[国际法院的改革] 国际法院的管辖权

　　摘　要　国际法院的改革，是指为提高效率和实现公正，对其实体和程序规则进行修正或修改的过程。外临的诸多挑战和内蕴的发展需要，是改革的现实动因；《宪章》和《规约》的明示和默示授权，是改革的法律基础；不修改《规约》和《宪章》，是改革的大方向；国际法院自身是改革的主导者；通过改革“逻辑链”的良性循环，可以实现国际法院的改革。
　　关键词　国际法院　常设国际法院　改革
　　中图分类号：D81文献标识码：A文章编号：1005-4812（2007）06-0034-40
　　
　　回顾过去，国际法院在和平解决国际争端、提高国际社会的国际法律意识和发展国际法以满足瞬息万变的社会需求等方面成就显著，[1] 且至今“尚有潜力”。[2] 然而，国际法院60余年的成长并非总是成就斐然和充满潜力。风云变幻的国际形势所带来的国际政治的制约，以及国际法院内部机制欠完善所导致的效率偏低，使国际法院的成长始终潜力与挑战并存，成就与改革的呼声相伴。
　　
　　一、国际法院改革的现实动因和法律基础
　　
　　（一）现实动因
　　国际法院面临的新形势是改革的现实动因。
　　1. 外临的诸多挑战是国际法院改革的外部动因。首先，国际社会无政府状态和单边主义倾向的日趋明显，使国际法治面临严峻考验。其次，欧洲人权法院、国际海洋法庭和国际刑事法院等区域和全球性国际法院和法庭的增加与扩散，在一定程度上对国际法院的权威构成了冲击。[3] 再次，联合国的改革正如火如荼，作为联合国“主要机关之一”和“主要司法机关”[4] 的国际法院不能不受其影响并随之而动。最后，国际法院的多次调整和革新虽大多限于细节性修补， 但还是取得了令人瞩目的成就，可见其潜力之大。正因为如此，国际社会对国际法院的期望值进一步提高。
　　2. 内蕴的发展需要是国际法院改革的内部动因。这种发展需要具体表现为对国际法院公正性的呼唤和高效率的渴求两个方面。就公正性而言，国际法院无论在法院法官的构成还是适用的法律等方面都不尽如人意。而在司法效率方面，国际法院面对日益增加的案件数量显得有些捉襟见肘。
　　外临的严峻挑战和内蕴的发展需要，都迫切呼唤国际法院进行更深程度、更大范围的改革。改革是经济全球化时代增强国际法院作用的必由之路。
　　（二）法律基础
　　 “国际法院改革的法律基础”[5] 是指国际法院改革在国际组织法上的权力来源，其实质就是探讨到底谁赋予了国际法院改革的权力。总体而言，国际法院改革的权力有两个来源：一是《联合国宪章》和《国际法院规约》（以下简称《宪章》和《规约》）中与国际法院改革有关的条款的明示授权，二是根据国际组织的“职能性原则”[6] 衍生出的默示授权。
　　1. 明示授权。根据《宪章》和《规约》中与国际法院改革有关的条款的明确规定，国际法院可以进行两种方式的改革：（1） 修约。根据《宪章》第92条和《规约》第69条的规定，“《规约》是《宪章》不可分割的一部分，”“《规约》的修正适用《宪章》中修宪的程序，”即《规约》的修正应该按照“《宪章》第108条和第109条规定的两种修改程序来完成：一种是联合国大会对宪章的个别修正；另一种是联合国会员国全体会议对宪章重新进行审查”。[7] 稍有不同的是，《规约》第70条规定，法院自身可以书面形式向秘书长提出《规约》的修正案。[8]（2） 订立规则。《规约》第30条第1款规定，法院应订立规则（rules），以执行其职能，尤应订定关于程序之规则（rules of procedure）。这一款明确授予国际法院为提高司法效率订立规则的权力。而且，“rules”的首字母是小写，这表明其内涵并不仅限于程序之规则、《国际法院规则》和《关于国际法院内部司法实务的决议》（以下分别简称《规则》和《决议》），而是泛指能拘束法院司法工作的各种程序甚至实体规则。
　　2. 默示授权。既然“《规约》是《宪章》不可分割的一部分”，那么联合国在实践中产生的修正宪章的方法――“事实上的修正”[9] 部分也可由国际法院使用，如国际法院可以通过行使诉讼管辖权和咨询管辖权对《宪章》和《规约》条款进行扩大或限制性解释。而且国际法院确实通过行使这种解释权对包括其自身在内的联合国体系做了一些调整和改变，如常任理事国在投票中的弃权不产生否决效果等， 但是《宪章》中并没有关于国际法院享有这种解释权以及解释宽严幅度的明确规定，所以有关这种解释权来源的最好解释就是：为了更好地履行国际法解决国际争端和维护国际法律秩序的职能，国际法院需要这种解释权，即国际法院为更好地满足实现宗旨和执行职能的需要，客观上内在地享有这种解释权。与此相佐证，国际法院在《规约》和《规则》都无明确规定的情况下，发布一系列《程序指示》（Practice Directions）（以下简称《指示》），也是根据国际组织的“职能性原则”衍生出的“默示授权”。[10]
　　可见，无论从现实动因还是法律基础考察，国际法院的改革都势在必行且顺理成章。
　　
　　二、国际法院改革的历史分析
　　
　　国际法院与其前身常设国际法院有很深的历史渊源。常设国际法院的经验为国际法院的运作提供了坚实的基础。
　　[11] 因此，要了解国际法院的改革史不能不先考察常设国际法院的改革史。
　　（一）常设国际法院和国际法院的改革
　　常设国际法院在“18年有效运转期间（1922-1939）”[12] 所进行的调整和改革，大致包括1928年对规约的修正、1931年发布《常设国际法院决议》和1936年通过《常设国际法院规则》“最终版”。此外，还有两件事值得提及：（1）1921年根据《常设国际法院规约》的规定，国际联盟大会和行政院分别投票选举11名法官和4名候补法官。（2）1946年1月，全体法官提出辞职；4月18日，常设国际法院由国联大会全体会议通过决议解散。
　　国际法院成立之初，无论在实体还是程序方面都没有太多革新。作为其主要法律文件的《规约》，仅对《常设国际法院规约》略作修正；而《规则》基本上采纳《常设国际法院规则》。以后，国际法院对《规则》进行了多次修订。出于审判实践的需要，国际法院从2001年10月起颁布了《指示1-12条》以补充《规约》和《规则》的不足。不过“至今，《规约》从未被正式修订过”。[13]
　　60余年间，虽然国际法院完成的改革不多，但有关改革的各种方案和建议却不胜枚举，涉及的主要问题有诉讼管辖及诉讼主体的扩大、任择强制管辖的接受及其保留范围、咨询管辖权主体的扩大、特别（临时）分庭（ad hoc chamber）的设立和专案法官（ad hoc judge）的选派等。其中，尤以咨询管辖权主体的扩大这个问题讨论得最为热烈。可以将这些方案和建议区分为需要和不需要修改《规约》两类。实践证明，要通过修改《规约》来改革国际法院“即便不是不可能也非常困难”。[14]
　　综上，常设国际法院和国际法院的改革可谓历时长而成效微。因此，尽可能系统深入地剖析其中的缘由并进而得到些许启示就显得尤为重要。
　　（二）分析和启示
　　1. 界定国际法院的改革。目前，国际社会关于国际法院的改革并没有严格的定义。不过，倒有学者将联合国的改革界定为：“为了适应国际关系的变化和提高效率，而对联合国进行的机构性演变的过程。”[15] 作为联合国主要组成部分的国际法院，是否也能将其改革界定为“机构性演变的过程”呢？考察历史，我们发现，如果将成立和消亡这些可被称作“革命”的情形排除在外，常设国际法院和国际法院的改革就很难说是“机构性演变的过程”，而毋宁是程序法和实体法发展的过程，并且到目前为止，主要是程序法发展演变的过程。究其原因，这是由国际法院的自身性质和特点决定的。首先，国际法院只是联合国的一个机关，虽然有一定的司法独立性，但还不能说是一个严格意义上的国际组织。一个机关如何谈“机构性演变”？其次，与联合国主要是政治性组织不同，国际法院主要是一个具有一定独立性的司法机关。政治组织为提高效率和适应内部力量对比的变化，可以进行“机构性演变”，而司法机关为提高效率，更多地是进行实体法和程序法上的调整和革新。
　　2. 国际法院改革的方向。“司法机关”的特性，并不意味着国际法院完全不受政治因素的制约，毕竟它同时也是联合国这个政治性国际组织的一部分。由于《规约》的修约程序和《宪章》的基本相同，所以，国际法院的改革凡涉及到修正《规约》的部分，都因受安理会常任理事国“否决权”这种政治色彩浓厚的因素制约，而变得不大可能实现。历史也表明“至今，《规约》从未被正式修订过”。此外，虽然目前联合国改革正酣，但普遍认为在可以预见的将来，安理会的“否决权”不会被废弃。因此，在此大背景下，国际法院的改革只能朝着尽可能不修正《规约》的方向前进。
　　3. 国际法院改革的主导者。历史上，虽然非官方的力量对国际法院的改革起过重要的推动作用，而且不能否认，在常设国际法院改革的过程中，国联行政院曾一度在某些改革事项上发挥过主导作用，但整体而言，长期主导国际法院改革的是其自身。从客观条件上说，国际法院主导自身的改革最合适。首先，既然国际法院改革只能朝着尽可能不修正《规约》的方向前进，而《规约》第30条第1款规定国际法院具有自主订立规则的权力，那么，国际法院在一定程度上可以灵活地控制改革的进程和力度。其次，《规约》第70条规定，国际法院可以主动提出《规约》修正案，虽说国际法院改革《规约》不太可能，但这条规定至少表明，立法者的本意是想让国际法院对自身的改革有更大的主动权。最后，国际法院本质上要求司法独立的属性，要求国际法院的改革应尽量避免其他政治因素的介入，这是国际法院必须主导自身改革的最根本原因。所以，国际法院改革的主导者只能是其自身。反观历史，国际法院却表现得不够充分积极，这是其改革至今程度不深的重要原因。当然，从另一面看，也表明它还有相当的潜力值得挖掘。
　　
　　三、国际法院改革的实证分析
　　
　　如何将十分有限的资源[16] 集中用于解决最紧迫的难题，是国际法院改革必须认真思考的课题。为此，本文以国
　　际法协会的一份报告为例进行剖析，相信会有所启发。
　　（一）方案简介
　　 2005年12月，国际法协会美国分会的解决政府间争端委员会在题为“改革联合国：国际法院怎么办？”的研究报告中，提出了一份关于国际法院改革的方案。[17] 该方案尽可能集中于不需要修正《宪章》和（或）《规约》的改革问题。整个国际法院改革的目标是为了维护联合国体系的一致性，增强法院的有效性和合法性，提高法院的工作效率。该方案共有6条建议，主要论及两个问题的改革：法院法官的遴选和构成以及“向国际法院起诉和请求咨询的权利（access to the Court）”。
　　1. 如果安理会扩大，那么联合国会员国应该考虑增加国际法院的法官，以反映改革后安理会成员数目的变化。要做到这点只有：（1）修改规约以考虑应当事国一方的请求或法院主动做出的决定设立法院分庭；（2）联合国会员国愿意批准法院为采取这一举措增加的预算；（3）至少在全体法院法官做出判决的情况下，法院愿意开始重新审议评议的进行情况。（必须修改《规约》第3条；建议修改有关设立分庭的《规约》第26条和《规则》第17条）
　　2. 排除法院法官连选的可能性，将法官的任期增加到12年。（必须修改《规约》第13条和《规则》第2条第1款）
　　3. 法院法官应受年龄限制。各国提名参加选举的人，在选举时年龄不应该超过70岁。（无必须修改的条款。此“改革”能通过选举时联合国大会和安理会发表宣言完成）
　　4. 法院应该增加女法官的数目。各国应该提名足够数目的女性参选，并且在为候选人投票时，应该考虑到，法院要保证不仅代表主要的文明形式和法系，而且代表两种性别。（无必须修改的条款。此“改革”能通过选举时联合国大会和安理会发表宣言完成。作为一种备选方案，也可通过施加严格的条件修改《规约》第9条来完成）
　　5. 应给予政府间国际组织参与法院诉讼程序的诉讼主体资格。这受每一政府间国际组织基本法律文件和（或）相关规定的约束。作为一种备选方案，参与法院诉讼程序的诉讼主体资格至少应该给予联合国机关和专门性机构。（必须修改《宪章》第93条、第94条和第110条，《规约》第34条和第36条第2款。作为一种备选方案，修改《宪章》第93条，《规约》第34条、第35条第2款、第36条第2款，并需要安理会通过一份相关决议）
　　6. 应该授予新的人权理事会（Human Rights Council）和某些国际性法院和法庭向国际法院（ICJ）请求咨询的权利。（无必须修改的条款。此“改革”能通过联合国大会决议完成。但是，对于某些国际性法院和法庭，为使这些相关的司法机构获得请求咨询权，可能要对其相关的基本文件做一些修正）
　　（二）实证分析
　　1. 方案确立的改革目标较为合理。关于国际法院改革的目标，国际社会历来有种倾向认为，应该不断地扩大国际法院的权限，包括强制管辖权、咨询管辖权、司法审查权等，并认为“缺少强制管辖权是国际法院面临的最尖锐的问题”。[18] 然而，要扩大国际法院的权限，必须修改《规约》甚至《宪章》中的实体规则。历史实践证明，这几乎不可能。可以说在一定程度上，正是改革目标有偏差，使国际法院的改革步履艰难。但是，如果将提高司法效率确立为改革目标，那么国际法院改革的视野将更开阔，方法也更灵活。因为提高法院效率的途径并不囿于扩大其权限，修改其实体规则，扩大法院权限与提高其效率之间没有必然的联系。在不扩大法院权限的条件下，也可以提高法院的司法效率。只要国际法院充分有效利用现有的机制和权限，并适时革新法院的工作程序和方法，是可以提高司法效率的。[19]
　　2. 方案确定的改革原则也很合理。方案确定原则上不修正《宪章》和《规约》，除非在极其例外的情况下，因联合国机构改革（如安理会成员的扩大）所导致的对《宪章》的其他修正与其紧密相关，而不得不随之对相关的规定进行修正。很显然，这条原则与上文所论证的国际法院改革的大方向相一致。而且，改革原则与改革目标之间也是相互协调的。既然一定条件下不扩大法院权限也能提高其效率，那么根据历史经验，不修正《宪章》和《规约》自然是上策。
　　3. 方案选择的改革突破口具有挑战性。突破口的合理与否，直接关系到改革的成败和成效。方案选取两个问题――法院法官的遴选及构成和向国际法院起诉及请求咨询的权利――作为改革突破口，有一定的合理性。首先，其重要性不容置疑。因为“法官的任命是各国可能有信心设立常设国际性法庭的关键所在”，[20] 而管辖权又是国际法院赖以存在和运行的基石。其次，关于这两个问题的建议，除第5条外，基本符合改革的原则和大方向，这是合理性的重要保证。另一方面，选取扩大诉讼管辖权诉讼主体作为突破口，其建议涉及到修正《宪章》和《规约》的诸多条款，尤其是各国最敏感的《规约》第36条第2款有关任择强制管辖权的规定。这无疑会遭到来自国际社会的巨大阻力。
　　4. 方案提出的建议具有灵活性。第1条建议不仅指出必须修改的条款，还推荐了值得考虑修改的其他条款；第4条和第5条建议除指出必须修改的条款外，还提供了备选和替代建议；第3、4、6条则都通过联大和安理会的宣言或决议来完成改革，避免了修约的困难。
　　5. 第1条和第6条建议考虑到了与联合国机构改革的协调问题，尤其是第1条建议，在安理会机构改革尚未完成时便预先做好了国际法院的修约安排，这无疑具有前瞻性。
　　综上，虽然方案的部分内容有再仔细斟酌的必要，不过整体而言，这份方案较好地体现了原则性与灵活性、现实性与前瞻性的特点。
　　
　　四、国际法院改革“逻辑链”的学理分析
　　
　　无论考察历史还是分析实例，我们都不免沮丧：国际法院只能在十分有限的范围和程度内改革，但凡涉及到诸如诉讼管辖权或其他需要修改《规约》的问题，其结果只能是束手无策。数十年来，国际法院的改革与我们的期望仍相差遥远。到底是什么从根本上制约着国际法院的改革？如何才能从根本上摆脱这些束缚，真正加强国际法院的作用？
　　在所有关于国际法院改革的建议中，受到阻力最大且被各国认为最不能接受的是国际法院的强制管辖权。因为国际社会的平权结构决定了国际法院的管辖权只能以各国的同意为前提，这在可以预见的将来仍无法动摇。[21] 可是，要加强国际法院的作用，一个最基本的前提是各国愿意将争端提交国际法院解决，或者联合国的有关机构愿意就相关的法律问题咨询国际法院，因为“巧妇难为无米之炊”。而各国或享有请求咨询权的机构愿意求助国际法院的原因有很多，排除诸如国家利益等政治性因素（因为国际法院无法对一个国家利益的多少产生决定性的作用），最重要的是这些国家或享有请求咨询权的机构对国际法院有信心。而这种信心主要来自两个方面：一是对国际法院的公正有信心，二是对国际法院的效率有信心。所以，要增强这种信心，国际法院必须做到既公正又有效率，二者缺一不可。
　　国际法院要提高效率，可以通过两种途径：一是如前文所述，在不扩大法院权限的条件下，充分有效利用现有的机制和权限，并适时革新法院的工作程序和方法；二是通过扩大且充分有效利用法院权限来实现。两者的区别在于，后者需要修改《规约》和（或）《宪章》，前者不需要。而要修改《规约》和（或）《宪章》，最大的困难在于必须得到法定数目会员国和安理会全体常任理事国的批准。换句话说，如果这些国家正式表示愿意接受修正案的约束――愿意将争端提交国际法院解决，或者联合国的有关机构愿意就相关的法律问题咨询国际法院，那么多年来横亘在国际法院改革面前的最大障碍便不复存在了。至此，一个关于国际法院改革的“逻辑链”终于形成。只要这个“逻辑链”保持良性循环，国际法院的改革就能真正落到实处。
　　要实现“逻辑链”的良性循环，还必须解决两个问题：第一，如何才能让国家愿意接受修正案的约束？国家愿意接受约束的过程，实际上就是国家主动让渡国家主权的过程。国家之所以愿意让渡作为国家基础的国家主权，从国际政治的现实来看，唯一的理由是因为这种让渡会让它觉得受益更多。就国际法院的改革而言，就是让这些国家觉得可以从自愿让渡国家主权，自愿接受国际法院管辖和自愿求助国际法院的过程中，得到比诉诸其他方式更大的益处，比如国际法院最终更公正更有效率地解决了争端或问题。当这种“更受益的感觉”反复发生并成为一种对国际法院的信心时，国家自然会主动让渡国家主权。
　　那么，如何使国际法院做到公正？论及该问题，首先有必要修正将国际法院改革的目标仅确定为提高效率的观点。公正和效率都是提升国际法院形象，增强各主权国家对国际法院信心的应有之义。不难想象，一个缺乏公平正义的国际法院，哪怕效率再高都无法让众多的主权国家对之产生信心。因此，作为国际法院改革两方面的价值诉求，公平和效率这对一般法学价值论领域中的孪生兄弟在国际法院改革的问题上具有同等重要的地位，二者密切相关，相辅相成，缺一不可。而要让国际法院做到公正，主要靠两个层面的努力：
　　一是国际法院内部实体和程序方面的公正。其实质就是要求各种实体和程序规则的制定、解释和适用都符合公平正义的原则，这具体表现为法院在制定、修改和修正规则时程序正当合法公开且内容准确；在解释规则时能综合考虑各种因素，平衡协调司法能动主义和司法克制主义的态度；在适用规则时尽可能保持前后判决和司法意见的一致性。二是国际法治的作用。目前国际社会对国际法治并没有一致的界定。不过通常认为，它至少内在地包括实质上的公正性这个基本要素。[22] 在这一点上它和国际法院是相同和相通的。国际法治的加强可以为实现国际法院的公正提供大的背景和平台，可以增强国际法院的司法独立性，减少国际政治对它的制约；另一方面，虽然“不能指望一个国际法院就能实现国际法治的目标，但是，缺少了国际法院，国际法治根本不可能实现”。[23]
　　简言之，从学理上分析，国际法院改革因不能修改或修正《宪章》和（或）《规约》而面临的困境，可以通过形成改革“逻辑链”的良性循环最终予以解决。从现实的条件出发，这关键取决于两个环节：即充分有效地利用国际法院现有的权限和保证国际法院的司法公正。而这也是国际法院改革的目的所在。
　　
　　注释：
　　[1] 国际法院这些方面的贡献在联合国大会的正式文件、秘书长的演讲、国际法院的年度报告、国际法院法官和大多数知名国际法学者著述中得到了肯定。UN GA/Res3232 (XXIX) on the “Review of the Role of the International Court of Justice”; UN Doc. A/60/L.1, Para. 134 (f); ICJ annual report 2005-2006, para.211; Stephen M. Schwebel, “Reflections on the Role of the International Court of Justice”, Washington Law Review, Vol. 61, 1986, p.1062.
　　[2] Stephen M. Schwebel, “Reflections on the Role of the International Court of Justice”, p.1062.
　　[3] 有关该问题的专题讨论可参见《纽约大学国际法律与政治》（New York University Journal of International Law and Politics）1999年第31期。其中，大多数学者持与本文近似的观点。
　　[4] UN Charter, Art. 7(1), 92.
　　[5] 有学者研究过“联合国改革的法律依据”（See supra note 1, pp.180-187）。不过，作者研究发现，国际法院的改革除了《宪章》中与国际法院有关的条款和《规约》的明确授权外，还有根据国际组织的“职能性原则”所进行的默示授权，如国际法院发布一系列《指示》在《规约》和《规则》里都无任何明确规定；而法律依据通常是指明确具体的法律条文，所以，作者决定采用“法律基础”这个可以涵盖以上两种情形的提法。
　　[6] 梁西：《国际组织法》（第5版），武汉大学出版社，2001年版，第8页。
　　[7] supra note 1, p.181.
　　[8] 其实，这是一种有益的创举，它使一群极有资格的人能够根据他们自己活动的经验提出建议，而正是这个原因使这种建议具有特别的权威。参见[英]劳特派特修订，王铁崖、陈体强译：《奥本海国际法》（第8版），下卷第一分册，北京：商务印书馆，1981年版，第53页。
　　[9] Meinhard Schroder, “Amendment to and Review of the UN Charter”, in Paul Taylor etc. eds., Documents on Reform of the United Nations, Dartmouth Publishing Company, 1997, pp.491-499.
　　[10] Sir Arthur Watts, “New Practice Directions of the International Court of Justice”, Law and Practice of International Courts and Tribunals, Vol. 1, 2002, p.255.
　　[11] Shabtai Rosenne, the World Court: What it is and How it works, Martinus Nijihoff Publishers, 1995, pp. 19-20.
　　[12] Ibid, p.16.
　　[13] ABILA Committee on Intergovernmental Settlement of Disputes, “Reforming the United Nations: What About the International Court of Justice?”, Chinese Journal of International Law, Vol. 5, No. 1, 2006, p.46.
　　[14] Robert Y. Jennings, “the United Nations at Fifty: The International Court of Justice after Fifty Years”, American Journal International Law, Vol. 89, 1995, p.495.
　　[15] Beck Verlag, United Nations: Law, Politics and Practice, Vol. II, 1995, p.1013.
　　[16] 目前国际法院每年的财政预算不到联合国年度预算总额的1%。参见UN Doc. A/61/4(SUUP), para. 254.
　　[17] supra note 12, pp.39-65.
　　[18] Keith Weir, “the International Court of Justice: Is It Time for a Change?”, Houston Journal of International Law, Vol. 8, 1985-1986, p.184.
　　[19] Pieter H. F. Bekker, White and Case Llp, “Book Review: The Role of the International Court of Justice as the Principal Judicial Organ of the United Nations. By Mohamed Sameh M. Amr.”, American Journal International Law, Vol.99, 2005, p.522.
　　[20] Ian Brownlie, Principles of Public International Law, 5th, Oxford University Press, 1998, p.711.
　　[21] supra note 10, p.16.
　　[22] 王莉君：“全球化背景下的国际刑事法院与国际法治”，载《环球法律评论》2004年第4期，第477页。
　　[23] 邵沙平主编：《国际法院新近案例研究（1990-2003）》，北京：商务印书馆，2006年版，第566页。
　　
　　（作者简介：武汉大学国际法研究所博士研究生，武汉，430072）
　　
　　收稿日期：2007年9月

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