中国政府采购正在走向迷途:爱不应该走向迷途

　　 　　编者按：我国政府采购制度从上世纪90年代开始实行以来，尽管有诸多佳绩，但却面临着供应效率低下、腐败现象增多、发展前景模糊等问题。日前，《经济参考报》刊载了记者曾亮亮采访了当年《政府采购法》起草工作参与人之一、清华大学教授于安。于教授指出，中国政府采购面临着五大迷茫，正在走向迷途。
　　
　　迷茫一：节约资金成了政府采购的惟一目标
　　
　　很长时间以来，许多政府采购人和行政监管部门，多把节约财政资金作为政府采购的首要目标，甚至是惟一目标。往往在评标中将价格低廉作为主要标准，并将资金节约率作为评价业绩的主要指标，这些认识是对政府采购制度及其宗旨的误解。他说，《政府采购法》规定其宗旨是，“提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”。提高采购资金的使用效益的含义，是统一公共效益和商业效益，不局限于商业性的经济效益。《政府采购法》从未规定节约资金是实行政府采购的惟一、甚至主要的宗旨。他说，对政府采购宗旨的这种误解带来了两方面后果：一是因注重资金节省忽视了供应效率；二是购置结果不符合真实需求，贻误了政府职能的有效实现。
　　于安认为，政府机关首先需要重新理解政府采购制度的宗旨，树立服务于提高政府职能实现效率的正确观念。其次，调整评价标准的设置、采购工作绩效评价体系等规定，以公共效益与商业效益相统一为原则。
　　
　　迷茫二：集中采购机构落地无根、分散混乱
　　
　　于安说，《政府采购法》实施3年来，仍有部分地区政府拒绝设立集中采购机构，而是委托营利性社会中介机构操作。
　　他分析说，集中采购机构和集中采购工作是我国政府采购的基石。不设立集中采购机构的行为，明显违反了《政府采购法》的规定，还可能使规模采购的收益流入营利性组织之手。
　　《政府采购法》六十条规定：“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”，这里的采购代理机构是指社会中介机构，而非集中采购机构。他说，集中采购机构是由政府设立的公共事业单位，而在中国的行政体制下，不建立行政隶属关系的行政机关与公共事业单位之间根本就不能形成有效的监管。所以，才出现了各地集中采购机构的主管部门不统一的现状，这样非常不利于形成全国管理集中采购机构的统一体制，也无法推动全国集中采购机构工作的统一进行。
　　于安建议，政府应当通过法律解释或者国务院文件统一规定各级人民政府设立的集中采购机构的主管部门，并建立行政隶属关系。
　　
　　迷茫三：高权威的综合监管协调机构缺位
　　
　　于安认为，政府采购监管机构在财政部门中地位不高，削弱了政府采购综合监管职能的有效性和及时性，影响了对供应商权益保护的程度。
　　因此，他说，为加强国家对政府采购市场的有效管理，监督采购人的采购行为，保护供应商的合法权益，应该效仿证券、银行、保险管理办法，建立一个超脱于各个政府部门之上的政府采购监管委员会，作为各级人民政府的直属机构。其主要职能就定为管理政府采购市场，监督采购人与供应商的采购行为，给整个市场提供统一的规则，处理采购人、供应商、集中采购机构之间的各种纠纷与投诉，维持正常的政府采购市场秩序。
　　
　　迷茫四：政府采购的路越走越窄
　　
　　于安说，不少集中采购机构反映，当前政府采购的路子越走越窄。他认为，这是人们对政府采购制度范畴认识的局限性造成的。
　　他说，现在的政府采购工作基本集中在货物采购方面，对工程采购和服务采购涉之甚少。实际上，工程采购是政府采购所占资金最多的部分，但由于历史原因，工程采购早已集中到发展和改革委员会管理，而没有纳入集中采购机构操作和管理，当然就减少了政府采购的范畴。
　　此外，在服务采购方面，采购人和集中采购机构只将服务采购看成购买车险等事宜。于安认为，这种看法过于狭隘和近视了。他认为，服务采购的范围非常广泛，例如城市规划、园林建设、城市垃圾处理以及国有企业经营权和公共事业管理权的对外承包。另外，还可结合我国经济增长方式的转变，将自主技术创新作为政府采购的对象，由政府出资购买科学研究成果和技术创新成果。
　　于安还说，政府采购除了对货物、服务、工程进行采购外，还能发挥公共政策功能，这一功能才是政府采购的长期目标。
　　
　　迷茫五：政府采购合同是民事合同
　　
　　于安说，目前虽然关于政府采购的争议案件很多，但是法院的判决少、检察院的起诉少、政府对投诉的处理也少，致使当事人的合法权益不能得到有效保障，政府采购市场秩序难以得到有效维持，症结就在于对政府采购合同的性质有分歧。
　　他说，这一分歧是关于政府采购合同到底为民事合同还是行政合同之争。于安认为，政府采购是政府利用市场提高采购资金使用效益的一个手段，政府采购合同涉及到公共利益、公共义务，理应具有行政性与民事性的双重属性，为民事权利和公共利益提供保护。
　　于安说，政府采购合同的民事性，还对保护国内供应商利益非常不利。在加入WTO《政府采购协议》后，我国政府采购立法不作出相应的改变，不但不利于保护我国的公共利益，而且对我国供应商在国际市场上的法律待遇也有失公正，不利于他们参与国际竞争。

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