经济发展与社会公平问题研究论文 公共图书馆制度的公平与效率问题研究

　　[摘要]维护社会的信息公平，是现代公共图书馆制度的核心目标。它决定了公共图书馆制度的效率主要体现为非经济效率。公共图书馆制度的宏观绩效主要表现为服务的普遍均等程度，微观绩效主要表现为服务受众的满意程度。公共图书馆服务的普遍均等程度，可用服务范围的覆盖率和服务对象的包容性来衡量；服务受众的满意程度可用受众的主观感受评价来衡量。对公共图书馆制度的公平与效率关系的认识，必须遵循制度伦理原则。
　　[关键词]公共图书馆制度　公平与效率　制度绩效
　　[分类号]G250
　　
　　1　公平与效率的概念及其关系
　　
　　公平与效率的关系问题始终是经济学争论的主题，甚至被称作经济学史上的“哥德巴赫猜想”。
　　关于公平(equity)，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》的解释是：“如果在一种分配中，没有任何一个人羡慕另外一个人，那么这种分配就称之为公平分配”…。这个定义强调的并不是“收入分配”的均等，而是强调了“效用或满足”的均等和公平的主观性。《牛津英语词典》对“equity”的释义是“质量上是相等的或说公平的、不偏不倚的”，它的意思是“在行使公民权利时合理适度的原则”。在经济学理论中，效率一般被定义为：在给定投入和技术的条件下，经济资源没有浪费，或对经济资源做了能带来最大可能的满足程度的利用，也是配置效率的一个简化表达。从管理学角度来讲，效率是指在特定时间内，组织的各种投入与产出之间的比率关系，即效率与投入成反比，与产出成正比。由于效率与人偏好的满足程度相关，说明人们对效率的评价具有一定的主观性。也就是说，人们对效率的评价，并不完全是事实判断，还涉及到价值判断的问题。
　　从概念的内涵上说，公平中含有“公正”和“平等”两方面意义。由于“公正”概念具有明显的主观性，很难设计出客观的评价标准，而平等较之公正相对容易衡量，所以，人们往往把效率与公平的关系简约为效率与平等的关系。美国经济学家奥肯在论及效率与平等关系时，指出了两者之间的悖论关系：
　　“这就是资本主义民主的双重标准，一方面宣扬和追求一种平等主义的社会政治制度；另一方面，又刺激经济发展过程中的两极分化。这种平等与不平等的混合，时常给人矛盾甚至是虚伪的感觉。……对效率的追求不可避免地产生出各种不平等，因此在平等与效率之间，社会面临着一种抉择。”
　　奥肯将效率与公平的关系理解为“鱼与熊掌不可兼得”的悖论关系。但是，奥肯只是指出了现实经济生活中的普遍现象，而没有揭示出效率与公平之间内在的动态平衡机理。现在的大部分学者认为，在制度选择上，应该且能够设计出两者动态平衡的制度安排。基于此，在公共图书馆制度安排上，也应能达到效率和公平的动态平衡。对于公共图书馆制度的效率与公平之间动态平衡的理解，必须基于对公共图书馆制度的核心目标和效率的准确定位的基础上。
　　
　　2　公共　图书馆制度的核心目标――信息公平
　　
　　公共图书馆作为一种正式的社会建制产生于19世纪中期的英国和美国。人们也许会认为，早期公共图书馆的创立者对于他们要实现的目标一定有着明确的认识。事实并非如此，公共图书馆先驱们的认识常常是模糊的，有时甚至是自相矛盾的。正如英国学者斯特奇斯在谈到这段彷徨、摸索的阶段时所评论的：
　　“事实上，那些负责创建公共图书馆的立法人员、公务人员、当地政府官员和管理人员，他们对公共图书馆到底该是什么样的所知甚少。不仅如此，那些负责管理图书馆服务的图书馆员，同样不知道他们的目标是什么”。
　　从公共图书馆发展的历史过程看，人们对公共图书馆制度价值的认识经历了从“教化一控制”转变为“维护信息公平”的过程。
　　在“二战”之前，人们普遍认为，公共图书馆的价值主要在于能够帮助普通民众通过阅读优秀读物而改变无知状态，成为有教养的人。公共图书馆诞生以来，人们一直认为图书馆是社会教育机构，尤其是杜威把图书馆誉为“人民的大学”，其实质就是把公共图书馆的价值定位在上流社会对民众实施道德教化的工具。与此同时，统治阶级出于控制民众思想的需要，“认为知识分子可以围剿、控制，但广大无组织的民众该如何控制?在家庭与教会之外，建立新的社会机构乃是他们认为可行的办法”，“公共图书馆可以作为道德提升的机构，使人民更趋完美；化解社会的冲突，以防制犯罪，为民主制度培养具有能力与智能的公民”。这就是“二战”之前人们把图书馆的价值定位在“教化一控制”范畴的话语表现。
　　在我国的晚清及民国时期，人们也是在“教化一控制”的意义上初识公共图书馆的社会价值。如康有为在《公车上书》中提出了富国、养民和教民三方面的变法主张，其中“教民之法”包括：分立学堂、延师教习、开设报馆、设道学科等法，并指出“故教育及于士，有逮于民，有明其理，有广其智。能教民则士愈美，能广智则理愈明”，“州县乡镇皆设书藏，以广见闻”。杜定友先生也曾指出：“图书馆是国民修养的中心点，可以训练国民的德行，即受古今学者的潜化，于个人德性和修养极有补助”。可见，“启迪民智”是我国近现代国人对公共图书馆社会价值的基本定位。怪异的是，解放后及“文革”期间，为政治意识形态服务成为我国公共图书馆的首要任务，明显具有控制民众思想的意味。
　　“二战”后，随着西方国家从自由经济转向福利经济，社会的公平正义问题成为各国重点保障的政策取向。公共图书馆制度的价值目标定位逐渐转向以平等服务、社区信息服务、自由存取、维护民主政治、社会包容等为核心内容的维护社会信息公平的目标定位上①。英国政府和美国地方州政府出台的公共图书馆服务政策或标准，都以信息公平作为图书馆服务必须遵循的基本原则。如英国文化、传媒与体育部于2003年出台的《未来框架：新十年的公共图书馆、学习和信息》指出，公共图书馆应为社区提供安全、温馨、面向所有人的空间；充当社区的公共港湾；主动为非用户提供服务；为弱势群体提供信息保障。美国爱荷华州的《服务爱荷华：公共图书馆质量指标》第56条明确指出，“图书馆董事会采用的政策，应当满足知识自由、隐私权利等原则”。
　　进入21世纪以来，我国公共图书馆界也加快了转向信息公平目标的步伐。其标志性表现有：近几年，理论界掀起了对公共图书馆精神、信息公平、知识自由等话题的研究热潮，并取得可观的成果；2008年10月，中国图书馆学会发布《图书馆服务宣言》，为目标转向发出了集团性宣示；政府出台一系列文化政策，把公共图书馆建设纳入到以“普遍均等，惠及全民”为宗旨和以“实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求”为目标的公共文化服务体系之中，为目标转向提供了政策依据等。
　　总之，随着时代的变迁，公共图书馆制度的核心目标已从“教化一控制”转向维护社会的信息公平。这就表明，一个国家或地区的公共图书馆制度是否完善，须以对维护社会的信息公平所做出的贡献程度来衡 量。
　　
　　3　公共图书馆制度绩效的宏观与微观
　　
　　公共图书馆作为一种正式的社会建制或制度安排，维护信息公平是它的核心目标。以公平为目的的制度安排，也要具有一定的效率基础。有的学者认为“公平与效率理论不适用于信息公平”，这种观点是不能成立的，因为任何一种制度安排都有效率问题，绝对没有效率的制度安排在现实社会中是不可能存在的。关键是要对“效率”概念的内涵作多元的认识――效率不仅有经济效率，还有统治效率、行政效率、技术效率等非经济效率。之所以出现“公平与效率理论不适用于信息公平”的观点，实际上是把“效率”仅仅理解为经济效率而未考虑非经济效率存在所致。布罗姆利指出“一个非经济问题被置于一个经济真理原则之下，以考察它是否符合经济理性，并对这个非经济问题进行处理”，混淆了经济效率与非经济效率问题。对一种制度安排来说，“经济增长不是衡量制度绩效的唯一指标，自由、平等、人的健康与教育、社会发展、稳定、和谐，都是衡量制度绩效的指标”。公共图书馆制度不仅要以维护信息公平为目标，同时也要具备相应的效率――图书馆制度绩效。图书馆制度绩效包括经济绩效和非经济绩效，下面只讨论公共图书馆制度的非经济绩效，并从两方面讨论其表现：宏观绩效――服务的普遍均等程度；微观绩效――服务受众的满意程度。
　　
　　3.1　宏观绩效――服务的普遍均等程度
　　提供普遍均等服务，是公共图书馆维护社会信息公平这一制度目标所要求的基本原则。公共图书馆提供普遍均等服务，是现代服务型政府提供“普遍均等，惠及全民”的公共服务的重要内容。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，“以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。
　　所谓普遍均等的公共图书馆服务，是指一个国家或地区的公共图书馆服务体系可以保障居住其中的所有人，无论其经济社会地位、年龄、性别等区别，都能就近获取其需要的知识、信息、文化资源以及其他图书馆服务。著名印度图书馆学家阮冈纳赞的表述是：“每位读者有其书”。普遍均等的公共图书馆服务应该具有两个基本特征：一是全覆盖；二是包容性。
　　?全覆盖。即任何一个公共图书馆系统在指定的治理辖区内保证所有人都能就近获得公共图书馆服务。在“全覆盖”的涵义中，必须突出“所有人”和“就近”这两方面内涵，“所有人”即指凡是有意愿获得图书馆服务的所有用户。衡量全覆盖的指标有两个：服务人口和服务半径。服务人口的计算方法一般为：服务人口(％)=(实际获得图书馆服务的人口数量÷本辖区应获得图书馆服务的人口数量)×100％。所算出的比率越高，说明覆盖率越高，反之亦然。服务半径，是指图书馆服务所能辐射的地理范围，是用户到达图书馆的距离。如美国《威斯康星公共图书馆标准》规定：在城市，驾车15分钟到达；在农村，驾车30分钟到达。我国的《公共图书馆用地指标》规定的公共图书馆服务半径指标为：
　　大型公共图书馆≤9公里；
　　中型公共图书馆≤6，5公里；
　　小型公共图书馆≤2，5公里②。
　　?包容性。即公共图书馆服务体系内的每个公共图书馆都不以经济社会地位、年龄、性别、种族等因素排斥任何人。避免对弱势人群的排斥，是公共图书馆服务包容性的重要内容。我国国务院发布《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》(2006)强调指出：“采用政府购买、补贴等方式，向基层、低收入和特殊群体提供免费文化服务”，“切实维护低收入和特殊群体的基本文化权益。采取政府采购、补贴等措施，开辟服务渠道，丰富服务内容，保障和实现城市低收入居民、残疾人、老年人和农民工等群体的基本文化生活需求。”公共图书馆服务的包容性，要求图书馆不能因自身服务不到位(即因用户的经济社会地位、年龄、性别、种族等因素原因)而排斥任何一个人。因此，包容程度的衡量指标可以表示为：公共图书馆服务包容度(％)=(因服务不到位而被排斥的人口数量÷本辖区应获得图书馆服务的人口数量)×100％。所算出的比率越高，包容度也越低，反之亦然。
　　
　　3.2　微观绩效――服务受众的满意程度
　　如果说，公共图书馆服务的普遍均等程度是从宏观角度衡量公共图书馆制度绩效，维护社会的信息公平程度；那么，服务受众的满意程度则是从微观角度衡量公共图书馆制度绩效，从具体的服务质量来衡量公共图书馆维护社会信息公平的过程及其成效。
　　20世纪90年代以来，人们对公共图书馆服务质量的测评，越来越重视成效测评(outcome assessment)。简单地说，成效测评是指以服务受众的主观感受为主要依据来评价图书馆服务的实际效果。美国研究图书馆协会(ARL)根据帕拉苏拉曼(Parasuraman)等人设计的一种面向顾客的问卷式服务质量评估工具“sE―RVQUAL"模式，开发了用于测评图书馆服务成效的系统――LibQUAL+系统。该系统的基本原理是：服务受众的意见是判断图书馆服务质量的唯一可靠依据，服务受众的评价是最终、最权威、最有说服力的评价；服务质量表现为服务受众感知的服务水平与其期待水平之问的差距；服务成效包含若干不同方面，且每个方面均可以通过若干相互关联的陈述项来测定。
　　以服务受众的满意度来衡量公共图书馆的制度绩效，渗透了制度伦理的内涵，体现了“以人为本”的理念，改变了以往简单地以“投入一产出”来评价公共图书馆制度绩效的“唯经济主义”价值取向。这种转变符合公共图书馆制度以维护社会信息公平为核心目标的制度伦理，有利于体现和维护公共图书馆制度存在的合法性(1egitimacy)。
　　
　　4　结　论
　　
　　无论是公平还是效率，对它的理解和定位都有一定的主观意向性，不存在绝对客观统一的公平、效率概念；公平与效率之间不存在绝对不可调和的对立，而是存在动态平衡关系。这种关系为正确理解和定位公共图书馆制度的效率与公平问题，提供了认识的基础。
　　从历史的演变过程看，人们对公共图书馆制度目标的认识，经历了从“教化一控制”转向维护社会信息公平的过程。把维护社会信息公平作为公共图书馆制度的核心目标，体现了公共图书馆制度应有的制度伦理精神，具有合法性。
　　公共图书馆制度必须具有维护社会信息公平的伦理精神，因此公共图书馆制度的效率主要表现为非经济效率。这种非经济效率，在宏观上表现为公共图书馆服务的普遍均等程度，在微观上表现为服务受众的满意程度。
　　公共图书馆的制度绩效，虽然主要表现为非经济绩效，但不应否认或忽视其经济绩效的存在。对公共图书馆制度经济绩效的论证和测评，将更有利于证明公共图书馆制度存在的合法性。对于公共图书馆制度而言，公平与效率之间可以达成动态平衡关系。
　　
　　[作者简介]陈琳，女，1983年生，硕士研究生，发表论文1篇。

相关热词搜索：公平 效率 制度 公共图书馆制度的公平与效率问题研究 农村公共产品供给效率问题研究 农村公共产品供给制度