行政赔偿制度的意义【我国行政赔偿制度存在的主要问题及完善对策】

　　[摘 要]《国家赔偿法》的颁布标志着我国行政赔偿制度的完全确立。但由于历史、现实诸多因素,行政赔偿制度在赔偿原则、赔偿范围、赔偿标准、赔偿程序、追偿程序等诸多方面还不够完善。为适应实践的需要,行政赔偿制度应着力从这几个方面进行改革。
　　[关键词]行政赔偿 归责原则 行政程序
　　[中图分类号]DF3?[文献标识码]A?[文章编号]1007-4309(2010)07-0171-02
　　行政赔偿是指国家对行政机关、法律法规授权组织及其工作人员的职务行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益所造成的损害,依法给予赔偿的法律制度。
　　1995年《国家赔偿法》的实施标志着我国行政赔偿制度的最终确立。十年以来,该法对于保障行政相对人的合法权益、落实行政责任起到了重要作用。但由于历史、现实诸多因素,该法尚不完善。现主要针对我国行政赔偿制度存在的问题及完善对策进行探讨。?
　　一、我国行政赔偿制度存在的主要问题?
　　(一)行政赔偿原则过于单一
　　我国行政赔偿适用违法归责原则与宪法的相关规定保持一致,操作简单明了,但略显单一,不足明显:
　　1?“违法”认定模糊,没有明确的操作标准,弹性大,增加了许多不确定性,在具体操作中容易引起歧义。
　　2?单一的违法归责原则难以适应丰富的行政法制发展实践的需要。在实际操作中遇到的公共设施设置、管理瑕疵致损的赔偿问题以及行政裁量权滥用问题等无法得到有效的裁决。
　　3?违法原则难以解决共同侵权等情况下的责任分担问题。当出现多个行政机关共同侵权的情况,或受害人本身也存在过错,或公务人员本身存在故意或重大过失时,无法分清各主体之间责任分担的比例。
　　(二)行政赔偿范围过于狭窄
　　我国现行行政赔偿范围狭窄,仅局限于侵犯人身权和财产权的违法行为。在实际操作中还有大量的灰色地带无法裁决,也找不到相应的依据。
　　1?公有公共设施设置、管理瑕疵引起的损害。不予赔偿的理由是,我国铁路、邮政等公用事业正趋于企业化,不再具有行政职能。
　　2?规范性文件违法造成的损害。
　　3?行政裁量明显不当引起的损害。按照我国现行立法的规定,行政裁量“不当”不属于“违法”,因此这部分的损害不属于行政赔偿范围。
　　4?违法的内部惩戒行为引起的损害。一般认为行政机关对工作人员的奖惩、任免决定属于内部行政行为,不具有可诉性。
　　(三)行政赔偿标准过低
　　《国家赔偿法》关于行政赔偿的标准的规定虽然比较具体,且有一定的可操作性,但标准过低已是不争的事实。集中体现在两个方面:
　　1?精神损害被排除在行政赔偿范围之外。一个裁决发生时,受害人总是对精神损害赔偿不够满意,仅是对物质损害进行赔偿不能满足受害人的精神需求。因为精神损害的平复过程更漫长,需要的补偿也远远大于物质上的损害。如果只对物质损害进行赔偿,精神损失谁来补偿。
　　2?只对直接损失进行赔偿,间接损失不列在内。这会造成受害人的利益无法得到全面的保护,有疑惑也不知道到哪里去寻找相关的法律依据。
　　(四)行政赔偿程序不够合理
　　我国现行行政赔偿程序的模式以限制赔偿请求人获得赔偿为立足点,赔偿请求人请求行政赔偿需支付太多的人力、物力及时间成本。表现如下:
　　1?赔偿请求人先向赔偿义务机关提出赔偿请求,经其先行处理之后方可进入实质性索赔程序。这一程序违背了“自己不能作自己的法官”的程序公正原则。实践表明,赔偿义务机关一般不会主动承认并纠正自己的违法行为。
　　2?受害人对于先行处理程序没有知情权。这样导致受害人在处理过程中完全处于被动,受害人是否能够得到补偿,补偿的数额是多少,都是由赔偿义务机关单方决定的。
　　3?《国家赔偿法》没有设置赔偿义务机关对赔偿请求人的请求迟迟不作处理所应当承担的责任。赔偿请求人的请求在时间上得不到保障。?
　　二、完善我国行政赔偿制度的对策?
　　(一)确立多元化的归责原则
　　参照国外经验,大多数国家采取了多元化的归责原则。我国应在违法归责原则无法涵盖的领域引入新的归责原则:“以违法和明显不当为主,以无过错为辅的归责原则体系”。
　　(二)扩大行政赔偿的范围
　　1?将公有公共设施设置、管理瑕疵致损纳入国家赔偿范围。首先,公有公共设施的利用者与设置者、管理者之间并非平等的民事合同关系;其次,一般的企事业单位、个人财力有限,难以承担公有公共设施设置、管理瑕疵引起的巨大损害。
　　2?将规范性文件违法致损纳入行政赔偿范围之内。
　　3?将行政裁量明显不当致损纳入行政赔偿范围之内。
　　4?将错误的行政指导行为造成的损害纳入行政赔偿的范围。行政指导具有侵权的现实可能性。信息本身的科学性、真实性会受市场、传递过程、政府判断能力等因素的影响,而行政指导因其灵活而富有弹性的优点越来越得到广泛的运用,从而导致行政误导发生的几率也将增加。
　　(三)适度提高行政赔偿的标准
　　1?增设对精神损害的物质性赔偿。这不仅体现了“以人为本”的精神,同时也成为大多数国家的共识。如法国于1964年11月24日开始接受并判决赔偿死者近亲感情上的损害。此外,“因侵权致人精神损害,造成严重后果的,人民法院除判令侵权人承担停止侵害、恢复名誉、消除影响、赔礼道歉等民事责任外,可以根据受害人一方的请求判令其赔偿相应的精神损害抚慰金。”这一司法解释在实践中取得了明显效果,这一经验完全可以在行政赔偿领域加以推广。
　　2?扩大财产直接实际损失赔偿的范围。一方面需要对《国家赔偿法》第28条第7项中的“直接损失”作出明确解释,将侵权行为实施后发生的损失一并涵盖进去;另一方面可在该条第5项之后增加一句:“拍卖所得价款低于原物价值的,应当补足差价款。”
　　3?增设对可得利益损失的赔偿。可得利益损失是确定且必然发生的,应当予以赔偿。为此,必须对《国家赔偿法》第28条的有关款项进行修改:(1)在该条第2款之后增加一句:“扣押期间正常的生产、营业收入以及银行存款被冻结期间的利息损失应当予以赔偿”;(2)将该条第6项修改为:“吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支以及可得利润的损失。”
　　4?提高对侵犯公民人身自由的赔偿标准。鉴于公民的人身自由在遭遇非法限制期间,不仅会存在因误工而减少收入,而且还会受到巨大的精神折磨,因而应当大大提高侵犯公民人身自由的赔偿标准,从而更好地抚慰受害人的创伤。
　　(四)优化行政赔偿程序的规定
　　程序不是次要的事情。程序公正,权力才可能变得让人能容忍。对现行行政赔偿程序可作如下完善:
　　1?取消现行立法关于“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出”的强制性规定。这一规定不是行政赔偿请求权人提起诉讼的必经程序。
　　2?增加约束条款。赔偿机关在受理索赔申请时要有规定期限,过期还不答复的,要给予相关人员相应的行政处分。
　　3?简化行政赔偿诉讼程序,“对于赔偿请求人与赔偿义务机关对行使行政职权的行为的违法性没有争议的案件,应当按照简易程序审理”。
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　　?[收稿日期]2010年5月17日
　　?[作者简介]谢晓燕:四川大学公共管理学院。王晔:四川大学公共管理学院。

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