价内容被纳入其中。使得政府行为缺乏控制行政成本的目标结果约束,客观上缺乏降低行政成本的外在压力,多数部门仍以高消耗和高膨胀的科层结构模式运转。首先,在考评内容上,缺少对行政成本使用情况的考量。其次,在考核方式上,目前主要以由上至下的政府内部考核为主。通常是上级对下级部门和人员考核为主,而不是由公共服务直接受益者考核。加上绩效评估指标不完善,缺乏客观科学评估标准,无法进行公正科学的评估。不少部门绩效评估只是流于形式,仅起到间接约束的效果,无法对控制政府行政成本

　发挥直接约束作用。第三,在考核结果上,绩效考评结果没能同政府预算和公务员政治前途挂钩,相关机构和人员关注度不高。低素质的人员占据有限的公务员编制,使得政府产出质量不高,加剧行政成本上升。

　第二，缺少对行政成本责任的问责。

　目前我国对于政府部门和公务人员的行政成本责任落实及问责机制还不是十分完善,一方面由于政府公共产出是一种非市场产出,很难以市场价格对其准确计量,对行政成本具体控制额度的责任很难落实。政府部门行政成本投入与公共产出相脱节,使得行政资源配置呈现出低效率。另一方面政府部门所处的特殊地位,使得只能对一些造成行政成本重大浪费的人员进行问责,没有形成常态的行政成本问责制度。缺少责任限定的权力行使必然会导致个别部门和人员对公共资源使用不会顾及太多,只要不是浪费十分严重,造成极坏的影响,上级部门是不会追究到任务具体的执行人的责任。久而久之,便会形成公务人员对行政成本浪费的漠视态度。

　三、 降低行政成本，提 高行政效率的措施思考 （一）

　深化改革，转变政府职能，建立高效政府 要理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。充分发挥市场、企业、社会组织的主体作用，使政府职能真正归位到“经济调节、社会管理、公共服务和市场监督”上来。市场机制能发挥积极作用的领域, 政府要尽量弱化影响。政府再也不能无处不在、无所不能、无事不为, 要大力培育社会中介机构, 在提高社会自我管理与自我组织能力的基础上, 将不应由政府承担、包揽的社会职能逐步交由市场、企业及社会中介组织以商业运作原则经营, 从而为政府“消肿”、“减负”, 实现降低行政管理成本和提供完善公共服务的双赢。

　（二）

　建立科学决策机制，减少财政支出 改进决策评价机制。决策评价机制不完善是造成行政决策失误的原因之一,常常疏于对决策科学性和可行性进行评价,就直接执行决策方案。改进决策评价机制要做到：一是要建立合理的行政决策评价指标。对行政决策制定、执行和决策效果设定相应的评估指标。可将决策目标合理性、决策执行规范性、决策受益程度等作为重点的考察指标,从多角度对可能影响决策的因素总结并设定指标。其次，要建立决策责任追究机制。要科学的界定各级政府和部门的管理权和决策权。在不同管理层级间横向和纵向上合理划分决策权,厘清行政决策责任的归属。同时要积极探索相对集中的决策权模式,打破部门中存在职能重叠交叉、力量分散的决策格局,做到一个部门决策一项事务,防止政出多门的出现。

　（三）

　推行电子政务，实现办公现代化，提高办公效率，降低行政开支 在传统政务活动中，信息的传递主要沿用公文的上报下发和各种形式的会议，环节多、耗时也耗力，造成了“文山会海”等不必要的行政资源浪费。电

　子政务可以改变政府向社会公众提供服务的方法和方式，简化行政运作环节和程序，节约原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力，提高对公众意见和需求的反应速度，从而有效地降低行政管理成本。

　虚拟办公、无纸化传输的应用，以及政府部门之间跨部门、跨地区的信息交换作业，公务活动的连线办公，电子邮递、办公自动化、公文电子化等，都可以大大减少行政人员的办公费用和公文处理费用；减少了交通费、信息费、纸张费等可控成本；电子政务的发展,使管理者在任何时候都可得到广泛、丰富、廉价的信息,并且可以通过网络便利地使政府内部层层参与决策、人人参与决策,社会公众和有关组织也可以利用便利的互联网自由地发表见解和看法。在这样的情况下将大大改善决策者的有限理性,提高决策的民主性、科学性和合理性。一方面可以减少决策程序中的决策成本,另一方面可以减少决策错误可能产生的相关行政成本。

　（四）

　建立科学绩效评估机制 建立科学绩效评估机制, 将行政成本纳入政府绩效考核。以往对政府部门和公务人员绩效考核仅从工作成果角度出发,而忽视完成任务所消耗行政成本的效益情况。政府官员为完成任务,往往不计行政成本多少,造成公共资源浪费。正确政绩观的根本应体现为民和务实,为民是要使人民群众成为评判官员政绩主体,将政府工作是否为民带来福祉作为政绩考核最终依据。务实是评价官员工作所取得的政绩是否本着切实降低相关成本为初衷,为民众谋取实际的利益。因此,要将行政成本控制水平作为一个重要的衡量因素纳入绩效考核之中。在绩效考评形式上。以往的绩效考评基本上都是部门内部考评和年终考评。同体考评的弊端是在考评过程中可能会出现舞弊行为,年终考评也只是固定时点考评,对政府日常行为难以掌握。因此要坚持内部考核、专家评价与公众评议多方参与,实现定性与定量评估,平时与定期评估相结合的绩效考评方法。也可考虑准入一些专业行业组织对政府绩效进行异体考评,使绩效考评不仅局限于年终考核,建立

　经常性的动态评价和回馈机制。

　（五）

　强化预算 约束，建立透明政府 1. 在政府预算中细化行政成本支出 政府预算是控制行政成本的关键,硬化政府预算约束是控制机构和人员编制,从源头上降低行政成本的措施。预算编制是预算过程的首要环节,因此要在预算编制上做到细化行政成本。这既是政府行政支出透明化的体现,也是发挥社会监督作用的客观要求。一方面,在预算编制时,可考虑在原有预算科目下增设明细项目。预算编制部门要对部门收入和支出变动情况作出精确预测,在此基础上提出预算收入与支出计划。支出项目要细化到具体事项,包括公共部门经费支出的用处、具体数额等在由部门提交给人大审查的部门预算之中都应该有详实的呈现。建立预算编制的责任约束和问责机制,厘清部门中预算编制与执行责任。

　2. 加强社会监督 完善社会监督上,要强化社会各界对预算监督作用。政府要做到预算公 的细致透明,为公民及有关机构监督提供参考依据。需要政府畅通与公众的交流渠道,允许新闻媒体等对政府部门预算编制及执行情况跟踪报道,让更多社会力量加入政府预算监督中。公民要提高自己的知识素养,对政府预算情况能够掌握,对个别地方政府在预算执行中的不合理行为能做到及时反馈和举报。还要注重发挥会计、审计等行业协会和非政府组织 作用,以更加专业监督角度,站在更公正的位置对政府预算实施监督,使公共预算在实质上成为改进政府管理公共选择的过程。

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　致 谢

　本次论文是在导师的悉心指导下完成的。导师的渊博专业知识和严谨的治学态度，精益求精的工作作风，诲人不倦的高尚师德，严以律己、宽以待人的崇高风范，朴实无华、平易近人的人格魅力对我影响深远。不仅使我树立了远大的学术目标、掌握了基本的研究方法，还使我明白了许多待人接物和为人处事的道理。本论文从选题到完成，每一步都是在导师的指导下完成的，倾注了导师大量的心血，在此向我的导师表示崇高的敬意和衷心的感谢。

　其次，感谢我的父母默默的关心和付出，我一直知道，父母永远是我背后最坚定的依靠。真心的记得那些曾给予我帮助的人们，我也会尽力去帮助那些需要帮助的人。

　最后，感谢母校的的同学和朋友给予我的帮助，在此，我衷心祝愿你们在以后的工作和学习中身体健康、事事顺利，更上一层楼。

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