土地“三个一”经营管理模式分析

　　摘 要：十七届三中全会的决定，就农村土地而言，提出了按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善和实施成本导向型、收益导向型、功能导向型等三种主要土地经营模式。最大限度地推动土地资源以一定数量转化为资产，最大限度地发挥土地的增值效率的发挥，在这里分别形成有独特的背景、特点和影响。文章通过对这三种城市土地经营类型的比较分析，得出功能导向型是城市土地经营发展的必然方向，进而分析实现功能导向型土地经营应满足的要求。
　　关键词：城市土地经营类型 成本导向型 收益导向型 功能导向型
　　中图分类号：F293 文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914（2016）02-088-03
　　一、河南省登封市政府对城市土地的经营和管理提出了“三个一”的构想
　　所谓“三个一”的构想就是一个渠道进水（政府统一征用、收购和回收土地）；一个池子蓄水（政府统一储备土地）和一个龙头放水（政府统一供地）。并作出了“五个一”的规定：统一规划，统一收购，统一拆迁，统一出让，统一资金使用。城市土地实行高度集中管理，使政府真正成为土地的垄断者。
　　登封市的这项改革经过多年实践，取得了良好效果。一是规范了城市土地市场。通过土地储备体系的建立，政府掌握了城市土地的统一收购权和垄断供应权，使政府能够把分散的土地重新集中起来，使城市土地的批发权牢牢掌握在政府手中，不仅可以确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头批地、越权批地等现象的发生，而且能够有效调控土地供应的规模和节奏，加大以招标、拍卖方式出让土地的力度和范围。二是增加了政府对城市基础设施建设的投入。过去由于土地市场运行不够规范，大量应归政府的土地收入流失到有关单位和个人的手中。建立城市土地储备制度以后，由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐形市场和灰色交易，防止国有土地资产流失。三是优化了城市土地利用结构。在企业自行招商和存量土地分散进入市场的情况下，城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理，旧城改造中也会造成许多盲点和难点，影响城市形象和面貌。在这里根据登封市的土地管理和经营经验分析有三种模式可以借鉴。
　　二、土地经营和管理的“三个一”模式
　　1.成本导向型管理模式。成本导向型土地经营就是政府试图降低经济系统的运行成本，通过行政手段降低作为城市生产和生活载体的土地的价格。这种城市土地经营方式以降低城市企业的生产成本和家庭的生活成本为最终目的。降低企业的生产成本表现在以低地价吸引企业和国有企业改制中以低地价转让企业的土地资产两个方面。降低家庭的生活成本表现在以低地价提供住房建设用地，目前我国主要的成本导向型住房土地经营形式是经济适用房的建设。这两种成本导向型土地经营方式最大的差别就是内在激励不同：地方政府采用低地价吸引企业投资的目的是促进本地区经济发展和政府财政收入的增加，但是这种方式损害了土地所有者的利益，受到中央政府的限制；中央政府采取低地价供应保障性住房的目的是促进社会公平，但这种方式减少了地方政府的收益，地方政府缺乏积极性，中央政府和地方政府对这两种土地经营方式的不同态度，决定了成本导向型土地经营的低效率。
　　（1）土地的低价性。成本导向型土地经营中土地的价格低于正常交易价格，比如提供经济适用房建设用地免交土地出让金，还有低地价招商引资，土地的价格被人为地降低了。这时土地价格不足以弥补土地的开发成本，不仅浪费了土地资源而且也扰乱了土地市场。
　　（2）政府对土地价格的直接干预性。在土地市场化程度比较高时，一般通过城市规划等行政因素间接影响土地价格，而成本导向型土地经营中，政府直接利用行政权力或无偿划拨土地或低价出让土地，这种直接干预导致了土地收益的流失和寻租行为的产生。
　　（3）后果的滞后性。在成本导向型土地经营中，当前的经济活动所产生的后果要经过一段时期才能显现出来，当期政府为了追求短期效益利用行政手段降低了土地价格，所导致的耕地向建设用地单边转移的问题，在短期内不会引起社会的警觉，因此危害性是极大的。
　　本文重点分析成本导向型土地经营方式中以低地价提供住房建设用地的主要形式，即以免交土地出让金的方式提供经济适用房建设用地这种土地经营方式的效率。经济适用房是政府以低价向中低收入家庭提供的保障性住房。这种低价主要来源于：政府提供划拨土地、限定开发商利润、享受房地产开发经营过程中的许多税费优惠。
　　以不缴纳土地出让金的方式取得土地使用权，降低住房建设成本，这种补贴方式和政府直接将货币补贴给消费者相比效率是低下的（见图1）。
　　X轴（横轴）为消费住房的数量，Y轴（纵轴）为消费住房以外其他商品的数量，无差异曲线U1和U2表示消费者对不同商品组合的满意程度。AB、AB’’、A’B’分别表示消费者预算线。AB与低水平的无差异曲线U1相切于E点，表示在既定的收入水平和均衡价格下，购买OX1数量的住房和OY1数量的其他商品，消费者能得到最大满足。AB’’和无差异曲线U2相切于G点，A’B’和无差异曲线U2相切于H点。
　　在政府没有制定经济适用房政策的时候，消费者预算线是AB，消费者购买住房数量是OX1。显然这个购买住房的数量相当低，很大一部分人的住房需求得不到满足。因此政府开始制定经济适用房政策，给消费者补贴。这个补贴分为暗补，即无偿划拨土地，通过降低地价来降低房价，达到消费者可以承受的水平；明补，即直接把补贴金发放给中低收入者，让他们自行到住房市场中寻找可以承受的住房。我国目前的经济适用房建设主要采用第一种方式。当政府划拨土地时，相当于住房价格下降，其他商品价格不变，这时预算线绕A点转动，变成AB’’。消费者购买的住房数量由OX1增加为OX3。这个变化是由收入效应和替代效应共同作用引起的。把AB’’平移到LN，也就是使消费者的货币收入减少，在该收入水平下能维持与原来相同的效用水平，LN和U1相切于F，对应的X1X2就是替代效应，那么剩下的X2X3就是收入效应。

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