[刑事立案监督探析] 关于刑事立案监督有关问题的规定

　　[摘要]刑事立案监督权是人民检察院的一项全新的权力，法律赋予人民检察院对侦查机关刑事立案工作进行监督的权力。从法律明确检察机关的立案监督权到现在陆续出台了一系列的规则、规定和解释使得刑事立案监督制度在我国基本形成。然而我国的立案监督制度在理论上和司法实务中也存在缺陷。这些问题和缺陷给检察机关的立案监督工作带来了很多困难。
　　[关键词]立案监督；现状分析；制度完善
　　[中图分类号]DF73 [文献标识码]A
　　[文章编号]1007-4309(2010)08-0133-2.5
　　
　　一、刑事立案监督概述
　　
　　(一)刑事立案监督的概念
　　目前关于刑事立案监督的概念，主要有以下三种观点：第一种观点认为，“刑事立案监督是指人民检察院在刑事诉讼活动中，依法对公安机关应当立案的案件以及刑事立案活动是否合法进行的专门性监督。”第二种观点认为，“刑事立案监督是指享有法律监督职权的机关或人员和其他有关机关、公民对公安司法机关的立案是否依法进行实行的监督。刑事立案监督有广义和狭义之分。狭义的刑事立案监督是指享有法律监督权的人民检察院对公安机关的立案活动实行监督：广义的刑事立案监督，既包括人民检察院的监督，又包括公、检、法三机关相互间通过‘互相制约’实行的立案监督，以及党的监督、人大的监督和人民群众的监督等。”第三种观点认为，“刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督。”
　　以上三种不同的概念反映出人们对事物本质及其属性的不同认识。第一种概念过于狭窄，将刑事立案对象范围缩小，公安机关虽然是我国的刑事诉讼制度中刑事立案的主要主体，但并不是唯一主体。但第一种概念仅把公安机关界定为立案监督的对象，这样的界定使其他机关的立案行为成了不受监督的“真空地带”，根据现行《刑事诉讼法》的规定，人民法院、检察机关、国家安全机关、军队保卫部门和监狱管理等机关都享有对特定刑事案件的立案侦查权，所以把立案监督的对象仅界定为公安机关是不准确的。而第二种概念也有缺陷，它相比第一种的狭窄又过于宽泛，错误地将不同种类的监督混为一谈，从而混淆了权利与权力的关系。人民检察院作为法律监督机关，享受刑事诉讼监督权。与其他法律机关不同的是，它享有独立的检察权，刑事监督权是人民检察院检察权的一项重要内容，同时刑事立案监督权又是刑事诉讼监督权的一个重要组成部分。所以按他们之间的关系，只有人民检察院可以行使刑事立案监督权，其他单位和个人无权进行刑事立案监督，而只能以线索来源的身份进行对立案的监督。相对来说，第三种观念更加合理。因为从理论法学角度上来看，刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的法律监督。它既是法律赋予检察机关的一项重要职能，又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。
　　
　　(二)刑事立案监督的特征
　　检察机关对刑事诉讼活动监督的体系由刑事立案监督与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑罚判决裁定监督和执行监督共同构成，但刑事立案与刑事侦查、刑事审判和刑罚执行在一些方面存在着差异，如内容、阶段、程序等。它的特征主要有以下四个方面：
　　第一，刑事立案是刑事诉讼活动的源头。刑事立案主体不立案，一切刑事诉讼活动就不能启动，侦查活动、审判活动乃至刑罚执行的监督当然也就无法进行。所以，立案是刑事诉讼中独立的诉讼阶段，是刑事诉讼的起始环节。
　　第二。刑事立案监督具有双重性，立案监督既保护公民的人身、财产等合法权益，又监督和制约侦查机关的权力行使。它既可由被害人提出，也可由检察院发现，因此刑事立案监督对公权和私权具有双重保护制约作用。
　　第三，刑事立案监督具有全面性，刑事立案监督既有程序监督又有实体监督。程序监督是对刑事立案程序是否规范以及管辖等的法律监督；实体监督是对刑事立案条件等的法律监督。
　　第四，刑事立案监督具有权威性。《刑诉法》第87条规定：“……人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这说明了只要人民检察院向公安机关发出《通知立案书》，公安机关必须执行立案侦查活动，检察机关对公安机关下达的立案通知具有权威性。
　　
　　二、刑事立案监督的现状分析
　　
　　人民检察院行使立案监督权的最根本的法律依据是《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”同时，《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律，”宪法的这两个规定构成了我国刑事立案监督制度的基石，由此可见，人民检察院应当履行其作为法律监督机关的职责，监督公安机关和人民法院准确有效地执行法律。《刑诉法》以《宪法》为依据，其中的五个条文具体规定了我国的刑事立案监督制度。其中，第7条和第8条是关于刑事立案监督的原则性规定，第86条、第87条和第17。条第3款是对刑事立案监督制度的具体化规定，而《刑诉法》第87条极为重要也最为具体。《人民检察院刑事诉讼规则》在第10章“刑事诉讼法律监督”中以一节的篇幅共计9个条文专门对立案监督作了规定，对《刑诉法》第87条进行了细化。尤其值得注意的是最高人民检察院、公安部联合印发的《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》(以下简称《规定》)于2010年10月1日起在全国试行。该《规定净进一步完善了检察机关对违反规定不应当立案和应当立案而不立案的监督机制，确保侦查权的正确行使，具体而言主要存在以下几个亮点：
　　第一，扩大刑事立案监督的范围，明确检察机关对应当立案而不立案进行监督的条件、范围和程序。刑事立案监督的范围是指检察机关对侦查机关涉及刑事立案可以进行监督的活动的范围。现行《刑事诉讼法》第87条规定，立案监督的范围只能是“应当立案而不立案侦查”的行为(违法消极立案行为)，“不应当立案而立案侦查”的情形(违法积极立案行为)，不属于立案监督范围之列。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》在第10章以一节的篇幅共计9个条文细化了立案监督，同时也拓展了立案监督的范围，公安机关不应该立案而立案，被置于立案监督的范围内，但因该规则与《公安机关办理刑事案件程序规定》不协调且效力相对较低，在实践中很难被公安机关认可。而《规定》系最高人民检察院与公安部联合发布，这样就解决了长期存在的违法消极立案问题，
　　第二，建立公安机关与检察机关刑事案件信息通报制度，加强检察机关对立案活动的知情权。检查机关在行使刑事立案监督的时候，往往会由于立法上的疏漏和缺陷而造成信息渠道不够畅通，致使相当一部分立案活动因为这些漏洞未能进入检察机关立案监督的视线。针对这种现象，《规定》明 确了公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，定期相互通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督与侦查活动监督、批捕、起诉等情况，规定重大案件随时通报，有条件的地方应当建立刑事案件信息共享平台。
　　第三，增加立案监督程序的刚性规定，保障检察机关的法律监督地位。公安在我国的权力结构中被视为维护社会治安的重要力量，在实践中的地位高于检察机关。作为相对弱势的主体，检察机关怎么能对相对强势的公安机关进行有效地监督呢?对于这个问题，《规定》第7条明确了公安机关说明不立案或者立案理由的时限、内容和形式，以保证立案监督落到实处；喀规定》第8条则明确了检察机关开展立案监督的调查职责，并对调查的方式和公安机关配合调查的义务提出要求；同时该条和第9条明确了检察机关纠正违法和公安机关进行纠正的具体程序和期限。第10条则新增了公安机关对通知撤案决定不服的，可以提请检察院复议、复核的程序，这样规定，既有利于增强立案监督的刚性，又体现了公安机关与检察院之间的相互制约，有利于保证立案监督的准确性。
　　
　　三、刑事立案监督存在的问题及其完善
　　
　　以我国现有的刑事立案监督立法的规定为依据，结合当前的司法实践，不难发现，我国现有关刑事立案监督的一些立法，还存在一些瑕疵。这主要表现在以下几个方面：
　　
　　(一)刑事立案监督范围狭窄
　　刑事立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案活动是否合法实施的法律监督，而具有一定的刑事立案权的机构根据现行《刑事诉讼法》的规定有：“人民检察院、人民法院、国家安全机关、军队保卫部门及监狱管理机关。公安机关是我国的刑事立案的主体但不是唯一主体。”根据我国现行《刑事诉讼法》第87条的规定，刑事立案监督仅限于对公安机关立案的监督，但没有明确规定其他机关的监督。此外，《人民检察院刑事诉讼规则》第397条虽然一定程度上规定了监督检察机关自侦部门的立案活动，但按照规定，人民检察院内部自侦部门的立案活动是由检察机关自身进行监督的。这样一宋，检察机关既扮演着运动员角色，又扮演裁判员角色：既做监督者本身，又是被监督者。这种监督主体的同一性难免令人怀疑这种监督的公正性和力度。
　　
　　(二)刑事立案与刑事立案监督标准不一
　　《刑事诉讼法》第86条规定“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”，这是侦查机关刑事立案的条件。而《人民检察院立案监督工作问题解答》规定：“人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件”，是指检察机关刑事立案监督的条件“能捕、能诉、能判”的“三能”标准是检察机关刑事立案监督的条件。刑事立案标准不统一，司法实践中检察机关刑事立案监督工作的有效开展便十分艰难。
　　
　　(三)难以落实行政执法与刑事司法制度的衔接
　　国务院、高检院、公安部等部门曾先后出台过有关行政执法与刑事司法衔接的规定和意见，以便推进行政执法领域刑事立案监督的顺利开展。但这些规定和意见的不统一造成其操作性相对较弱，尚未涉及对行政执法机关案件移送的监督，尤其是对该移送而没有移送的监督更为薄弱。检察机关对行政执法机关不具有强制性，实践中难以落实情况通报制度和信息共享机制。检察机关难以监督行政执法机关应向侦查机关移送的涉嫌犯罪案件的不移送现象和“以罚代刑”现象，境地尴尬。
　　针对以上问题，我们认为，应当从理念转型和制度建设两个方面对刑事立案监督进行改造和完善。理念转型侧重于从人的思想观念上进行提升和更新，培养监督者自觉行使监督权的意识和被监督者自觉接受监督的心态，形成良好的社会监督氛围，制度建设侧重于法制环境的完善和相关配套机制的健全。理念转型涉及文化培育，其过程虽然漫长，但效果却很持久。制度建设虽然能收到立竿见影之功效，但其作用的充分发挥依赖于理念的成功转型。下面分述之：
　　第一，在立案监督理念上进行转型和更新。塑造意识形态是立案监督理念转型与更新的主要手段，要让监督者树立正确的监督观念、建立道德自律机制，培养社会公众自觉行使监督权的良好习惯，从而形成良好的社会监督氛围。
　　第二，立案监督的制度建设。“法律监督权能的设定和行使是一切法律监督问题的实质和关键。””刑事立案监督主体要有效控制立案权，明确刑事立案监督的权限和职能。这样可防止滥用立案权，可促进惩罚犯罪、保护人权的目的的有效实现。因此刑事立案监督制度的构建首先要有一套完善的立法作支撑，要统一立法规定与公、检、法三机关各自执行刑事诉讼法的规息规则和解释，还要使刑事斥讼监督制度与立案监督体系统一和谐，使《刑事诉讼法》总则与分则的规定相配套。另一方面还要推进相关配套制度的改革，既要加强检察机关自身的制度建设，又要使检察机关与相关部门相切调，建立一套行政执法与刑事执法衔接的工作机制。
　　总之，立案程序有特定的诉讼任务，其诉讼阶段相对独立。司法机关进行的侦查、起诉、或者审判只有经过立案才有合法依据，完善现行刑事立案监督制度，可从以下几点着手：从全局视野中健全刑事诉讼监督制度，适当借鉴国外科学、合理、有效的做法。协调各种程序和规定，建立与我国国情相适应的刑事立案监督体系。

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