[支撑中国崛起的宪政体制] 宪政体制

　　真正的宪法往往以不成文宪法的形式展现 　　 　　成文宪法”和“不成文宪法”是宪法学说中最常用的一种宪法分类形式。所谓“成文宪法”就是以法典化的形式制定一部内容相对完整的法律文件来规定国家的政体架构及其对公民权利的保护。这种宪法模式创始于1789年的《美利坚合众国宪法》。而所谓“不成文宪法”并不是说这个国家的宪法没有用法律文件的形式表达，而是说该国的宪政体制和公民权利保护并没有明确规定在一部统一的成文法典中，而是散见于不同的法律渊源中，包括成文法规、政府文件、宪法惯例、法理学说和思想观念等等。英国通常被理解为这种不成文宪法的典范。
　　“成文宪法”创始于美国宪法。美国宪法的成文特征对其他国家的宪法形式产生了巨大影响。此后，任何新建立的国家必然要制定成文宪法作为这个国家的正当性标志。这股思想潮流对拥有漫长宪法历史的英国构成了巨大压力。
　　最成功地为英国宪法的现代特征进行“正名”的宪法学家当属戴雪(A.v.Dicey)。他区分了“宪法律”(thelaw ofthe consti。tution)与“宪法惯例”(conventionsof the constitution)。他指出，“成文宪法”不过是“宪法律”，仅仅是宪法的一部分内容，而非全部。宪法的全部对象必须将“宪法惯例”包括进来。英国没有一部法典化的成文宪法，决不意味着英国是没有宪法的国家或者非宪政的国家。
　　在戴雪上述划分的基础上，为了与流行的“成文宪法”概念相对照，英国的宪法被称之为“不成文宪法”，“宪法性法律”和“宪法惯例”是其核心内容。
　　法律是由当事人之外的第三方力量来强制执行的。而宪法中最核心的内容，比如关于国家的政体结构，无法由当事人之外的第三方力量来强制执行，而必须依赖所有当事人之间所共同遵守的一套规则，这一套规则就构成我们所说的“不成文宪法”的核心内容，包括宪法惯例、宪法性法律等。因此，真正的宪法往往以不成文宪法的形式展现出来。成文宪法中涉及政制的核心内容也必须由政治共同体成员所信守的不成文宪法的支撑才能真正得到实施。
　　
　　美国宪法运行中的不成文宪法
　　
　　然而，美国却特别强调外在法律形式――成文宪法。这基于一套全新的法律观念：法律不是从自然秩序成长起来的并反映现实社会秩序的法则，而是由人类理性和意志所创造出来的、改变并构建社会和政治现实的构鹿阻工具；国家不再是自然秩序中生成的，而是人为创建的法律机器。这样一种政治秩序就被称之为“宪政”或“法治”。
　　和其他欧洲历史上的王朝国家在不断更替中继承的历史传统不同，美国的建国往往被看作是由成文宪法所建构起来的，没有《美利坚合众国宪法》也就没有合众国本身。正如潘恩所言：“宪法是先于政府的东西，政府只是宪法的造物。”
　　尽管美国宪法以“成文宪法”而著称，可是对美国宪政实践的考察，就会发现美国宪政的运作并不完全按照成文宪法的规定展开。越来越多的美国宪法学家们发现，在美国成文宪法的背后，具有一套不成文宪法。其中不仅有隐秘的宪法文本，还有宪法惯例、学说和传统等等。
　　美国宪法之所以成为“司法宪法”或“宪法律”的典型，就在于司法审查制度。然而，该制度并不是由美国成文宪法所明文规定的，而是由最高法院在长期司法实践中逐步确立起来的。根据美国宪法第三条第二项的规定，国会完全可以剥夺联邦法院对这类案件的管辖权，并将他们交给州法院。但国会议员并不这样做。奎尔克(Quirk)教授认为，国会议员为了能够再次当选，会尽量避免卷入这种会引起巨大政治和道德争议的问题。因此，宪法第三条第二项的规定在实践中归于无效，这实际上构成了美国宪法中的不成文宪法。
　　在美国成文宪法的规定中，宪法、国会制定的法律和国家缔结的条约处在相同的效力等级上。在美国的三权分立、制约平衡学说中，司法权与立法和行政具有同等的地位。但是，由于法院对宪法的解释以及司法审查权行使，使得法院差不多凌驾于立法权和行政权之上，甚至形成“司法主权”的趋势。美国政治问题往往要转化为法律问题，而法律问题往往会转化为最高法院的司法审查问题。美国宪法高于国会立法的状况是通过宪法惯例逐步创立起来的，这与法院解释宪法并行使违宪审查权的历史密切相关。
　　除了司法审查，美国宪法的运行中d王存在其他的不成文宪法。例如，在南北战争之后，各州不能脱离联邦的原则变成一套默会的约定。成文宪法中确立的}义会优先原则逐步被总统和最高法院优先原则所取代，也王构成了美国宪法中的不成文宪法。
　　
　　党的领导是中国宪政的根本和核心
　　
　　新中国成立60年甚至改革开放30年，无论现实中运行的宪法规则与“成文宪法”有多大的差距，都没有人敢说中国这60年或改革开放30年处于无宪法秩序的政治混乱状态，否则我们无法理解中国如何实现持续经济增长乃至重新崛起的奇迹。事实上，政治学、经济学和法学的众多研究表明，在巾国的宪政实践中，具有大量的、存现实中发挥宪法功能和效果的实际运行规则。
　　我国宪法中明文规定_r人民代表大会制度的宪政体制，即由人民通过选举产生的全国人民代表大会及其常委会行使国家最高的权力。可这样的法律文本表达与人民代表大会制的实际运作状况形成了很大差距，以至于人们常常将全国人大及其常委会批评为“橡皮图章”，表明全国人大及其常委会并没有真正发挥宪法文本所规定的职能。这种批评很大程度上是从形式主义的宪法学说出发，以宪法文本为依据。
　　然而，如果我们从中国宪政实践出发来考察，就会发现全国人大及其常委会职能的“图章化”是由新中国的建构形式本身所决定的。因为新中国不是通过宪法和民主选举产生的，而是由中国共产党领导各革命阶级通过革命而建立起来的。中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度无疑是新中国的“根本法”，它是中国宪政体制的基础，是制定成文宪法并彻底修改成文宪法的政制基础和宪法前提。我们的成文宪法之所以具有最高的地位，恰恰是因为它承认并巩固了这个根本法。中国共产党的领导地位是这个制度的根本和核心，是中国的“第一根本法”，是中华人民共和国得以构成的“绝对宪法”。
　　新中国之所以采取中国共产党领导下的多党合作体制，并不单单是由于革命建国这个历史现实，而且是由于中国共产党代表了工人阶级和农民阶级，代表了中国人民中的绝大多数，再加上其他民主党派代表和小资产阶级、民族资产阶级以及其他社会阶层，它们之间的协商合作本身就足以形成“人民主权”，足以使得“政治建国”具有正当性。中国共产党领导的多党合作制和全围人大代表大会制这两种“人民主权”或“人民意志”的形成机制，使得中国政体展现出一种独特的互动 结构。
　　党的领导以及多党合作体制并非外在于我们的成文宪法，相反，它本身就在我们的成文宪法之内。只不过这些内容不是规定在宪法的正文中+而是规定在宪法的序言之巾。宪法序言对党的领导地位作出了明确规定，明确中国共产党领导各民主党派和人民团体参加的多党合作和政治协商制度是我国基本的政治制度。
　　我们的宪政结构中由成文宪法规定的全国人民代表大会要和不成文宪法的党章所规定的党的全国代表大会结合起来行使国家主权，党的权力与国家权力的结合点是“三位一体”的宪法惯例。2004年，江泽民在辞去中共中央军委主席职务的讲话中，第一次明确了“=三位一体”领导体制的宪法惯例，从而大大强化这一宪法惯例的宪法约束力，他说：“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要，而且是最妥当的办法。”
　　无论哪个国家的宪法，都不是表现为文字的宪法文本，而是活生生的政治经验。中国政治体制既不同于美国的三权分立体制，也不同于英国的议会内阁制，而是党的领导、政治协商与人大代表大会制相结合的“党国体制”，是“i位一体”的国家主席制。
　　
　　党的组织原则维系中央和地方关系
　　
　　中央地方关系是国家宪政体制中的核心内容之一，因为它直接涉及到国家的统一与分裂问题。我同的宪政体制是中央集权的单一制，然而我们的宪法体制中并没有削弱地方政府的功能，相反，我们赋予各级地方政府完整的政府功能。各级地方政府由地方各级人大选举产生，并对各级地方人大负责。各级地方具有了立法、行政、司法和武装力量等完整的国家机器。因此，在官方和学术话语中，地方政府往往被称为“地方诸侯”。仅就成文宪法而言，这种说法不无道理，中央控制地方的法律手段很弱。但中国并没有分裂，这需要在不成文宪法中寻找答案。
　　中央地方关系的核心不是全国人大与地方人大的关系，也不是中央政府与地方政府的关系，而是党中央与地方党委的关系。各级地方党委书记是各级地方党政领导中名正言顺的“一把手”。由于这种宪政组织结构，中央与地方的分歧不是通过成文宪法上规定的法律审查机制来解决，而是通过不成文宪法中所确立的政治机制来解决。《中国共产党党章》中明确规定：“全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”这种组织原则大大减少了地方党委领导下的地方人大和政府与党中央直接领导的全国人大及其常委会和国务院发生冲突的可能性。与这种组织原则相配合，中央采取了一系列制度性的机制，通过控制地方党委来控制地方政府，其中最重要的两个机制是党管干部的组织体制和党的纪律检查体制。
　　通过上面的讨论，我们可以清晰地看出：要理解中国宪政，固然要理解中国的成文宪法，但更重要的是理解现实中规范中国政治生活的形式多样的不成文宪法。不成文宪法不仅有类似《中国共产党党章》这样的规范性宪章，而且还有大量的宪法惯例、宪法学说以及宪法性法律。
　　
　　探索宪政的中国模式
　　
　　中国革命的成功、中国社会主义建设特别是改革开放以来取得的巨大成就，其秘密就在于中国独特的政治体制。中国宪政未来的发展方向既不是按照西方模式修宪，也不是采取美国式的“司法化”，而是将成文宪法和不成文宪法的互动机制制度化，将宪法惯例不断明晰化和制度化，由此探索中国的道路。
　　近代以来，从西方特定政治历史中产生的“人权”、“宪政”和“法治”这样的法律观念和政治秩序观念被建构为一种“文明”的政治秩序，从而被赋予了普适主义的正当性和规范性。但实际上，真正的法律乃是特定文化传统和习俗民情的产物，西方的“规范宪法”不过是西方文化的产物。非西方文明的国家被迫背离本国的文化历史传统、照搬照抄西方国家的“规范宪法”，其结果是，要么政制结构难以稳定，引发长期政治动荡(比如拉美、东南亚等“第三波民主化”国家)；要么形成“有宪法而无宪政”的悖谬局面。
　　中国拥有五千年的辉煌文明，拥有全球三分之一的人口，且中国文明从来以“天下”作为思考的中心，假如中国的宪政体制只能复制英美的宪政模式，这对中国而言无疑是一个不幸，对于世界文明而言是一个更大的不幸：独特的中国文明在进入现代的时候竟然丧失了探索另一种现代性的可能性，丧失了丰富人类美好生活想象的可能性。
　　今天，中国的崛起已成为人类文明史上的重大事件，已经对人类思想的发展产生深远的影响。对中国崛起秘密的探索无疑会全面革新近代西方崛起以来所形成的各种理论假定，这就需要我们去认真对待中国的崛起，认真对待支撑中国崛起的宪政体制。在这方面，西方学界已经在探索“中国模式”或“中国道路”，并将其看作是对西方模式的挑战。遗憾的是，我们的学术思考与社会现实相脱节，缺乏对劳动人民的创造力和政治家们的判断力应有的关注。

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