权利应当以权力为界限 [县委书记的权力界限]

　　县委书记这一岗位,是一级地方的最高领导,其岗位职责是对地方经济社会发展具有最终决策权,对其领导下的部门工作执行情况有监督权和奖惩权。而县域经济社会发展的好坏是评价县委书记履行岗位职责情况的最终标准。
　　目前,我国的一些地方出现了县委书记对岗位权力进行自我限制的改革,在社会上引起很大的反响。县委书记自觉地在用人权、财权和决策权上进行改革,自觉地按照党和政府相关的法律法规厘清自己的岗位职责,主动地按照民主集中制的原则把原本属于副手或下级的岗位权力分派给自己的下级或副手,这对改变过去由于种种原因形成的一把手一权独大的不正常现象,还原一把手本来的、按照岗位职责要求的基本权力,防止一把手专制,都有重要意义。
　　
　　县委书记用人权是个“伪问题”
　　事实上,按照宪法、党章和有关的法律法规,一把手根本没有所谓的用人权,我们的用人是通过组织民主实现的。讨论县委书记的用人权是个“伪问题”。按照相关规定,关于用人,在党委会或常委会上,县委书记也与其他人一样,是一人一票。之所以出现“县委书记用人权”的问题,比如有的县委书记公开讲“县委书记就是县委”,有的县委书记“闭门圈干部”,公开买官卖官、任人唯亲,是近些年我国出现选人用人不正之风所造成的。
　　县委书记在用人权上的自我限制,只是回归到县委书记规范性的权责范围以内,是对以往一些县委书记专权的现实回应。尽管如此,县委书记在用人上的自我限权举措,在我国目前的社会氛围中,还是有极为重要的积极示范意义。提名权的多样化、民主参与范围的扩大、候选人竞争性的增强、人民群众在干部选任中声音的增大、选拔过程切切实实的公开透明等措施,确实对改变我国选人用人中的不正之风现象,遏制买官卖官的蔓延,具有重要的作用,值得在全国推广。
　　
　　公共财政本意是“民主财政”
　　我国一直以来的一把手财政,是导致决策浪费和公共资源流失的重要原因,也是导致特权腐败的主要渠道。尽管从上世纪90年代以来,我们一直在强调公共财政改革,强调民主预算改革,强调预算公开透明。但事实上,在一些地方、一些部门基本上还是一把手说了算,一些县委领导把用人权和财权看成是自己作为县委书记的最重要权力,班子的成员在财权和用人权上很少有发言权,地方人大、人民群众对地方预算情况不但没有发言权,甚至也没有知情权,关于政府预算报告的人大代表讨论在一些地方基本是走过场。
　　因此,在公共管理的语境中,在现代社会主义政治文明的大环境下,在依法治国的氛围中,县委书记本来就没有所谓的“财权”,公共财政的本来意义就是“民主财政”。一个地方的公共财政收入怎么花,应该是人民选出来的代表在公开透明的环境下,经过认真的讨论、反复的辩论才能决定的。从理论上讲,在社会主义政治民主的前提下,没有任何一个人可以决定公共收入怎么花,县委书记当然也没有这一权力。之所以给社会造成县委书记具有“财权”这一印象,一方面是一些县委书记自己的行为造成的;另一方面则是我们的民主预算没有做好,群众不太清楚自己的基本权限,为权力的不正常行使留下了空间。
　　
　　“决策权分派”是改革的方向
　　至于说到县委书记的决策权,这是县委书记这一岗位权力的基本职能,一些地方在决策过程改革中,强调政府执行力,强化“决策权分派”制度改革,淡化以往的事无巨细都要一把手决策的做法,使政府决策与政府执行力紧密联系,大大地提高了政府工作效率。当代世界公共管理改革的一个重要趋势就是强化政府执行力,而提高政府执行力的一个重要路径就是
　　“决策权分派”制度改革。
　　在基层政府,具体的公共项目实施,一般遵循“谁决策、谁执行、谁负责”的原则进行,从国外的经验来看,由于这样做能达到“权责一致”的行政管理原则要求,起到激励人做好工作的目的。所以,在公共管理改革中,“决策权分派”改革一直是提高政府执行力改革的一项重要内容,对提高行政效率、降低行政成本、考评岗位绩效、强化岗位责任等,都起到了积极的作用。
　　可以说,我国一些地方县委书记主动实施“决策权分派”制度改革,让主管业务的副手或主管部门负责人在公共项目决策中承担主要角色,赋予重大的决策权和具体执行权,并承担相应的责任,必将对提高县域经济社会发展质量,提高人民群众对政府的满意度,增加社会和谐起到重要作用。一些地方进行的“决策权分派”制度改革,是我国县域治理改革的一项重要创新,只要坚持搞下去并在全国推广,就能大大减少政府决策失误和执行力不到位的状况,增加社会效益和经济效益,提高县域治理水平。
　　古人云:“县治则国治”。县委书记作为一县的首脑,只要能正确行使自己手中的公共权力,切实按照相关的法律法规做到既不越权,又不无原则地放权;只要我们的县委书记能做到从公共精神和公共利益出发,履行好自己的岗位职责,完成自己的本职工作,我国的县域治理就会在改革中取得重要进步,人民的幸福和尊严就有了保证。
　　可以肯定地说,我国目前一些地方县委书记对“职位权力重新配置”的主动改革,对我们未来的县域治理改革具有重要的启示和推动作用。(作者系国家行政学院教授)

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