[推进城乡居民社会保障体系科学发展]覆盖城乡居民社会保障体系基本建立

　　要使社会保障体系覆盖全体城乡居民，必须突破来自经济、社会、文化、制度及组织管理服务能力等方面的制约。 　　 　　党的十七大报告将“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享有基本生活保障”作为改善民生的六大基本任务之一。提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”
　　要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享有基本生活保障，关键还是在农村。可以说，要使社会保障体系覆盖全体城乡居民，推进城乡居民社会保障体系建设，必须突破来自经济、社会、文化、制度及组织管理服务能力等方面的制约。
　　推进城乡居民社会保险体系建设，必须坚持夯实“三个基础”，充分发挥制度的“两个合力”，努力形成一个全民共建共享的格局，才能更好地推进城乡居民社会保障体系科学发展。其中，“三个基础”是指保持财政投入的可持续、坚持统筹城乡一体化、组织服务网络的规范化；“两个合力”是指以社会保险制度的吸引力和强制力相结合。简单地说，就是要以“财务可持续、城乡一体化、组织规范化”为基础，使制度“吸引力”和“强制力”相结合，努力形成一个全民共建共享的格局。
　　可持续。即要明确政府财政责任，加强财政投入，为制度可持续发展提供稳定财力保障。
　　就社会保险事业中政府财政责任来看，主要有以下三个方面：一是为社会保险组织服务网络提供公共基础设施建设和正常运行管理经费；二是扮演“担保人”角色，必要时通过财政补贴弥补社会保险费收不抵支部分，为制度可持续发展提供坚强后盾；三是政府作为雇主为其雇员分担社会保险费。就我国来说，除以上外，国家财政还需承担起制度改革成本责任，逐步明确改革前旧制度下老职工养老金欠账的历史责任。笔者认为，理顺以上国家及各级地方财政责任，对于推进基本养老、基本医疗保险制度广覆盖，实现两项基本制度自我可持续发展至关重要。一是有利于明确政府作为组织者和管理者的角色定位，避免将国家成为完全责任主体。二是有利于增强社会保险筹资刚性和财政投入机制的规范化、制度化，为制度可持续运行提供稳固基金来源。当前我国政府承担责任方式是即通过财政预算的转移性支出项目来完成，未设立单独的社会保障预算，财政拨付容易受到整个财政收支状况影响，尤其是地方财政欠缴社会保险费情况普遍而严重。三是将政府财政责任由暗转明，有利于增强国家、企业、个人三方筹资责任的透明度，从而增强制度的吸引力。四是明确各级财政对社保这一公共事业所需承担的责任还有利于理顺社会保险管理体制，加强经办机构及其能力建设，为推进制度覆盖城乡提供坚强的组织基础。
　　一体化。即要坚持统筹城乡一体化发展，逐步扫除城乡二元经济、社会结构性障碍。
　　推进覆盖城乡居民社会保障体系面临的最大障碍是城乡二元经济、社会格局下多发难题引起的，尤其是农村与城镇间的收入差、身份差及劳动就业方式差，使得当前甚至很长一段时间内无法建立公平、对等的城乡一体化社会保障体系。二者随着统筹城乡一体化发展而逐步制度并轨是必然趋势。在当前分层次渐进覆盖思路的指引下，滞后的城乡户籍制度改革加剧了社保关系转移难度，严重制约了社保制度覆盖城乡居民的推进步伐。加快统筹城乡一体化发展步伐，积极调整户口迁移政策，建立城乡统一的户口登记制度；以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为落户条件，以落户条件取代计划指标，逐步消除城乡户籍身份障碍，为城乡居民社保一体化扫清障碍。
　　规范化。即要进一步加强和规范社会保障管理体制和网络服务机构建设，形成统一、规范、简明的业务经办规程，不断组织服务网络机构服务能力和业务经办效率。
　　建立覆盖城乡居民社会保障体系离不开统一、规范、简明、高效的社保经办管理机构和服务网络。但长期以来，我国社会保险经办管理体制一直没有理顺，各级社保经办机构职能、机构设置“五花八门”，各级机构能力水平、服务效率参差不齐，严重制约了事业进一步发展，也是导致我国社保制度统一难、统筹层次提高难、社保关系转移难等诸多难题的体制性障碍。加上信息系统建设的滞后，技术服务手段低，更加剧了人手的严重不足。以贵州为例，全省各级社保经办机构虽基本按“五险合一”模式建立，但各级机构、职能、规格参差不齐，差异巨大：有的单列医疗保险经办机构且名称就有三种不同称谓；还有的区县按险种分设养老、医疗、失业、工伤和生育五个“管理中心”；机构内部有的按流程设置职能处室，有的按险种设置，严重制约了全省机构能力、人才队伍建设，各级业务工作、提高统筹层次的推进工作也很难开展。统一的管理体制、组织机构和办事流程，是建立统一的信息化管理服务平台的前提基础。贵州在信息化建设方面，也由于财力不足，缺乏统一安排，各地“金保工程”建设良莠不齐，大大制约了各地社保的发展进程。因此，必须进一步理顺经办机构管理体制，加强财政对社保服务网络尤其是基层经办机构规范化建设的投入，打造一只专业化、信息化、规范化的经办队伍，落实推动覆盖城乡居民社会保障体系建设。
　　吸引力。即对部分特殊群体实行“低门槛”政策，增强社保制度对相对低收入群体的吸引力。
　　所谓“低门槛”，是近年来一些地方在征缴扩面工作过程中对新参加养老保险的乡镇企业、城镇灵活就业人员、个体工商户、农民工等特殊群体在缴费费率上实行“低标准准入”的优惠做法，在具体实践中各界存在一些争议。但笔者认为“低标准”不是应不应该的问题，而是应如何确定“低标准准入”对象的问题。我国城镇社会保险缴费费率，因政府未明确老职工历史欠账责任而使其不可避免地背负着制度改革前国有、集体企业历史欠账包袱。在当前既定费率标准下，对部分特殊群体实行“低门槛”优惠政策，既有利于社保“扩面”，又有利于对部分特殊群体形成优惠倾斜，促进社会公平。当前推进我国“城保”制度全覆盖的关键在于非公有制经济劳动者，其中广大灵活就业人员、个体工商户、农民工更是难点。对这些群体难以强制，应主要采取降低缴费“门槛”，增强制度吸引力的政策。因为这些群体大多数收入相对较低且不稳定，缴费能力相对较低，而社保缴费基数又不反映其收入水平，随着“在岗职工平均工资水平”的刚性增长，社保缴费“门槛”越来越高，实行“低门槛”优惠政策，有利于吸引他们进入制度保障。至于“资金流失问题”也不必担心，我国当前基本养老保险制度待遇计发办法的激励效用十分明显，优惠政策覆盖群体中，有缴费能力的劳动者自然会争先选择较高缴费档次以期未来较高保障。
　　强制力。即要不断完善社会保障法制建设，增强社会保险制度强制力。
　　社会保险制度的吸引力能够积极调动劳动者为维护自身利益而主动提出的参保需求，但政府和用人单位因为涉及自身利益并不会完全自觉地承担相应责任，因此，完善的社会保险制度必须通过法律意志予以平衡参保主体各方责任和利益、明确各方权利和义务。当前我国社会保险领域存在的诸多问题，如对各方主体责任约束力不强、基金筹措强制力不足等，都迫切需要通过立法予以解决，这就必须明确国家、用人单位及劳动者各方应承担的责任和义务，及其应享有的权力和利益，尤其是应明确政府对维护社保制度正常运行应当承担的公共财政责任以及由社保制度变革所引起的老职工历史养老金欠账责任。其次，社会保险立法还必须充分考虑各项制度的适用范围，以满足分层次、渐进式地推进覆盖城乡全体居民的需求，如对城镇基本养老、基本医疗制度覆盖范围，应适当划分层次，对用人单位及其劳动者，必须明确强制性，拒绝其自由参与和自主选择行为；对城镇灵活就业人员和农村居民基本养老保险、城镇居民医保和新农合等特殊群体或困难群体则主要靠制度吸引力将其自觉吸引进来。第三，必须通过立法构建起完善的社会保险基金安全监管及投资运营机制，防范和避免基金管理风险和贬值风险，确保基金安全的同时实现保值增值。
　　共建共享。即要深入开展社会保障思想战略宣传和教育，加强国民尤其是针对民营企业及农村居民社会保障主体意识，调动自觉参保、自觉护保的积极性。
　　社会保障是一项涉及全体国民的系统性工程，不仅需要一支勤于创新、甘于奉献、热爱社保事业的经办队伍，更需要充分调动和发挥全体国民热情参与、主动监督的积极性、能动性。必须清醒地认识到，当前我国推进覆盖城乡居民社会保障体系建设是在我国经济社会结构发生巨大转型、文化价值观日益多元化的大背景下发生的，推进过程中必然要面临巨大的思想、文化观念上的障碍。当前我国“城保”制度在建设过程中所遇到的很多问题都是由于缺乏宣传或者宣传不到位而使国民对产生诸多误解而造成的。譬如将社会保险理解为“买卖”关系，简单地认为社会保险制度是“劫富济贫”等认识普遍存在。在城镇尚且如此，推进覆盖农村居民情况将更加复杂。因此，必须继续深入地开展社会保险政策和思想意识方面的宣传、教育，并把这项工作作为一项长期而重要的基础性工作，采取分层次、有重点战略宣传方针，科学地开展宣传，着重加强对私营企业及其职工、城镇灵活就业人员、广大农村居民的开展宣传和教育，培养塑造国民理性地树立健康的社会保障主体意识，营造良好的社会舆论范围，调动国民自觉参保、自觉护保的积极性。（作者系省社会保险事业局局长）

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