[扩权强县在义乌]扩权强县

　　县强了，镇强了，市该怎么办?扩权强县的目的是让经济发达的县获得相应的权力，而这权力应该用于更好的发展市场经济。 　　义乌，地处浙江中部，改革开放初贫穷又资源匮乏的小县城，大力发展小商品流通为主的商贸业，现已发展成了全球最大的小商品批发市场。义乌有人口近200万，其中外来创业人口约120万，长住义乌的外籍人士就有1万多。
　　虽然在行政区划上属于地级金华市，义乌却比其“上级”更有钱，也更有名气。比如金华没有机场，义乌却有一个。2007年底出台的《浙江省城镇体系规划》提出，将建成9座特大城市，其中200万人口以上的区域中心城市有4座，分别为杭州、宁波、温州、金华―义乌，用“金华―义乌都市区”代替了原来的“以金华为内核的浙中城市群”。
　　用《义乌商报》主任编辑季广成的话说，“我的家乡虽然是中部的地级市，但和义乌这个县级市相比，不论是经济发展，还是市容市貌，抑或是政府服务，都不是一个发展阶段上的。这里社会风气好，工作效率高，经济发达，生活起来也很舒适。”
　　在一部分金华人看来，义乌只是一个暴发户，《新周刊》的一篇文章说；金华人宁愿绕远去杭州，也不去义乌机场，“你看一个人对义乌的态度，你就知道他是不是金华人了”。
　　但是“发”了的义乌自然要求相应的地位和权力，这一点也体现在行政管理体制改革上。2006年，义乌市成为浙江省开展减少层级的扁平化行政管理体制的改革试点县市。2008年底至2009年初，浙江省向全省61个县市推广义乌市改革试点的经验，并以政府规章的形式将上级政府部分管理权限赋予县级政府，这便是俗称的“扩权强县”改革。可以说，扩权强县，全国看浙江，浙江数义乌。
　　
　　看得见的扩权
　　
　　言及政府扩权，义乌市人民政府中国国际小商品博览会组委会办公室的胡松团举了一个例子：“如若不是扩权，义乌要建这么一个博览中心，自己都没有权力决定，要层层上报才行，而现在我们市政府自行审批就可以了。还有，与扩权前相比，项目办理时间平均减少5个工作日，工作效率大大提高了。”
　　这次扩权改革涉及了众多与老百姓生活密切相关的权力。作为一个外向型城市，义乌有着有―万多常住外籍客商，以前外商办理就业许可证需要到金华市，2006年的扩权改革将此项权力下放到了义乌。“从2007年7月16日起，外籍人士的就业许可证可以直接在义乌办理，并且是窗口式服务，随到随办，大大方便了外籍客商。目前已办理了7000多份就业证。”义乌市人事劳动与社会保障局副局长龚小庆介绍说。
　　这一类的放权事项还有很多。由于有着全世界最大的小商品批发市场，义乌行政区域内涉外民商事纠纷要多于其他县市。2005年，最高法院授权浙江省高院指定义乌市人民法院管辖一审涉外民商事案件。至今共受理涉外商事案件415件，涉及47个国家和地区。2009年，最高法院授权义乌法院开展审理部分一审专利纠纷案件，今年7月1日至今已受理专利纠纷43件。
　　扩权工作，在给老百姓带来实惠的同时，在实际操作中也会遇到问题。龚小庆说，“最大的困难还是受县级行政管理体制的束缚。义乌市虽然享有一些地级市的权限，但是毕竟还是县级市的身份，扩权的成效会打折扣。比如，权限增加，事务也随之增多，很多部门都面临人手不够的问题，而机构编制由中央统一决定。”他提出，是否能够允许义乌市在机构总量不增加的前提下，按照大部门管理体制的要求，依法调整机构设置，充分考虑义乌市国际商贸城的实际，适当增加义乌市公安、消防、工商、法院等机构的编制。
　　扩权也会受到国家法律法规的约束。前四次强县扩权都是以政府政策文件的方式执行，2009年的扩权强县虽然以浙江省政府规章的形式推进，但是这个地方规章可能会与国务院部门规章相冲突。比如，环保部门的“酿造、电镀，冶炼建设项目环境影响审批”与环保部的第5号令有冲突，经省政府同意，该项事项暂不下放。
　　
　　为什么是浙江，为什么是义乌
　　
　　为什么扩权强县能率先在浙江开展呢?浙江省发展和改革研究所所长卓勇良认为，“这与浙江的经济发展形势有关。浙江经济的主体是县，县市经济长期以来大致占浙江经济的70％左右。在全国百强县中，浙江省占30强，17个扩权县市全部进入全国百强县市行列。而除了杭州、宁波以外，中心城市的实力比较弱。”
　　中共浙江省委党校教授何显明则拿广东做了对比，“广东就不一样，它中心城市很强，但是县域经济差一点。浙江的县域经济强，对中心城市的发展有些制约作用。”
　　除了经济的因素外，改革的突破与浙江长期以来的行政管理体制有关。浙江省在财政体制上实行省直接对县的体制，在组织体制上实行省管县市党政正职的体制，也就是说在事实上实行的不是市管县，而是省对县的行政管理体制。
　　“形成这种局面的原因比较复杂”，何显明认为，“计划经济时代，浙江的国有经济比重非常小，因为浙江是海防前线，国家不可能大力投入。而国有经济一般集中在大中城市，这样一来市的力量就很薄弱，市领导县具有客观的困难。”
　　80年代中央决定全面推行市领导县的行政管理体制，浙江省也开展了撤地建市的工作，但是仍然坚持了省管县的财政体制。“从省决策者的角度来讲，他们并不想人为扼杀县域经济发展更快的趋势，而且省级财政与县级财政直接挂钩，省可以获得更多的资源。”何显明说，“省管县发展得不错，就形成良性循环：县域经济强支持了全省的发展，省进一步增强县级的权力。”
　　早在1992年，浙江省就对经济发达的萧山、余杭、余姚等13个县市进行扩权，下放基本建设和技术改造、外商投资等项目审批权。随后，在1997年和2002年相继进行了扩权改革，陆续将一些经济强县列入改革范围，义乌便是在2002年的改革中“光荣上榜”。
　　动作力度最大的一次扩权，则是2006年在义乌市开展的减少层级的扁平化行政管理体制改革试点工作，原则上除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等事项外，赋予义乌市与设区的市同等的经济社会管理权限，共下放603项经济社会管理权限至义乌市。两年后浙、扛省发改委、法制办、省政府研究室赴义乌进行扩权改革调研，对义乌市的扩权改革试点进行了专题评估，成为向全省推广义乌改革试点经验的重要依据。
　　这次拿义乌试点的改革，被誉为浙江省第四次“强县扩权”改革。而2008年底到2009年上半年的扩权，则开始称为“扩权强县”。从“强县扩权”发展为“扩权强县”，虽然表面上是词序之差，但内涵上体现的是扩权理念的变化。中共浙江省委党校教授何显明认为：“前四次的强县扩权是一种选择性激励，调动经济强县的积极性，对于经济发展快的县市，多给一些权限。而现在是一 种普适性的做法，扩权强县朝着体制创新的方向发展。”
　　
　　县与镇，城与乡
　　
　　在本次扩权强县之后，浙江省又会有何动作呢?本刊记者就此问题采访了浙江省发展和改革委员会分管体制改革的副主任姚作汀。他介绍说，“在全省推广扩权强县之后，除了继续扩大县级政府的权限，再清理后继续下放外，还要将县级部门的权限进一步下放到中心镇，从扩权强县到扩权强镇。”
　　绍兴县发展和改革局体改科科长孔小明介绍说，绍兴县没有真正意义上的农村，农民大多从事加工生产，家家户户基本上都是“前店后厂”的生产模式，农村社区建设也基本完成。它的杨汛桥、钱清等镇人均GDP都已经超过了1万美元，且每年以30％的速度增长，全县19个镇和街道有企业1万多家，其中10个镇财政收入过亿。但是，在乡镇扩权之前，镇仍然是一个农村小集镇，社会管理权限、经济管理权限以及财政权限都非常有限，难以适应管理繁荣的市场经济的需要。
　　2002绍兴就开始了扩权强镇的实验，比如在2007年改革了财政体制，以后每年都超过去年财政收入基数的增值税和企业所得税，其地方留成部分全部留给乡镇，将镇域内的土地出让净收益全额返还给乡镇。
　　而今年的扩权强县，对于绍兴县推进扩权强镇，也是一次契机。孔小明介绍说，“我们的总体目标是将中心城镇发展为小城市，将农村社区发展为小集镇。绍兴县已经将扩权强县与扩权强镇配套进行。经过对接梳理，在从上级实际承接的232项事项中，已有14项下放到中心镇。”
　　县强了，镇强了，那中心城市又将何去何从呢?何显明认为，“在继续扩权强县的同时，应当在中心城市实行都市化战略，发展金融和高端服务业，与县域经济形成互补关系。因为目前县域经济最大的问题是产业结构升级比较慢，而转型需要人才、技术、信息等高端服务，这些服务在县一级的层面上是无法集中的，只有中心城市把高端服务业做起来，才能促进县域经济进一步的发展。”
　　卓勇良则对本刊记者谈了自己对于行政体制的构想，“在改革上形成‘虚省实县(市)’的利益格局，减少省级的直接利益主体，将市和县处于同一竞争层面。在空间格局上形成一种单一竞争主体局面，这样可以避免多层次行政干预，以避免对市场竞争关系的扭曲。”
　　在扩权强县的基础上，浙江能够彻底实现“省管县”吗?何显明认为，省管县是中国行政层级改革的大趋势，但是还没有一个省能够下大决心来做这个事情，“浙江看着广东，广东也看着浙江，省管县有待于外部条件的成熟，也需要中央的回应，看中央是否能够放开手拿一个省做试点。”
　　他认为，在很多问题没有解决之前，也不能对省管县寄托太大的希望。比如，如果经济管理权限彻底下放到县，县通过行政权力干预市场经济怎么办。“现在市与市之间还存在着行政壁垒和地方保护，造成市与市之间的恶性竞争，实现省管县之后，如何能避免县与县之间的恶性竞争?”

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