红头文件格式_红头文件，把法治引向何方？

　　近年来，随着依法治国和依法行政工作的逐步深入，法律法规日趋完善，人们的法治观念不断增强。但是，少数地方以发布红头文件代替依法行政，一拍脑袋就出台一个文件，致使地方文件泛滥，淹没了党中央的声音，架空了法律法规的规定。
　　
　　形形色色的荒唐事
　　
　　互相打架，职能部门“争地盘”。政府部门众多，职能重叠，范围交叉，职责不清。为了维护或是扩大自身的利益，一些部门往往从本位主义和部门利益出发制发“红头文件”，在下发文件过程中彼此又互不通气，导致出现部门文件“打架”的现象。前段时间，文化部和国家版权局为卡拉OK歌曲版权问题，就唱了一出热热闹闹的“对台戏”。同样引人关注的还有电话计算机计时计费系统的监管问题。按照国家质检总局的文件规定：各级质监部门应当按照计量法的有关规定，对用于贸易结算的电话计时计费装置实施强制检定并加强监督管理。但质监部门执法行动却招到了各地电信部门的集体抵制。因为信息产业部下发的文件强调，电话交换机、IC卡电话、公话集中管理计费系统不是计量器具，不属于国家质监部门监管的范围，应由本部门主管部门或委托的单位进行检测和监管。有关这方面的争议，一直没有停止过。
　　轻率出台，大事小事“一揽子”。前不久，国家广电总局出台相关规定，规定选秀节目时间不能超过两个半月。这其中还对卫星频道中有港台艺人参与的节目作了特别限制，规定“港台主持人只能以嘉宾主持的形式出现在节目中，一台节目里不能同时使用两个以上港台艺人作为嘉宾主持，每人连续主持不得超过三期”。这一规定引起了社会的质疑：单纯的市场行为为何非要使用行政强制手段？有的红头文件甚至还导演了一幕幕“人间喜剧”。2006年暑假期间，辽宁省丹东市振安区在中小学中全面实行教师竞聘上岗，以精简超编人员。又同时规定，“离异或丧偶且抚养未成年子女的老师可作为照顾对象”。于是，在全区教师中立即形成了一股“离婚潮”，该区同兴镇在一周期间就有41名教师集体离婚。
　　助纣为虐，撑起违法“保护伞”。一些地方政府出台的文件完全立足于本地区利益，缺少全局观念，甚至为违法的行为撑起了“保护伞”。按照国家相关法律的规定，新改扩建项目都必须要做环境影响评估，并由环保部门审批，有污染的项目必须做到污染治理设施和主体工程同时设计、施工、验收。然而，近年来，一些地方政府“发明”出“挂牌保护”促进经济发展的措施，对引进企业或一些重点企业实行所谓的“挂牌保护”，规定行政执法部门不准检查，把执法部门挡在了门外，任凭一些企业大肆污染环境。甘肃省徽县有色金属冶炼有限责任公司，是一个严重的污染企业，但是却得到了徽县政府的重点保护，县政府2003年4月下发文件，“未经政府特许，任何单位或团体，没有特殊原因，不能到重点保护企业检查”。河南省新安县政府2002年以来，多次出台红头文件，明确规定对工业园区实行“挂牌保护”，“对未经批准到企业检查和收费的行为严肃查处”，拒绝环保部门的监管。
　　游戏权威，政府文件“塞私货”。有的部门出台红头文件随心所欲，朝令夕改，甚至根据领导的好恶，在文件中塞入“私货”。湖北省恩施市民生天然气公司向市民们收取管道费每米15元，而当时市场价仅每米5元。面对消费者的责疑，民生公司拿出了该市发展计划局颁发的（2003）13号文件《关于核定天然气入户费、天然气气价的通知（试行）》，文件明确规定：“居民、集体、商业用户安装收费标准中，均含户内管道5米，……超过上述标准的，居民用户按管材15元/米计收超长费。”然而，在恩施市发展计划局出示的3号文件中，却没有“超长费计收标准”。同一个文件出现了“两个版本”，但两个版本上都赫然盖着市发展计划局的大红印章。个中玄机，耐人寻味。
　　
　　林林总总的障眼法
　　
　　红头文件必须在法律法规的框架之内，但是对文件制定者来说，这个框架弹性十足。他们总能找到看似合适的借口，找到看似合法的依据，为违法违规的红头文件“拉大旗作虎皮”。
　　狐假虎威，祭起失效“尚方剑”。一些政府、部门为了本地区、本部门的利益，装聋作哑，找来失效的法律法规作为出台文件的“依据”。河南省长葛市节水办在节水工作中，给饭店下达用水指标。由于下达的指标太低，饭店普遍“超标”，节水办借此收取高额的罚款。面对经营户的疑问，节水办搬出了1999年长葛市计委和水利局联合下发的文件。该文件对长葛市生活用水进行了定额，其中酒店（饭店）的标准为每人每次用水量5升到10升，对于超计划用水收取1倍到2．5倍的加价水费。节水办可谓理直气壮。殊不知从2005年1月起，河南省用水定额标准已正式实施，饭店每天每人次用水标准是15升到22升。
　　浑水摸鱼，搭乘法规“过山车”。将自己的违法行为嫁接到所谓的“法律法规”上，使之披上合法的外衣。2006年3月，国家发改委公开曝光了8所学校乱收费后，其中绝大部分都不认账，有的把责任推给地方政府，有的称“赞助是学生自愿的”，有的地方教育局还召开新闻发布会称发改委“误判”。这并非是空隙来风，原因是目前出台的文件太多，国家、省、市、县各级都出台这方面的文件，有关学校当然是按有利于自己的文件执行。在“专升本”问题上，国家发改委2004年发文明确规定，每人收费4600元。然而，南京审计学院却收取的是每人8600元，该校执行的是江苏物价、教育、财政三部门2002年的文件；太原五中高中招“三限生”超收339万元，依据的是山西省教委、物价、财政三部门1999年下发的文件。说违规吧，这些学校手中攥着省级红头文件；说合法吧，他们又直接违反了发改委的规定。围绕一个问题，各级政府出台文件，且又有多种版本，执行者当然按有利于自己的执行。中央的一些文件在这场博弈中显得软弱乏力，甚至被架空，造成了“强龙压不过地头蛇”的困惑局面。
　　断章取义，建立违法“避风港”。一些地方误读国家法律法规，歧解国家政策精神，钻了法律的空子。大力招商引资发展地方经济，是中央政府鼓励和倡导的，可有些地方便利用这一政策，发布红头文件，为投资者无限度地大开绿灯，甚至断章取义，给予“客商”各种特殊“优惠”。河南省沁阳市政府下发文件规定：“依法注册，且固定资产投资在5000万元以上的法定代表人（委托人），或年纳税500万元以上企业的法定代表人”，享受的待遇包括：娱乐场所消费不接受公安机关检查；车辆违法不罚款不扣证（重大交通事故除外）；子女入学自由择校；医院看病半价支付；风景区免收门票；配偶免费参观市政府组织的大型文化活动等。这些“超国民待遇”的规定，连法律都是禁止的。由此可见，红头文件的“魔力”已远远超过了国家法律的“法力”。
　　惟我独尊，抗衡法律“对着干”。一些地方的政府或部门，在出台“红头文件”的时候，以自己的利益为标尺，即使明知“红头文件”与有关法律相冲突，仍要“顶风而上”，与法律叫板。2005年8月，安徽省黄山市徽州区委和区政府办公室联合下发《徽州区经济社会发展投资借款暂行办法》，强行向该区各乡镇、街道、单位的干部职工“借款”，处级干部和高级职称每人借款2万元；科级干部或具有中级职称者，每人借款1．5万元；一般干部和初级职称者每人借款1万元，全区借款总数达到3000万元。这种变相的非法集资，让徽州区干部职工怨声载道，也让法律权威消弭于无形。
　　当前，红头文件违法违规的现象已引起了从中央到地方各级人民政府的重视，从上到下开展了清除违法违规文件、规范依法行政的行动。与此同时，各地对出台红头文件采取了审查前置的有效措施。如四川省明确规定，省政府、省两院等机关制定的红头文件，以及市州人大及其常委会作出的决议、决定和规定，都要在通过或者发布后30日内，报送省人大常委会备案审查；广西采取规范性文件起草制度、合法性审查制度、集体审议制度和公开发布制度等4项“紧箍咒”，对规范性文件的制定进行规范，从源头上预防和避免违法行政。据了解，目前我国31个省级人民政府已经全部实行了对省本级部门和下一级人民政府规范性文件备案审查，这意味着红头文件扰民的情况将大为改善。

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