跨越鸿沟 跨越鸿沟：２．３亿农民工养老之辩

　　 　　3月25日，深圳市福田区八卦岭八卦路的社保中心，与春节前比，要冷清许多。 　　“最高峰时候,一天有接近3000人来办理退保。”退保窗口相关工作人员告诉记者，“曾经有企业包了几辆大卡车，把工人一起运来办理退保，我们9点上班，8点门口就已经排起了长龙，一直忙到下班连水都难得喝上一口。”
　　退保者大多数是来自外省的农民工，因为现行养老保险政策的种种限制，使他们持续参保成为一种奢望，亦是我国社保体系中最令人忧虑的一个缺保群体。
　　官方的统计说，目前全国农民工总数近2.3亿人，截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占城镇就业农民工的17%。
　　跨越这一个巨大鸿沟，目前上下各方的努力还刚刚开始。人力资源和社会保障部的《农民工参加基本养老保险办法》，目前已经向社会公开征求意见一个多月了，最后的办法虽然还在等待中，但是国家层面开始着力于农民工的养老统筹，农民工的老有所依问题，制度大门已经打开。
　　
　　危险的忽视:土地养老的悖论
　　
　　肖胜经是来自重庆市潼南县群力镇一个叫白兔村的农民工，进城十多年，一直当“棒棒”(重庆对进城帮人挑货的农民工的戏称)，这四年才在小区做绿化工。
　　肖和老婆近四年租住的地方，是一幢随时会被拆掉的旧房。房屋共三层，每层有八间十来平方的小屋，住着和肖胜经一样的农民工及家人。这二十多户人，从事着搬运、装修以及水泥、木工等工种。
　　早已远离乡土的肖胜经们，对农村那几分地他们也很陌生了，土地这本是他们的最后保障，但说到回乡下养老，却又一脸茫然。提起办理养老保险，他们会笑笑说，“这是城里们的事”。
　　肖胜经们并不十分清楚，重庆市也已经开始考虑他们的养老问题。重庆政府今年制定的计划是，到年底前，使农民工养老保险参保人数达到40万的计划。但是，另一个数据或许令人联想：在重庆主城区，像肖胜经这样的农民工，计有316万人。还有418万农民工在重庆市外务工，他们的养老问题也同样令人关注。今年年初，受金融危机影响，市外回流返乡的农民工48万人，重庆市政府组织人员，对其中15984名进行抽样调查，结果仅有3147人参加养老保险。
　　农民工的养老保障的缺失并非仅在重庆。过去几年，民盟重庆市委针对农民工养老保险进行了专题调查。调查了重庆、四川、贵州、广东、浙江、上海、江苏、福建等省市的农村、企业主、打工农民及社保部门。
　　专题调查组的负责人，重庆市政协委员、綦江县政协副主席冯秀乾告诉记者，接受调查的农民工中，83.2%的人不愿意参加目前推行的养老保险，80%的企业主不愿意为农民工缴纳养老保险费，这些接受调查的农民工90.2%没有参加养老保险。
　　来自人保部的数据说，目前全国农民工总数近2.3亿人，其中进入城市就业约1.3亿人，在本地乡镇就业约9千万人，但他们每100个人中只有17个人参加了养老保险。
　　问题是，与此同时，在东部劳务输入省市，即使这参加养老的人中，却一直对是否退保犹豫。
　　黄咏出生在湖北省郧西县上营村，高中毕业后即出外打工，一年也就过年十几天在农村老家。黄咏最后领到了900块钱的退保费。提前退保并不划算，因为工厂为他交的养老统筹部分，不能带走。黄咏说，落袋为安，就当奖金了。
　　“老了就回家，还有一块地。”这曾是上一代农民工的普遍想法。退回农村能否解决养老，现在情况发生了微妙变化。
　　重庆市綦江县政协副主席冯秀乾告诉记者，目前45岁以上的农民工约占农民工总数的30%，他们因年老将逐渐返回农村，“但我国多数农村人多地少，即使是壮劳力，完全依靠土地也难以养活自己，老年人想依靠土地养活更加困难。”
　　土地作为最后的养老保障，如何来实现？这是一个危险的忽视。
　　
　　农民养老四大模式
　　
　　农民工的养老问题，实际上从2006年开始即进入制度新建的尝试。
　　当年3月，国务院下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，提出探索适合农民工特点的养老保险制度，抓紧研究低费率，广覆盖，可转移，并能够与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。
　　根据这个原则，各地农民工养老保险模式也在进行着不同的探索。财政部财政科学研究所博士后、西南政法大学经济学院副教授刘苓玲向记者表示，到目前为止，全国各地的农民工养老保险政策概括起来有四种模式。
　　一是“城保”模式，即把农民工社保纳入城镇社保中，执行同一政策，但当农民工和企业终止和解除劳动后，社保机构大都将其个人账户的资金一次性发给本人，同时终结养老保险关系。目前，广东、甘肃、河南、陕西等许多省市采取了城保模式。
　　“这种制度缴费门槛过高，严重影响农民工和企业参保积极性。”
　　二是“综保”模式，这被称为专门为农民工“量身定做”的社会保障模式，首先由上海设计实施，即把农民工的工伤、医疗、养老三项保险捆绑在一起，按比较低的费率缴费，如上海规定综合参保率为12.5%。
　　此种模式比较符合农民工实际情况，但是更强调医疗与工伤保险，养老保险则显得薄弱，同时自成体系，很难与城镇养老保险相衔接。
　　第三种是“双低”模式，即低成本进入，低标准享受，它在城镇职工养老保险制度的基础上，主要通过降低缴费基数和缴费比例等方式，降低农民工的参保成本。相对应的养老保险待遇也适当降低，重庆2007年推出的政策，就采取了这种模式。
　　此外，还有“农保”模式，这也被称为农村社会养老保险，即将农民工纳入流出地的农村社会保障体系。
　　记者调查发现，目前各地推行的农民工养老保险政策，不能真正起到养老保险作用，得不到广大农民工及企业主的支持，存在着一些亟待解决的问题。同时，希望国家层面进行统筹的呼声也越来越高。
　　
　　很差钱：高投保率之问
　　
　　影响农民工参保的一大障碍，是缴纳比例太高。
　　按照现行大多数省市普遍实行的“城保”模式，用人单位需缴纳工资总额的20%，个人缴纳工资的8%，这无论对于企业还是低收入的“农民工”而言，都是一笔不小的负担。
　　记者获得的一份民盟重庆市委的调查显示，农民外出务工，70%以上月收入在1000元以下，还有相当部分月收入只有700元左右，农民工普遍认为，除了生活费，每月再交这笔费难以承受。
　　重庆市綦江县政协副主席冯秀乾告诉记者，养老保险缴费是以当地职工上年人均工资为基数，即使在西部一些省市，职工年均工资也高达一万二以上，东部经济发达地区高达两三万，大大高于农民工实际收入。
　　“如广州市职工年均工资两万以上，社会养老保险个人每月需缴费100元以上，这对每月收入700元左右，除了生活费只剩400元左右的农民工实在难以承受。”冯秀乾说。
　　对于农民工来说，“一百块也好，五十块也好，都很重要，舍不得拿去参加社保。”重庆农民工肖胜经说。
　　肖胜经的租房邻居王海，是一家建材公司的搬运工，月收入不到1000元。他今年46岁，来自重庆市巴南区，也跟老婆到城里闯了近十年，干过无数零工，做建材搬动是近三年的事，公司仅给他办了一份“意外伤害险”。
　　对于参加养老保险，公司不提，王海也不想交。根据重庆出台的农民工养老保险办法，较城保模式要低，即用人单位缴费率为10%，个人缴费率为5%。重庆市劳动保障局在进行政策宣传时举例，假如一个农民工现在的月收入是1000元，那么他每个月应缴费50元，单位为共交费100元。
　　王海50块也拿不出来。王海十多岁的儿子目前还在巴南读技校，每年需交二三千学费，大多都靠王海省吃俭用得来。他还有个目标，希望这些年能攒些钱，回镇上买个房，所以，“用钱的地方多了”。
　　在王海农村家里的，有两位老人，全家五亩多地都流转出去了，一亩每年可收租金六七百块。王海把这些钱全部留给老人用。王海认为，这大概也是他养老的方式。
　　如何设计出让农民工可接受的缴费率，便摆在决策者面前。刘苓玲指出，这个矛盾在于，高费率会使农民工望而切步，但低费率也意味着低保障及保障不足。
　　
　　艰难的等待：缴纳年限之问
　　
　　让农民工对养老保险缺乏热情的另一大制度障碍，是“累计”15年的缴纳标准。
　　对于农民工，一直在一个单位呆上15年，是不可思议的事。
　　调查发现，农民外出务工流动性非常大，其中跨省区流动的占72.8%，务工三年换过两个以上单位的占67.2%，有的一年换两三个单位。
　　现阶段各地执行的养老保险政策规定，农民工累计缴费15年才能享受养老保险待遇，农民工解除劳动合同后可保留养老保险关系，重新就业时续接，也可将个人账户部分，一次性支付给本人，同时终止养老保险关系。
　　2006年初试的上述农民工养老政策，制度漏洞随即出现。调查发现，很多地区在具体执行养老保险政策时，成了“解除劳动合同必须退保”，特别是跨省市流动的农民工，调换工作岗位后很难转移、保持养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，让农民工望而却步。
　　很多农民工都心里有这样一本账，即使务工期间年年月月缴费不止，也很难跨越累计缴费15年这道高高的门槛，晚年同样与养老保险无缘。
　　19岁的小辛来自黑龙江农村，目前在北京东三环一家物业管理公司做保安，小辛所在分公司给城镇户籍者都上了“四险一金”，对于农村户口者，公司则由其自愿选择，不参保则每月多发两三百元。
　　小辛外打工时间并不长，但他不能想象在这个单位甚至北京呆上十几年或更长，“听老乡讲，如果上了保险，最后离开单位不干了回老家，只能退保。何必这么麻烦呢。”
　　西南政法大学经济学院副教授刘苓玲告诉记者，这样完全为城镇职工打造的制度显然无法简单拷贝到流动性强、没有固定工作的农民工身上，“而且现行规定没有明确‘累计’概念，‘在当地累计工作15年’的硬杠杠只能迫使农民工‘退保’。”
　　
　　跨省转移：壁垒森严
　　
　　跨区域转移，是农民工养老保险遇到的最大的制度壁垒。
　　农民工由于流动性大，在全国各地统筹标准千差万别的情况下，转入地和转出地都出于自身利益的考虑，规定养老保险关系转移时只能转个人账户，而不能转社会统筹部分的钱。
　　中国社科院社会政策研究中心秘书长、社会学研究所研究员唐钧表示，按照我国现行的养老保险转移办法来看，转保只要求转个人账户的部分，这样的话，接收个人账户，转入地实际上是吃亏的，因为转入地将承担加上共济基金计算出来的退休金，但又没有收到这个共济。
　　以重庆为例，其曾做抽样调查测算，外出的418万农民工中有82.35万人参保，月缴费基数1583元，按单位缴费比例20%，个人缴费比例8%静态测算，2008年应缴纳养老保险费43.8亿元。如按现行转移办法，1年最多只能将农民工个人缴纳的资金12.51亿元转回重庆市，而企业缴纳的统筹基金31.29亿元则留在务工地。
　　唐钧表示，反过来，退保给当地带来的好处却显而易见：退保只能退出个人账户中的钱，企业缴纳不超过20%的部分归当地社保基金共济所有。因此出现了很多地方都不愿意接受外地转入，对于退保倒是大开绿灯。
　　深圳便是个受益的城市。按照2008年深圳87.696万退保人数以及深圳企业缴纳养老金10%计入共济基金的比例，结合深圳1000元的最低工资标准，初步计算，每个月农民工退保增加在地方社保统筹基金的金额就达8769.6万元，一年下来就近10亿元。
　　冯秀乾也表示，农民工工作年限一般是18岁至45岁，即一生中最旺盛的时期，为东部发展作出贡献，而他们中98%以上，不可能在打工地落户安家，等他们年老了，不能干了，只得回到老家，成为西部地区的负担，这是非常不公平的。
　　但是劳务输入地似乎也有苦衷。记者从深圳市社保局也了解到，为了减少农民工退保，该局一直呼吁国家应该建立农民工的养老保险转移机制。
　　导致这难题的主要原因，中国社科院社会保障学者郑秉文称，“主要原因就是我国养老保险实行的是地方统筹，地方利益令转保变成一件难事”。
　　
　　国家统筹命题
　　
　　2009年2月5日，人力资源和社会保障部就《农民工参加基本养老保险办法》，向社会公开征求意见。论证数年之久，攸关2.3亿农民工养老问题的国家层面的政策立法正式破冰，对前述三大难点问题，也作了回应。
　　针对农民工收入普遍偏低的特点，办法规定：用人单位缴费比例为工资总额的12%，比目前规定的平均缴费比例低了8个百分点；农民工个人缴费比例为4%至8%，企业全部计入个人账户，以根据本人的收入情况合理选择和确定。
　　针对农民工就业流动性强的特点，办法规定了个人账户“权益累计”和跨区域转移时账户金额不减少的办法。
　　这意味着，无论农民工在哪里工作，他的个人账户的资金都会累计起来，然后按照其累计工作年限计算支付，不管其是否满15年，都可以按照相应的办法领取自己账户的资金，这在制度设计上打消了农民工担心资金流失的顾虑。采取以上措施后，农民工离开就业城市、中断参保缴费的，原则上不再办理“退保”。
　　刘苓玲认为，与其他群体不同，农民工构成十分复杂，对养老保险需求的意愿和需求能力也有较大差别，这个政策可以看作是一个过渡性的政策，国家应在此基础上，尽快解决城乡制度的衔接。
　　最后的焦点问题就是，办法中关于异地接续的具体操作仍不明朗。
　　从参保农民工的角度来看,最基本的问题是“可转移”问题。重庆市社科院城乡所所长许玉明告诉记者，“可转移”应当是核心的政策目标,是整个制度的基础，政府应该拿出更大的魄力，为农民工社保的可转移性打通路径。
　　解决“可转移”，提高统筹层次又是一大关键，目前各地实施的是“自下而上”路径,从县市统筹到省统筹,再等国家统筹。但目前省级统筹才在一些地方刚刚有眉目，国家统筹还没有明确的时间表。
　　清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉记者，就社保基金统筹看，全国现有十余个省实现了省级统筹，但细究起来，这些地方有的省级调剂基金尚未建立；有的社保经办机构人、财、物尚未统一，并不能算真正意义上的省统筹；做得比较好的只有吉林，但也未完全实现省与县市之间的衔接。
　　郑秉文也表示，目前全国2000多个社保统筹单位，大多还停留在县统筹。
　　重庆市社科院城乡所所长许玉明表示，“如果国家统筹不能迅速建立起来，就很难说服农民工和企业积极主动交钱,并相信将来一定有福利。”
　　
　　待解之题
　　
　　人保部征求意见稿，实为早先重庆试点的农民工养老保险办法的“升级版”，即双低模式，从重庆的案例，可以了解这个方案的实施效果和待解难题。
　　2007年8月，已成为国家统筹城乡综改区的重庆，颁布并试行了《重庆市农民工养老保险试行办法》，以期解决农民工养老保险问题。
　　根据《试行办法》的规定，农民工养老保险缴费基数按本人上年度月均工资总额核定，为上年度全市城镇经济单位职工月平均工资的60%到300%，用人单位缴费率为10%，个人缴费率为5%。
　　建立农民工养老保险个人账户，其中个人缴费部分全部计入个人账户，用人单位缴费中9%计入个人账户，另1%划入共济基金。
　　重庆市社保局农保科表示，这个办法实施后，得到农民工和企业的认可，参保积极性有所提高。
　　重庆市在2007年组织相关人员，进行了《建立重庆城乡衔接的社会保障制度研究》，刘苓玲为该课题负责人。这个研究课题指出，双低模式，使企业和个人缴费大为降低，在一定程度上减轻了他们的负担，但在实际推行中存在保障水平低，缺乏互济功能，易引发城乡就业矛盾等问题。
　　重庆模式取消了养老保险社会统筹部分，代之以共济基金的方式，避免了城保模式中因退保而形成的对农民工的“二次剥夺”。
　　但是“双低”模式仅在农民工群体范围内分担养老风险，缺乏社会保险的互济功能，还带来保障过低的矛盾。由于城镇职工基本养老保险是通过社会统筹基金的支付，来合理规避由于社会平均工资金增加和物价上涨等因素带来的，保障水平的降低的风险，而农民工养老保险只计算个人账户积累额，因此很难满足其在退休时的基本生活需要。
　　这也是王海和肖胜经等农民工的顾虑，“现在把钱存进去，将来领二三百，就怕那时钱都贬值了，夜长梦多。”
　　“低起点，并非绝对就是好事。当前应该逐步提高缴费比例，最终与城镇养老保险持平。而现阶段农民工缴费能力的条件下，政府对缴费予以一定补贴应该是可行的办法。”刘苓玲说。
　　随着我国城镇化的进程，一部分农民工肯定要转变身份，其账户如何与城镇保险、农村养老保险接轨，也是待探索的难题。
　　“在制定社保政策时，一定要避免养老保险政策的‘碎片化’，一项社保政策的修改成本是非常高的，影响也很大，因此在制定时，一定要注意要为未来的发展留下‘通道’。”刘苓玲表示。
　　(3月30日《21世纪经济报道》，作者为该报记者)

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