【贾康：借鉴国际经验，完善地方发债机制】贾康

　　 　　地方债务的规模可能达4万亿 　　 　　在我国，目前法律法规明确规定地方政府不能举债。《中华人民共和国预算法》第二十条明文规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；第二十八条规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但是，这并不意味着地方政府不存在债务，多年以来各级地方政府以各种名义举借了大量债务。
　　从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。西部地区的陕西省2007年底债务总额达1272亿元，相当于GDP的23.2%，其中直接债务为886亿元，占债务总额的69.7%，担保债务345亿元，占债务总额的27.1%，政策性挂账40亿元，占债务总额的3.2%。中部地区的河南省2007年底债务总额为2171亿元，占GDP的14.5%，其中直接债务为1805亿元，占债务总额的83%，担保债务158.2亿元，占债务总额的7.3%，政策性挂账208亿元，占债务总额的9.6%。东部地区的浙江省数据显示，2005年底债务余额相当于当年GDP的11%。由于政府债务近年有上升趋势，在估算时，我们将2007年东部的债务GDP比假定为12.5%。将东部直接债务占债务总额比例设为80%，担保和挂账分别估计为10%。
　　我们以这些比重作为相关条件，可以对债务规模进行估算，目前我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%；其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。即使打个对折，也堪称数量惊人。
　　尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等地方财政行为有着明确的规定，但地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债。现有的法律规范并没有对这种变相的举债做出实质性的硬性约束。导致地方政府负债有许多理由，诸如加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌等。透过现象分析地方政府负债的深层次成因，无外乎两个方面：体制性原因和政策性原因。
　　1994年我国实施了分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善，在省以下并未真正贯彻分税制，而是演变成为复杂多样、五花八门、一地一率、讨价还价的分成制和包干制。这种种不规范的省以下的分成与包干制，成为地方负债的财政诱因。一方面，中央与地方之间的事权划分并不清楚，地方政府的支出责任总体上仍显模糊，但在具体场合又往往在不断强化，超出其财政能力的支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。另一方面，省以下四级地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。这是地方债务形成的重要的体制性原因。
　　许多地方政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品和服务领域，而且在赢利性和竞争性领域并没有实施应有的退出，在许多地方仍然是保运转的“吃饭”财政背景下，大规模的城市基础设施建设和对其他项目的支持也就必然导致地方政府背负巨额债务。许多城市发展规划一再扩展，城市规划定位一再提高，城建规模快速膨胀，城建投资也高速增长。
　　地方政府负债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位。在“越位”与“缺位”问题并存的情况下，一些地方沉溺于“大而全”，超标准建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障。
　　总之，机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了地方干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。
　　国家的宏观经济政策也与地方政府债务有关，这些政策性原因既有经济转轨过程中政策转型导致的地方政府负债，也有外部经济环境发生变化带来的政策性负担，还有欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准而背负的债务。与前面体制性负债不同的是形成这些债务的原因――宏观政策调整并不是地方政府的主动行为，完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。
　　
　　美国和日本的经验
　　
　　美国、日本、法国、德国等发达国家的地方政府融资体系都很发达，地方债已成为政府公债的重要内容。随着市场经济的加速发展，一些新兴的工业化国家和其他发展较快的发展中国家的地方债务规模不断膨胀，对社会经济的影响也不可小觑。
　　美国是一个市场经济制度比较完善而且财政经济实力强大的联邦制国家，州和地方政府拥有自身的财政体制，同时得到联邦政府的大量财力支持。州政府的大部分收入来自于销售税和所得税，地方政府则主要依靠房产税。
　　美国地方政府主要通过发行市政债券、银行借款和融资租赁等形式进行债务融资。其中，市政债券是美国地方政府债务的最重要形式。美国是发行地方公债较早的国家，也是地方债务规模较大的国家。20世纪60年代以来，美国地方政府债务呈大幅度增长趋势。债务规模与地方政府的经济和财政收入规模一直保持着相对稳定的比例。对地方政府而言，地方市政机构承担的直接债务比例较低，因政府担保而形成的或有债务比例较高。
　　美国州与地方政府发行的短期债券按其用途可分为预付税款券、预付收入券、城市改造工程债券等。预付税款券和预付收入券这两种债券都是为弥补州和地方政府财政收支不同步所产生的差额而发行的。城市改造工程债券是城市改造机构为城市改造工程筹集短期资金所发行的短期债券，这种债券一般由州和地方政府做担保。
　　加强预算管理和预算约束力，是有效控制地方政府债务规模膨胀的最主要手段。经过长期的探索，美国已经形成了一套比较行之有效的加强地方政府债务管理的预算制度体系。
　　在美国，几乎各州的宪法或法令都要求实施平衡预算规则，即先由州长递交平衡预算执行议案，在经过州立法机构通过后，由州长签署发布。除印第安那、德克萨斯、佛蒙特、弗吉尼亚和西弗吉尼亚等5个州外，其他45个州都要求州长每年向立法机关递交平衡预算议案。
　　第二级次的财政限制体现在州立法机关颁布的平衡预算法案上。目前，美国41个州有此要求。倘若预算执行过程中出现财政赤字，州政府可以举债，并将当前赤字转到下一财政年度。由于财政年度末期没有限制性财政约束，这些州在法律上讲允许出现赤字，这是另一类型的“事先规则”，有8个州施行该规则。
　　第三级次的限制是允许州政府年末有赤字，但必须反映在下一财政年度的预算中，并确保能够偿还，这种规则被称之为“事后规则”，美国的10个州施行该规则。平衡预算规则中最严格的限制是立法机关颁布平衡预算法令，要求预算执行中出现的赤字必须在财政年度末期予以消化，并禁止结转到下一年度。政府借债只允许在预算周期中出现。这种“事后规则”对平衡预算有严格的要求，它在美国的35个州中施行。
　　美国平衡预算规则的长期实践表明，缜密的预算规则及其强有力的执行机制有助于规范地方政府财政支出，减少或避免地方政府的过度支出行为，防止地方政府过度负债。
　　美国还通过制定和完善相关法律法规，加强法律约束，提高地方政府发行市政债券的透明度。美国州与地方政府必须遵循政府会计准则委员会在《政府会计、审计和财务报告》（1983）中确立的政府债务报告基本准则，记录和报告政府债务。在市政债券存续期内对于城市财政和法律状况发生的任何重大变化，市政当局都必须及时披露相关信息。1989年，证券交易委员会通过修订《证券法》的有关规则，进一步提高市政债券信息披露的质量和及时性。为了进一步预防市政债券市场的舞弊行为， 证交会分别于1990年和1995年采用了新的市场交易披露原则，要求市政债券发行人和使用人及时地、定期地更新披露信息。此外，在地方债务管理中，注重发挥市场的监督引导作用，如在资本市场筹资时，美国州和地方政府必须接受信用评级机构的监督。
　　美国在处理地方政府财政危机的实践中也积累了丰富的经验，形成了较为健全的地方政府债务风险预警和控制机制。
　　日本是实行地方自治制度的单一制国家。1879年，日本确立了“举借地方政府债务必须通过议会决定”的原则，1888-1890年间先后颁布《市制及镇村制》、《府县制》、《郡制》，地方政府债务管理制度不断完善。1940年，首次实行地方政府债务年度总额控制，发债主体以大城市为主，发行对象为实力雄厚的大银行及信托投资公司。早在明治三十二年(1999年)的法律条文中，就承认了府县一级政府的举债权，但举债的具体事项，如举债额、偿还方式等需经内务大臣和大藏大臣批准。目前，日本地方政府债务的发行主体为都、道、府、县以及市、町、村等，此外，日本地方自治法在二百八十三条和三百一十四条第二款也赋予了特别地区、地方公共团体联合组织以及地方开发事业等特殊地方公共团体举债权。
　　日本的地方政府债务总体规模较小，政府债务主要集中在中央，地方政府借款约占地方政府总收入的9%。地方政府债务主要有两种举借方式，发行债券和借款。发行债券有公募和私募两种方式，1979年前大多数都是以私募方式发行，1979年以后公募方式的使用开始增多，发行对象以金融机构为主。
　　日本地方政府债务资金来源主要包括中央政府、公营企业金融公库、银行等。从20世纪90年代以来的数据看，中央政府资金始终占地方政府债务余额的一半左右，如果加上实际属于财政投融资资金的公营企业金融公库资金，中央政府提供的地方政府债务占65%左右。1999年以来，日本政府开始改革财政投融资计划，受其影响，地方政府新增债务中，来源于中央政府资金的份额逐年下降，已经从1999年的45.37%下降到2004年的32.03%。如果加上公营企业金融公库资金，中央政府提供的地方政府债务份额，则从1999年的55.52%下降到2004年的41.26%。
　　日本地方政府债务资金主要用于建设性支出，不能用于经常性支出。近年来，地方借款更多地用于协助财政政策的实施。
　　日本政府通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理：
　　地方政府债务发行实行计划管理。二战以后日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都编制地方政府债务计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种发行方式的发债额。
　　对各地方政府举债实行严格的协议审批制度。根据《地方自治法》规定，地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达分地区的发债额度。
　　
　　地方适度举债具有必要性和合理性
　　
　　从各国地方债务管理的实践来看，以下几点值得我们参考和借鉴：
　　第一，市场经济所要求的分税分级财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。
　　举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权，这是实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。在大多数市场经济国家，中央（联邦）和地方之间实行分级（分税）的财政体制。地方财政独立于中央财政，中央预算和地方预算各自独立编制，独立运行，地方政府发债是一个极其普遍的现象。由此可见，我国实行分税分级财政体制，赋予地方政府举债权具有合理性和必要性。在划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，是进一步深化财政体制改革的重要步骤。
　　第二，完善相关法律，规范地方债务管理。
　　多数国家对各级政府的事权、财权划分都由宪法和法律做出了明确的规定，明确了各级政府的责任，避免了不必要的相互推诿和争取资金的不正当手段。另外，在融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还等方面也都有明确的法律规定。我国在加强地方政府性债务的管理中，应当借鉴这方面的经验，完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理。
　　第三，加强中央对地方政府债务监管，建立地方财政风险预警和控制体系。
　　地方政府举债可能带来风险。如果没有合适的财政规则来约束地方政府的过度支出行为，地方政府可能会因过度举债而破产。因此，中央政府必须加强对地方政府债务管理。我国应在完善地方债务统计核算体系的基础上，尽快建立地方财政风险预警和控制体系，有效识别、预警和防范地方财政风险。
　　第四，提高地方财政及债务信息的透明度，发挥社会公众和市场机制的监督引导作用。
　　完善债券市场机制，提高债务信息透明度，是控制地方政府债务的有效手段。发达国家普遍形成了较为健全的债券市场机制。例如，在美国，信用评级制度、信息披露制度和私人债券保险制度构成了市政债券市场的三个重要机制，减少了市场的违约风险，有效防范了潜在的债务危机。多数发达国家注重财政信息的透明，特别是地方债务信息的透明，建立了定期规范的地方债务信息公开披露制度，新西兰等国还建立了或有负债报告制度。
　　目前，我国地方政府性债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统，地方政府性债务情况难以实时掌握，信息不对称，不利于国家的宏观管理。应当借鉴国外的成功经验，在对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计基础上，逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度，提高债务管理的透明度。逐步健全债券市场机制，培育防范风险的长效机制。（作者为财政部财政科学研究所所长，刘微、张立承、石英华、孙洁参与了此文的调研与写作。）
　　（摘自3月16日《21世纪经济报道》）

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